以制度改革創(chuàng)新盤活財政存量資金

孫平平

摘要：盤活各級財政存量資金，是提高資金使用效益、緩解財政收支困難的客觀需要，也是創(chuàng)新宏觀調(diào)控、更好發(fā)揮積極財政政策作用的重要內(nèi)容。建議深化改革、完善制度、加強(qiáng)管理、標(biāo)本兼治、治本為上，以制度改革創(chuàng)新來喚醒“沉睡”資金和避免新的沉淀。盤活存量資金的基本思路，從方向上看，一是要抑制新增存量資金，二是要將歷年累積下來的存量資金安排使用。后者從路徑上說，一是改變存量資金的歸屬權(quán)，收回重新統(tǒng)籌安排使用。這需要打破一些既有的制度安排。二是不改變存量資金使用權(quán)的歸屬，而是督促其加快支出進(jìn)度。本文就以制度改革創(chuàng)新盤活財政存量資金進(jìn)行探討。

關(guān)鍵詞：制度改革 資金 盤活 財政存量

盤活財政存量資金，主要是指要把一些沒有按照預(yù)算進(jìn)度執(zhí)行、依然趴在賬上的沉淀結(jié)余資金用起來，更好地提高財政資金使用效益。財政存量資金一度是很龐大的存在。一直以來，財政資金使用的粗糙化都飽為人詬病，由此也帶來了多重問題，最突出的一是結(jié)構(gòu)不合理，一方面是地方負(fù)債嚴(yán)重，另一方面卻是大量的資金閑置，躺在銀行里“睡大覺”；二是資金的浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，有的項目資金極為短缺，有的則又面臨著“花光預(yù)算”的煩惱。而實(shí)現(xiàn)科學(xué)化的使用，應(yīng)當(dāng)有層次性體現(xiàn)，一是預(yù)之于前，比如通過預(yù)算體系的調(diào)整，監(jiān)管方式的改變，拔款進(jìn)度的加速等，以避免出現(xiàn)新的存量資金；二是要糾之于后，對存量資金的使用要有糾偏和整改機(jī)制，以便于及時發(fā)現(xiàn)隱患和問題，迅速進(jìn)行整改和補(bǔ)救。同時，盤活和統(tǒng)籌使用財政資金要有明確的責(zé)任，要有剛性的考核，要有可執(zhí)行的時間表和路線圖，才能由此確保各項措施的落實(shí)。要做到這點(diǎn)必須樹立科學(xué)發(fā)展的意識，并將財政存量資金的優(yōu)化和使用，作為檢驗科學(xué)發(fā)展的一把標(biāo)尺和一張試紙，通過扎實(shí)細(xì)致的工作，卓有成效的改革，以此促進(jìn)施政水平和能力的提高，效率和效益的提升。

一、充分認(rèn)識盤活財政存量資金的重要性和必要性

國務(wù)院對盤活財政存量資金工作高度重視，強(qiáng)調(diào)這是創(chuàng)新宏觀調(diào)控的重要內(nèi)容，對于穩(wěn)增長、惠民生具有重要意義，要求切實(shí)提高資金使用效率，充分釋放積極財政政策的有效作用。按照國務(wù)院部署和要求，有關(guān)部門在盤活存量方面做了大量工作，提出了具體要求，財政存量資金快速增長的趨勢初步得到遏制。但從近期審計署對中央本級和部分省財政存量資金審計情況來看，各級財政存量資金的數(shù)額依然較大，與盤活存量、用好增量、支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)提質(zhì)增效和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展的要求相比，仍有較大差距，有必要進(jìn)一步采取措施加以解決。

二、財政存量資金的基本狀況

財政存量資金，是指政府作為財政收支主體，在其財政年度中因收入支出時間錯配而正常持有，收入超預(yù)算增長、收入延遲劃撥而消極持有，支出計劃不完善不可執(zhí)行而被動持有的各類財政資金。

近年來，在各級預(yù)算執(zhí)行中，預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度較慢、國庫存款沉淀較多、預(yù)算資金大量結(jié)轉(zhuǎn)的問題越來越突出，財政存量資金規(guī)模如滾雪球般越積越大。一方面，很多民生項目和重點(diǎn)支出“嗷嗷待哺”；另一方面，大量資金卻趴在賬上“呼呼大睡”，有的甚至沉睡多年。這種現(xiàn)象不僅降低了財政資金配置效率和使用效益，影響國家政策的貫徹落實(shí)，也給公共資金安全帶來了很大的風(fēng)險隱患。在當(dāng)前我國財政增收壓力較大、支出剛性較強(qiáng)、收支矛盾突出的背景下，切實(shí)解決資金沉淀和閑置問題，顯得尤為迫切。

三、財政存量資金的形成原因

（一）部門預(yù)算資金結(jié)余閑置

由于預(yù)算編制不細(xì)化，項目前期準(zhǔn)備不充分，加之有的部門采取各種手段，虛報、多報項目預(yù)算，財政批復(fù)的部門預(yù)算數(shù)明顯高于實(shí)際支出數(shù)，造成財政資金結(jié)余閑置。而當(dāng)前財政部門在編制下一年度預(yù)算時，也未考慮部門上年結(jié)余，導(dǎo)致部門預(yù)算結(jié)余像“滾雪球”越滾越大。

（二）財政專戶資金結(jié)余閑置

隨著當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會的高速發(fā)展，地方財力不斷增強(qiáng)，一些財政部門為了地方、部門利益的需要，掌握財政資金的機(jī)動權(quán)，通過虛列支出等手法，將大量資金違規(guī)撥付到財政專戶，形成財政專戶資金的大量閑置，最終成為地方、部門的可支配資金。

（三）上級專項轉(zhuǎn)移支付資金閑置

由于專項項目設(shè)置交叉重復(fù)，分配制度不夠合理，資金撥付嚴(yán)重滯后，大量資金一般于年底才撥付到地方財政，上級專項和地方配套資金不同步，導(dǎo)致一些項目不能按時啟動，大量財政資金被滯留于專戶，未能及時發(fā)揮資金的使用績效。

（四）財政出借資金沉淀

為了扶持企業(yè)發(fā)展，地方財政以周轉(zhuǎn)金或暫借資金的方式，借出了大量財政資金。目前很大部分已經(jīng)名存實(shí)亡，有的部分由于疏于清理回收，造成部分資金沉淀。

四、財政存量資金產(chǎn)生的體制機(jī)制根源

巨額存量資金的沉淀、閑置，既有預(yù)算管理不到位、預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)的原因，也與一些部門和地方名義上想多留點(diǎn)機(jī)動以備應(yīng)急有關(guān)，但最主要的癥結(jié)則是多年來預(yù)算制度的不適應(yīng)、財政體制機(jī)制的不完善。

（一）財政體制和轉(zhuǎn)移支付制度不完善

政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分不夠清晰，地方財政體制改革不到位，地方大量事權(quán)履行需要靠上級轉(zhuǎn)移支付來支持。同時由于轉(zhuǎn)移支付制度不完善，客觀上造成一些專項資金層層結(jié)存。盡管中央近年來加快了轉(zhuǎn)移支付下達(dá)速度，但與地方預(yù)算管理銜接仍不夠緊密：一方面，一般性轉(zhuǎn)移支付提前下達(dá)比例依然偏低，影響到地方預(yù)算的完整性；另一方面，專項轉(zhuǎn)移支付下達(dá)時間偏晚，加之資金分配層級多、鏈條長，資金在長途跋涉中難以及時發(fā)揮效益。

（二）預(yù)算體系不完善，缺乏統(tǒng)籌銜接

公共財政預(yù)算、政府性基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算中專項用途的收入不能統(tǒng)籌安排使用，導(dǎo)致“苦樂不均”，有的領(lǐng)域和項目缺錢，有的則“花不掉”。特別是政府性基金預(yù)算采取“以收定支、專款專用”的預(yù)算管理方式，導(dǎo)致制度性的結(jié)存結(jié)轉(zhuǎn)資金較大，不能及時發(fā)揮資金效益。

（三）預(yù)算編制與政策規(guī)劃、項目計劃缺乏充分有效銜接

我國正處于社會轉(zhuǎn)型和改革攻堅的關(guān)鍵時期，一些重大政策尚未形成穩(wěn)定的運(yùn)行機(jī)制，缺少安排公共資源的中期規(guī)劃和對多年度總量平衡的統(tǒng)籌謀劃，一些行業(yè)的政策規(guī)劃、項目計劃難以與預(yù)算有效銜接，等等。

（四）預(yù)算分配和管理制度不完善

某些重點(diǎn)支出采取與GDP或財政收支增幅掛鉤的預(yù)算安排方式，實(shí)際運(yùn)行中造成了預(yù)算職能弱化、財政支出結(jié)構(gòu)固化僵化，加大了政府統(tǒng)籌安排財力難度。

（五）預(yù)算編制不細(xì)化、內(nèi)容不完整，預(yù)算執(zhí)行不規(guī)范

首先，預(yù)算編制還比較粗放，預(yù)算編制缺乏科學(xué)依據(jù)、不細(xì)化，一些預(yù)算單位傾向于多編預(yù)算、留有余地，寬打窄用，形成預(yù)算結(jié)余。其次，預(yù)算編制方式還不科學(xué)，多數(shù)仍沿用基數(shù)預(yù)算方法，零基預(yù)算、績效預(yù)算推進(jìn)未達(dá)預(yù)期。再次，在預(yù)算執(zhí)行方面，約束機(jī)制還不到位，特別是項目預(yù)算執(zhí)行較慢，執(zhí)行效率不高，一些部門和地方重資金爭取輕預(yù)算執(zhí)行和資金績效，致使資金閑置浪費(fèi)。此外，部分單位存在預(yù)算調(diào)整隨意性大的問題，年中或年末追加預(yù)算，也造成了財政資金大量沉淀。

五、以制度改革創(chuàng)新盤活財政存量資金

（一）明確結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金的范圍及清理措施

1、關(guān)于一般公共預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金

一般公共預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金，是指一般公共預(yù)算尚未下達(dá)地方和部門、留在各級財政部門的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金，不含上級專項轉(zhuǎn)移支付結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金。

一般公共預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金（含從2015年起由政府性基金預(yù)算轉(zhuǎn)列一般公共預(yù)算的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金），除權(quán)責(zé)發(fā)生制核算事項外，結(jié)轉(zhuǎn)兩年以上的資金，應(yīng)當(dāng)作為結(jié)余資金管理，全部補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。未滿兩年但調(diào)整用途的結(jié)轉(zhuǎn)資金，其結(jié)轉(zhuǎn)時間應(yīng)按初次安排預(yù)算的時間計算，不得重新計算。已按權(quán)責(zé)發(fā)生制核算的事項最遲要在2016年底前使用完畢，地方規(guī)定時間更為提前的，從其規(guī)定。

2、關(guān)于政府性基金預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)資金

政府性基金預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)資金，是指政府性基金預(yù)算尚未下達(dá)到地方和部門、留在各級政府財政部門中的結(jié)轉(zhuǎn)資金，不含上級專項轉(zhuǎn)移支付結(jié)轉(zhuǎn)資金。

政府性基金預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)資金規(guī)模較大的，應(yīng)調(diào)入一般公共預(yù)算統(tǒng)籌使用，調(diào)入的基金應(yīng)補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。每一項政府性基金結(jié)轉(zhuǎn)資金規(guī)模一般不超過該項基金當(dāng)年收入的30%，地方可在此基礎(chǔ)上實(shí)行更嚴(yán)格的統(tǒng)籌使用措施。

3、關(guān)于轉(zhuǎn)移支付結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金

轉(zhuǎn)移支付結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金，既包括一般公共預(yù)算安排的轉(zhuǎn)移支付，也包括政府性基金預(yù)算安排的轉(zhuǎn)移支付。

上級財政專項轉(zhuǎn)移支付結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金中，預(yù)算尚未分配到部門和地方并結(jié)轉(zhuǎn)兩年以上的資金，由下級財政交回上級財政統(tǒng)籌使用；未滿兩年的結(jié)轉(zhuǎn)資金，同級財政可在不改變資金類級科目用途的基礎(chǔ)上，調(diào)整用于同一類級科目下的其他項目。預(yù)算已分配到部門并結(jié)轉(zhuǎn)兩年以上的結(jié)余資金，由同級財政收回統(tǒng)籌使用。收回的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金，作為權(quán)責(zé)發(fā)生制核算事項，應(yīng)在兩年內(nèi)使用完畢。專項轉(zhuǎn)移支付結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金交回、收回或用途調(diào)整有關(guān)情況應(yīng)及時匯總報送上級財政部門和業(yè)務(wù)主管部門備案。

4、關(guān)于部門預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金

部門預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金，既包括一般公共預(yù)算安排的部門預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金，也包括政府性基金預(yù)算安排的部門預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金。

部門預(yù)算結(jié)余資金以及結(jié)轉(zhuǎn)兩年以上的資金（包括基建資金和非基建資金），由同級財政收回統(tǒng)籌使用。收回統(tǒng)籌使用的資金作為權(quán)責(zé)發(fā)生制事項單獨(dú)核算，并應(yīng)在兩年內(nèi)使用完畢。

財政收回轉(zhuǎn)移支付結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金、部門預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金時，借記“國庫存款”科目，貸記“暫存款”科目。安排使用時，按原預(yù)算科目支出的，借記“暫存款”科目；調(diào)整支出科目的，應(yīng)按原結(jié)轉(zhuǎn)預(yù)算科目做沖銷處理，借記“暫存款”，貸記“一般預(yù)算支出”等科目，同時按實(shí)際支出預(yù)算科目作列支賬務(wù)處理，借記“一般預(yù)算支出”等科目，貸記“國庫存款”等科目。

（二）加強(qiáng)部門預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理

各部門、各單位要加大結(jié)轉(zhuǎn)資金執(zhí)行力度，對不需按原用途使用的，按規(guī)定調(diào)劑用于本部門、本單位其他項目。2012年及以前年度項目結(jié)轉(zhuǎn)資金，應(yīng)當(dāng)作為結(jié)余資金管理，由同級政府收回統(tǒng)籌使用。收回資金的項目需要在2015年及以后年度繼續(xù)實(shí)施的，應(yīng)作為新的預(yù)算項目，按照預(yù)算管理程序重新申請和安排。

（三）切實(shí)加快財政預(yù)算執(zhí)行，加強(qiáng)反饋與評價

對編制好的財政預(yù)算要切實(shí)加快執(zhí)行與實(shí)施，對實(shí)施過程中面臨的各種問題要及時反饋，使財政部門有效掌握和了解情況，避免財政資金的沉淀。財政部門也應(yīng)加強(qiáng)與部門、單位的溝通協(xié)調(diào)，下達(dá)預(yù)算指標(biāo)后，及時跟蹤項目實(shí)施進(jìn)展情況，督促加快項目實(shí)施和資金支付，減少資金滯留。嚴(yán)格按照規(guī)定程序及時撥付資金，堅決杜絕違規(guī)“以撥列支”、虛列支出、擠占挪用等行為。

（四）嚴(yán)格規(guī)范財政專戶管理

全面清理存量財政專戶，除經(jīng)財政部審核并報國務(wù)院批準(zhǔn)保留的財政專戶外，其余財政專戶在2年內(nèi)逐步撤銷；2014年財政部已經(jīng)發(fā)文要求各地清理撤銷的財政專戶，必須嚴(yán)格按照規(guī)定時間清理歸并或撤戶。嚴(yán)格執(zhí)行財政專戶開立核準(zhǔn)程序，各地一律不得新設(shè)專項支出財政專戶；開立其他財政專戶的，必須按照國務(wù)院規(guī)定報經(jīng)財政部核準(zhǔn)。嚴(yán)格財政專戶資金管理，除法律法規(guī)和國務(wù)院另有規(guī)定外，禁止將財政專戶資金借出周轉(zhuǎn)使用或轉(zhuǎn)出專戶進(jìn)行保值增值，已經(jīng)出借或轉(zhuǎn)出專戶的資金要限期收回；專戶資金必須按照規(guī)定用途使用，清理撤銷的財政專戶中的資金，要按規(guī)定并入其他財政專戶分賬核算或及時繳入國庫。嚴(yán)禁違規(guī)將財政資金從國庫轉(zhuǎn)入財政專戶并虛列支出，或?qū)⒇斦Y金支付到預(yù)算單位實(shí)有資金銀行賬戶。

（五）積極大膽探索，創(chuàng)新盤活機(jī)制

一方面，要按照“確保及時支付、確保運(yùn)行安全”的原則，積極探索研究財政間歇性資金的規(guī)律和規(guī)模，將大量暫時存放于央行的國庫存量資金通過相應(yīng)渠道有效利用起來，這些渠道包括在商業(yè)銀行定期存款、債券回購與逆回購、購買高信用等級的商業(yè)票據(jù)等；另一方面，由于一些政策性財政資金運(yùn)用上的法規(guī)制約，導(dǎo)致大類資金有的嚴(yán)重閑置，有的缺口巨大，地方財政只能靠商業(yè)銀行巨額貸款、支付巨額利息勉強(qiáng)支撐。如很多地方社保資金中的基本養(yǎng)老保險嚴(yán)重收不抵支，基本醫(yī)療保險結(jié)余較大，財政為此背負(fù)巨大利息負(fù)擔(dān)，出現(xiàn)了財政有錢還得向別人貸款的怪象。應(yīng)積極探索創(chuàng)新專項資金管理辦法，改變過去過于刻板的管理方式，允許將性質(zhì)相同的專項資金打捆使用，切實(shí)改變財政資金一邊大量閑置，一邊大量舉債的不正?，F(xiàn)象，促進(jìn)提高資金使用績效。

六、結(jié)束語

財政存量資金是貨幣資金市場的重要組成部分，在目前穩(wěn)健貨幣政策下，財政存量資金是發(fā)揮經(jīng)濟(jì)建設(shè)、推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要助手。因為盤活存量財政資金是踐行科學(xué)化的現(xiàn)實(shí)選擇，也是深化改革的必然要求。因而這是一個經(jīng)濟(jì)命題，但更是一個政治命題，治理命題、民生命題和市場命題，更是實(shí)現(xiàn)社會法治化的一次自我促進(jìn)。

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