公園綠化養(yǎng)護(hù)管理的市場化改革
——以上海共青森林公園為例

文·圖 ◎ 傅麗萍

公園綠化養(yǎng)護(hù)管理的市場化改革
——以上海共青森林公園為例

文·圖 ◎ 傅麗萍

上海共青森林公園位于上海東北部，東瀕上海的母親河黃浦江。全園占地近133公頃，森林面積125公頃，瀕江觀賞游覽線605米。公園原為共青苗圃，1982年作為上海市政府?dāng)U大公共綠地面積的重大實(shí)事工程，改建為“共青森林公園”，先后被評為“上海市五星級公園”“國家AAAA級旅游（區(qū)）”，也是國家級森林公園，每年接待游客220萬人次。

作為上海市區(qū)唯一一座以森林景觀為特色的國家級森林公園，園容園貌的綠化養(yǎng)護(hù)作業(yè)是保障公園正常運(yùn)行的基礎(chǔ)。根據(jù)當(dāng)前轉(zhuǎn)變政府職能、提高為民服務(wù)質(zhì)量、提升城市“軟實(shí)力”的要求，綠化養(yǎng)護(hù)作業(yè)的市場化改革，對共青森林公園這座開園近30年的老公園而言，是進(jìn)一步理順體制機(jī)制的必然之舉。明確“經(jīng)營養(yǎng)護(hù)和監(jiān)督管理”的職責(zé)分工則是前提，而這幾年的改革工作也是圍繞這個前提而展開。

公園綠化養(yǎng)護(hù)作業(yè)管理體制現(xiàn)狀

1. 從職能變化來看，自2003年上海的綠化行業(yè)實(shí)施“管理層和作業(yè)層分開”第一輪改革后，公園初步實(shí)現(xiàn)了“管養(yǎng)分開、政企分開、事企分開”。公園管理層主要行使規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的制定及考核監(jiān)督等管理職能，養(yǎng)護(hù)作業(yè)、商業(yè)經(jīng)營等相關(guān)具體事務(wù)均由轉(zhuǎn)制后的企業(yè)承擔(dān)。公園與轉(zhuǎn)制企業(yè)不再是行政隸屬關(guān)系，而是逐步過渡到合同管理的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。

2. 從人員機(jī)構(gòu)來看，公園管理層從原先486名員工經(jīng)大幅精簡，改革之初僅留18人。目前保留編制50名，在崗聘用25人（其中管理崗位16人、專業(yè)技術(shù)9人）。其余的人員分流至各轉(zhuǎn)制公司，這些職工則由“單位人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣恕?。職能部門通過兼并，僅保留綜合辦公室、園容園建科、經(jīng)營管理科、財務(wù)科4個。

3. 從作業(yè)服務(wù)來看，轉(zhuǎn)制后成立了共青森林公園下屬的上海森園綠化工程有限公司、上海共青森林公園綠化養(yǎng)護(hù)有限公司、上海共青森林公園經(jīng)營服務(wù)有限公司、上海森樂企業(yè)管理有限公司、上海建森物業(yè)有限公司、上海景森綠化園藝有限公司、上海園林展覽有限公司等8家民營企業(yè)。經(jīng)營范圍可歸納為“綠化工程類、綠化養(yǎng)護(hù)類、經(jīng)營服務(wù)類、物業(yè)管理類”四大類。目前來看，經(jīng)過第一輪改革10余年，轉(zhuǎn)制公司中綠化工程和綠化養(yǎng)護(hù)類的市場競爭能力較強(qiáng)，業(yè)務(wù)量可以靠市場競爭取得；而經(jīng)營服務(wù)和物業(yè)管理類的公司，業(yè)務(wù)仍然完全依賴于公園扶持，未能走向市場。

市場化改革以來存在的主要問題

1. 市場化機(jī)制尚未建立 改革的目的是開放市場、建立市場化機(jī)制。多年來由于考慮到轉(zhuǎn)制職工的切身利益，確保公園運(yùn)行正常和社會穩(wěn)定，公園的養(yǎng)護(hù)業(yè)務(wù)量僅有小部分真正投入市場招投標(biāo)。事實(shí)上，即使實(shí)現(xiàn)綠化養(yǎng)護(hù)的項(xiàng)目招投標(biāo)、即使轉(zhuǎn)制企業(yè)與公園按市場化規(guī)則確立了合同契約關(guān)系，但實(shí)際上也是名義上的合同契約，并沒有完全市場化的競爭機(jī)制來保證。公園不能真將其淘汰，有實(shí)力的公司也很難進(jìn)入。

2. 管理和運(yùn)營關(guān)系不暢 轉(zhuǎn)制后的企業(yè)追求的是經(jīng)濟(jì)效益最大化，與公園必須兼顧統(tǒng)籌社會效益和環(huán)境效益的基本原則難以形成良好的契合點(diǎn)。有的企業(yè)習(xí)慣“等、靠、要”，缺乏競爭和淘汰意識，隊(duì)伍慵懶松散；有的認(rèn)為我本是公園的人，理應(yīng)將業(yè)務(wù)交給我做，但執(zhí)行管理時又會“打折扣”“挑肥揀瘦”；有的企業(yè)甚至拿轉(zhuǎn)制職工為籌碼，遲遲不簽訂合同，拖欠收繳承包款。目前，隨著財政經(jīng)費(fèi)撥付方式的改變，資金由財政直接支付給企業(yè)，公園對企業(yè)的監(jiān)督整改難到位，懲戒手段難跟上，缺乏有效的后續(xù)監(jiān)控和評價制約。另一方面公園又不能插手公司內(nèi)部的管理，這就形成了一種不平等的甲、乙方關(guān)系，成為綠化養(yǎng)護(hù)市場化改革的最大困境。

3. 養(yǎng)護(hù)隊(duì)伍水平難提高 改制后，大部分企業(yè)為了節(jié)省成本，多年未招聘新員工。老的技術(shù)工人退休以后，大多使用返聘人員和農(nóng)民臨時工，造成技工隊(duì)伍萎縮嚴(yán)重，職工整體素質(zhì)下降趨勢明顯。企業(yè)以眼前利益為第一追求，極少將資金投放到人才的培養(yǎng)、技能的培訓(xùn)及設(shè)備的更新上。而園藝實(shí)踐工作需要積累，需要專門的園藝工人一代接一代傳承。從某種程度上，說園藝養(yǎng)護(hù)技術(shù)水平非但沒有因改革獲得提升，反而隨著技術(shù)工人的退休而降低，許多原有的優(yōu)勢正逐漸喪失。

4. 職工思想不穩(wěn)定 企業(yè)董事、經(jīng)營承包者成為了首輪改革的既得利益者，與從事養(yǎng)護(hù)、售票、安保等一線崗位員工收入差距不斷加大。員工之間不平衡的心態(tài)廣泛存在，影響了公園整體作業(yè)隊(duì)伍的穩(wěn)定和工作積極性。公園在各公司的利益協(xié)調(diào)上難度很大。企業(yè)也沒有在改制后建立現(xiàn)代企業(yè)制度，工會、職工代表大會等制度缺乏，民主管理、企業(yè)文化建設(shè)薄弱，一線員工的收入、利益和勞動保護(hù)缺乏保障。轉(zhuǎn)制職工普遍對企業(yè)身份認(rèn)同感低，員工缺乏歸屬感，在工資、待遇等問題上又往往與事業(yè)身份職工進(jìn)行比較，認(rèn)為無論是社會地位還是收入都有所下降，“早改革反而早吃虧”“老實(shí)人更吃虧”，導(dǎo)致對單位和社會不滿，因此多年來反復(fù)上訪，要求提高待遇，給公園增添新的不穩(wěn)定因素。

公園市場化改革試點(diǎn)的對策

上海共青森林公園作為上海市公園系統(tǒng)綠化養(yǎng)護(hù)市場化改革的試點(diǎn)單位，針對上述改革問題，結(jié)合公園實(shí)際，進(jìn)行反復(fù)考慮和權(quán)衡。此番深化改革的重中之重，是要在確保公園穩(wěn)定的前提下，理順管理部門與轉(zhuǎn)制企業(yè)的關(guān)系、理順服務(wù)市場化與監(jiān)管制度化的關(guān)系，建立養(yǎng)護(hù)監(jiān)管制度和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，實(shí)施合同管理，推動公園轉(zhuǎn)型發(fā)展和企業(yè)競爭發(fā)展。

1. 推向市場、合同管理 經(jīng)過梳理，目前采取的是對公園依賴程度低、有較強(qiáng)市場競爭和拓展能力，與公園核心業(yè)務(wù)緊密聯(lián)系的“綠化工程類”和“綠化養(yǎng)護(hù)類”的公司，與公園逐步剝離關(guān)系，并嚴(yán)格按照競爭機(jī)制，參與公園綠化工程、綠化養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目招投標(biāo)。中標(biāo)后，簽訂工程項(xiàng)目和養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目格式化合同，明確養(yǎng)護(hù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任義務(wù)、違約行為的處置和臨時應(yīng)急保障任務(wù)等要求。鼓勵企業(yè)參與更多的市場項(xiàng)目競標(biāo)，真正走向市場，實(shí)現(xiàn)長遠(yuǎn)發(fā)展。

2. 引導(dǎo)并購，吸納職工自然剝離 對屬于“綠化養(yǎng)護(hù)類”、但企業(yè)規(guī)模小、市場發(fā)展空間有限、業(yè)務(wù)基本依賴公園的公司，由公園管理方牽頭、通過企業(yè)自主協(xié)商，積極引導(dǎo)“綠化養(yǎng)護(hù)類”中規(guī)模大的公司進(jìn)行收購和兼并，并成立相應(yīng)的業(yè)務(wù)項(xiàng)目部，保留這些小公司經(jīng)營者的收入待遇和管理職級。由“綠化養(yǎng)護(hù)類”中規(guī)模大的企業(yè)來引、幫、帶，從而共同做大做強(qiáng)，實(shí)現(xiàn)完全走向市場。小規(guī)模公司的職工原則上人跟事走，由收購方或兼并后的公司統(tǒng)一進(jìn)行培訓(xùn)和管理。

3. 收購股權(quán)，通過贖買實(shí)行國有化 對主營業(yè)務(wù)完全依賴公園，但核心業(yè)務(wù)不一致、沒有市場競爭力和發(fā)展前景的“物業(yè)管理”公司，考慮到其承擔(dān)的業(yè)務(wù)主要是安保、售票等重要的窗口服務(wù)和保障崗位，則采取重點(diǎn)突破。

一是在對公司資產(chǎn)清算的基礎(chǔ)上，園方進(jìn)行股權(quán)收購，并劃撥托底保障轉(zhuǎn)制職工（目前在編在崗轉(zhuǎn)制職工28人）收入的業(yè)務(wù)量。

二是妥善安置除轉(zhuǎn)制職工外的合同工、臨時工等其他工作人員，將由安保和門售票綜合物業(yè)配套服務(wù)項(xiàng)目的中標(biāo)公司予以吸納，實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過渡，經(jīng)培訓(xùn)后重新上崗嚴(yán)格考核，通過專業(yè)公司的培訓(xùn)和管理，提升行業(yè)從業(yè)人員的專業(yè)素質(zhì)和職業(yè)技能。

三是對個別不愿意接受新中標(biāo)公司委托管理和不符合國有企業(yè)職業(yè)要求的人員，在參照事業(yè)單位待遇基礎(chǔ)上、綜合上海最低生活水平標(biāo)準(zhǔn)等因素，制定清退和補(bǔ)貼辦法，妥善安置好相關(guān)人員。

四在完成上述工作的同時，安保、售票等綜合物業(yè)配套項(xiàng)目，率先向市場開放，實(shí)施公開招投標(biāo)進(jìn)行市場選擇，引進(jìn)專業(yè)資質(zhì)公司，全面提升公園服務(wù)和保障質(zhì)量。

4. 成本規(guī)制，契約管理 對主營業(yè)務(wù)完全依賴公園，但核心業(yè)務(wù)不一致，規(guī)模較大的“經(jīng)營服務(wù)類”企業(yè)，必須理清企業(yè)與公園的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，加快實(shí)現(xiàn)成本規(guī)制、明確合同權(quán)利義務(wù)，推進(jìn)契約化管理。對其占用、使用公園資產(chǎn)的情況進(jìn)行清理、登記，對游樂設(shè)施、商業(yè)服務(wù)轉(zhuǎn)包情況及合同期限梳理建冊；以現(xiàn)存轉(zhuǎn)制職工的數(shù)量為依據(jù)，重新核算扶持業(yè)務(wù)量。對照該公司現(xiàn)有業(yè)務(wù)總量，保留相當(dāng)于扶持業(yè)務(wù)量的項(xiàng)目，并核定業(yè)務(wù)量成本、確定承包上繳基數(shù)，細(xì)化和明確運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)和要求，簽訂承包合同，建立考核制度。制定資產(chǎn)回收計劃，結(jié)合年限到期等，通過競爭性談判、招投標(biāo)等多種競爭機(jī)制，逐年擴(kuò)大經(jīng)營服務(wù)項(xiàng)目的市場化份額。

做好相關(guān)保障工作

1. 養(yǎng)護(hù)作業(yè)監(jiān)管體系 按照“科學(xué)化、精細(xì)化、長效化”的綠化養(yǎng)護(hù)管理目標(biāo)要求，形成符合市場化和現(xiàn)代化公園管理要求的的養(yǎng)護(hù)作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系。建立完善養(yǎng)護(hù)作業(yè)的日常監(jiān)管考核機(jī)制。對綠化養(yǎng)護(hù)和景觀布置等項(xiàng)目進(jìn)行試行月考和年考，以保證金制的方式，實(shí)現(xiàn)考核結(jié)果與經(jīng)費(fèi)掛鉤制度，并探索引入養(yǎng)護(hù)第三方監(jiān)理制，通過經(jīng)濟(jì)手段，依法強(qiáng)化對轉(zhuǎn)制公司的考核和管理，提高養(yǎng)護(hù)資金的使用效率和作業(yè)服務(wù)效率。

2. 應(yīng)急保障 制定維穩(wěn)工作預(yù)案，成立維穩(wěn)工作小組，做到責(zé)任明確任務(wù)到人。及時掌握轉(zhuǎn)制職工與其他在園職工的思想動態(tài)，盡量將矛盾化解在萌芽狀態(tài)。在相關(guān)公司進(jìn)行資產(chǎn)評估、人員安置等推進(jìn)市場化進(jìn)程的過渡期內(nèi)，以比選方式引入應(yīng)急保障單位，負(fù)責(zé)人員培訓(xùn)、崗位帶教和應(yīng)急服務(wù)的監(jiān)督管理，確保改革期內(nèi)的平穩(wěn)過渡和公園的正常運(yùn)行，對游客的影響降到最低。

3. 規(guī)范市場化改革民主程序 在推進(jìn)改革過程中，采取不同形式，向職工做好宣傳發(fā)動工作，使職工群眾全面了解深化改革的目的意義、方法步驟、職工權(quán)益保障等內(nèi)容。敦促企業(yè)充分聽取員工意見和建議，并需提交職工（代表）大會審議。對涉及資產(chǎn)重組的企業(yè)，如職工勞動關(guān)系、收入分配、福利待遇等涉及職工切身利益的相關(guān)制度或規(guī)定發(fā)生變化或調(diào)整的，必須經(jīng)過職工（代表）大會充分審議，并表決通過。堅(jiān)持履行民主程序，落實(shí)好廣大員工的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

進(jìn)一步深化綠化養(yǎng)護(hù)作業(yè)市場化改革勢在必行，矛盾復(fù)雜、任務(wù)艱巨。加強(qiáng)調(diào)研、結(jié)合實(shí)際非常重要，除了加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、健全工作機(jī)制，落實(shí)專門人員、精心組織實(shí)施之外，還要獲得公司和全園職工的理解、支持和參與。創(chuàng)造良好的輿論環(huán)境，積極引導(dǎo)職工預(yù)期，增強(qiáng)職工信心。作為全市深化綠化養(yǎng)護(hù)市場化改革的2家試點(diǎn)單位之一，上海共青森林公園必須以摸著石頭過河的膽略、迎難而上的勇氣和不落窠臼的智慧，確保市屬公園市場化改革沿著正確的方向推進(jìn)。

傅麗萍上海共青森林公園工會主席，辦公室主任。