創(chuàng)新城市應(yīng)急管理文化建設(shè)的思考

劉靜 解放軍信息工程大學(xué)

創(chuàng)新城市應(yīng)急管理文化建設(shè)的思考

劉靜 解放軍信息工程大學(xué)

加強(qiáng)應(yīng)急管理文化建設(shè)，提升城市應(yīng)急管理能力和綜合發(fā)展水平，是城市戰(zhàn)略管理的當(dāng)務(wù)之急。為此，要加強(qiáng)宣傳教育，培養(yǎng)危機(jī)意識(shí)，創(chuàng)新應(yīng)急管理精神文化建設(shè)；建立健全應(yīng)急法律法規(guī)等相關(guān)制度，創(chuàng)新應(yīng)急管理制度文化建設(shè)；提升多元力量協(xié)同能力，創(chuàng)新應(yīng)急管理行為文化建設(shè)；合理建配應(yīng)急物資與公共基礎(chǔ)應(yīng)急設(shè)施，創(chuàng)新應(yīng)急管理物質(zhì)文化建設(shè)。

城市應(yīng)急管理 應(yīng)急管理文化

近年來(lái)，我國(guó)持續(xù)處于突發(fā)公共事件的高度頻發(fā)期。城市作為應(yīng)災(zāi)主體之一，面臨的風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越大，城市公共安全和應(yīng)急管理能力受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。城市應(yīng)急管理能力日益成為衡量其綜合發(fā)展能力和現(xiàn)代化水平的重要標(biāo)準(zhǔn)。文化是民族的血脈，是人民的精神家園，具有引領(lǐng)風(fēng)尚、教育人民、服務(wù)社會(huì)、推動(dòng)發(fā)展的作用。城市的文化是城市的靈魂。應(yīng)急管理文化是人類在應(yīng)急管理實(shí)踐活動(dòng)中所創(chuàng)造的物質(zhì)財(cái)富和精神財(cái)富的總和，包括應(yīng)急管理精神文化、制度文化、行為文化和物質(zhì)文化，是城市文化的有機(jī)組成部分，是城市應(yīng)急管理體系建設(shè)的重要基礎(chǔ)。因此，加強(qiáng)應(yīng)急管理文化建設(shè)，提升城市應(yīng)急管理能力和綜合發(fā)展水平，是城市戰(zhàn)略管理的當(dāng)務(wù)之急。

一、加強(qiáng)宣傳教育，培養(yǎng)危機(jī)意識(shí)，創(chuàng)新應(yīng)急管理精神文化建設(shè)

應(yīng)急管理精神文化，是在應(yīng)急管理實(shí)踐活動(dòng)中受一定社會(huì)文化背景、意識(shí)形態(tài)影響而形成的精神成果和文化觀念，它以觀念、意識(shí)等形態(tài)存在，包括公眾的安全觀念、思維方式等，是組織意識(shí)形態(tài)的總和。它深刻反映了政府與社會(huì)組織在應(yīng)急管理實(shí)踐活動(dòng)中的價(jià)值導(dǎo)向，反映了公眾的應(yīng)急管理意識(shí)。它是應(yīng)急管理文化體系的核心，從意識(shí)形態(tài)層面對(duì)突發(fā)公共事件的應(yīng)急預(yù)防與處置產(chǎn)生深刻影響。目前城市應(yīng)急管理文化的建設(shè)普遍能堅(jiān)持以社會(huì)主義核心價(jià)值體系為指導(dǎo)，政府堅(jiān)持以人為本、執(zhí)政為民，建設(shè)和諧城市，市民在應(yīng)急處置時(shí)表現(xiàn)出強(qiáng)烈的民族自尊心和責(zé)任感，迸發(fā)出強(qiáng)大的愛國(guó)熱情。但由于對(duì)應(yīng)急處置相關(guān)知識(shí)的宣傳教育不夠，應(yīng)災(zāi)主體的危機(jī)意識(shí)仍普遍比較淡薄。政府應(yīng)著重養(yǎng)成應(yīng)急主體、公眾的應(yīng)急意識(shí)，培育科學(xué)理性、有序的應(yīng)急管理文化氛圍。

一要構(gòu)建立體化應(yīng)急管理文化宣傳網(wǎng)絡(luò)，加大宣傳教育力度。媒體擁有強(qiáng)大的社會(huì)導(dǎo)向能力。特別是網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)等新媒體具有信息容量大、資源豐富、傳輸快捷、交互性強(qiáng)、覆蓋面廣、形式多元等特點(diǎn)，可以使公共安全知識(shí)與信息大規(guī)模地、主動(dòng)地、快速地、生動(dòng)地傳播于應(yīng)急主體，起到較好的宣傳效果。

二要加強(qiáng)應(yīng)急管理專業(yè)培訓(xùn)。建設(shè)專門應(yīng)急管理培訓(xùn)中心，強(qiáng)化應(yīng)急管理培訓(xùn)工作的組織協(xié)調(diào)，編寫培訓(xùn)教材。結(jié)合各類突發(fā)公共事件特點(diǎn)和應(yīng)急管理工作要求，本著“少而精”、“能管用”的原則，確定綜合類、專項(xiàng)類應(yīng)急管理培訓(xùn)課程設(shè)置，明確培訓(xùn)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，整合現(xiàn)有培訓(xùn)資源，充分利用各類培訓(xùn)教育資源和廣播、電視、遠(yuǎn)程教學(xué)等手段，開展培訓(xùn)要求；保證應(yīng)急管理培訓(xùn)工作的經(jīng)費(fèi)投入；加強(qiáng)應(yīng)急管理培訓(xùn)工作的考評(píng)考核。開展對(duì)應(yīng)急管理者與應(yīng)急救援人員的應(yīng)急知識(shí)理論與技能的定期培訓(xùn)，及時(shí)更新其應(yīng)急知識(shí)，避免在危機(jī)發(fā)生時(shí)“外行人指揮內(nèi)行人”，保障應(yīng)急管理文化知識(shí)的與時(shí)俱進(jìn)。

三要加強(qiáng)社會(huì)教育。城市各級(jí)政府高度重視，將其作為一項(xiàng)日常的基本工作和重點(diǎn)工作，制定好實(shí)施計(jì)劃和方案，具體落實(shí)到位。可以通過(guò)在基層開展應(yīng)急演練和建設(shè)危機(jī)主題博物館，模擬地震、火災(zāi)、水災(zāi)、風(fēng)災(zāi)、雪災(zāi)等進(jìn)行應(yīng)急教育，把對(duì)市民應(yīng)急意識(shí)的培養(yǎng)融入到常規(guī)教育中?？梢越M織編發(fā)通俗易懂的各類應(yīng)急知識(shí)讀物，進(jìn)行城市危機(jī)普及教育?？梢酝ㄟ^(guò)“應(yīng)急知識(shí)科普活動(dòng)周”、“消防日”、“危機(jī)法制宣傳日”、“減災(zāi)日”等形式，開展內(nèi)容豐富的城市危機(jī)主題宣傳活動(dòng)，動(dòng)員市民參與，增強(qiáng)危機(jī)意識(shí)和應(yīng)急能力?？梢酝ㄟ^(guò)定期舉辦論壇、講座、交流、科普展覽、知識(shí)競(jìng)賽和專題文藝晚會(huì)等多種形式，從不同層面不同角度加大應(yīng)急管理工作交流和宣傳的力度，提高危機(jī)意識(shí)和應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力。

四要加強(qiáng)學(xué)校教育。通過(guò)在大、中、小學(xué)普遍設(shè)立應(yīng)急教育相關(guān)理論和演練課程，對(duì)市民從小就進(jìn)行應(yīng)急知識(shí)的教育和應(yīng)急意識(shí)、能力的培養(yǎng)。在大學(xué)生軍訓(xùn)時(shí)也可以考慮增加應(yīng)急能力培訓(xùn)的內(nèi)容，以提高其危機(jī)應(yīng)對(duì)能力，從而為志愿者隊(duì)伍提供合格的人才。

二、建立健全應(yīng)急法律法規(guī)等相關(guān)制度，創(chuàng)新應(yīng)急管理制度文化建設(shè)

應(yīng)急管理制度文化，是人們?cè)趹?yīng)急實(shí)踐活動(dòng)中建立的應(yīng)急管理體制、機(jī)制及相關(guān)法律制度，包括應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置、職能配置、人員配備與權(quán)力劃分等；應(yīng)急力量體系成員組成及各方職責(zé)；應(yīng)急管理活動(dòng)的工作方式；參與各方應(yīng)遵循的行為準(zhǔn)則等，具有強(qiáng)制性和規(guī)范性。它直接影響著應(yīng)急力量體系的整合效率，是整個(gè)應(yīng)急管理文化體系運(yùn)作的有力保障。目前城市應(yīng)急管理制度文化建設(shè)普遍落實(shí)“一案三制”， 危機(jī)應(yīng)急管理工作已納入規(guī)范化、制度化、法制化軌道。但仍存在著體制不健全、機(jī)制不順暢、法制不完善的情況。

一要進(jìn)一步完善應(yīng)急預(yù)案體系。堅(jiān)持符合實(shí)際、職責(zé)清晰、可操作性強(qiáng)、齊全配套的原則，積極推動(dòng)應(yīng)急預(yù)案全覆蓋，逐步形成上下貫通、條塊結(jié)合的應(yīng)急預(yù)案體系，詳細(xì)規(guī)定事前、事發(fā)、事中、事后等各個(gè)環(huán)節(jié)的工作運(yùn)行機(jī)制，明確各相關(guān)主體的工作責(zé)任與工作流程，將責(zé)任落實(shí)到人，認(rèn)真組織開展應(yīng)急預(yù)案評(píng)估工作，完善突發(fā)事件綜合應(yīng)急預(yù)案，重點(diǎn)抓好規(guī)模以上企業(yè)、高危行業(yè)企業(yè)以及學(xué)校、幼兒園、醫(yī)院等人員密集場(chǎng)所的預(yù)案編制工作。

二要逐漸規(guī)范應(yīng)急管理體制。進(jìn)一步加強(qiáng)省會(huì)突發(fā)公共事件應(yīng)急委員會(huì)對(duì)全市預(yù)防和應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的組織和統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)；市政府應(yīng)急辦作為委員會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)充分發(fā)揮值守應(yīng)急、信息匯總綜合協(xié)調(diào)的作用；對(duì)全市現(xiàn)有的應(yīng)急指揮部進(jìn)行整合規(guī)范，作為應(yīng)急委員會(huì)下設(shè)的處理相應(yīng)突發(fā)公共事件的專項(xiàng)應(yīng)急指揮部；各縣（市）區(qū)也要成立相應(yīng)的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，形成統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏的應(yīng)急管理體系。

三要繼續(xù)完善城市危機(jī)運(yùn)行機(jī)制，尤其是危機(jī)預(yù)警機(jī)制。城市危機(jī)預(yù)警是城市危機(jī)管理的首要階段，也是城市危機(jī)管理的第一道防線。建現(xiàn)代應(yīng)急管理的核心就在于提高對(duì)可能發(fā)生的公共事件的認(rèn)識(shí)和預(yù)警的能力。要堅(jiān)持預(yù)防和應(yīng)急結(jié)合全力做好突發(fā)公共事件的預(yù)防預(yù)警工作，密切跟蹤突發(fā)公共事件事態(tài)發(fā)展，形成信息篩選、統(tǒng)計(jì)、分析機(jī)制，進(jìn)行科學(xué)的預(yù)防和預(yù)警；通過(guò)科學(xué)技術(shù)研發(fā)，加大對(duì)重點(diǎn)山洪災(zāi)害和城區(qū)積水點(diǎn)的監(jiān)測(cè)預(yù)警，有效掌握災(zāi)情水情。加強(qiáng)對(duì)飲用水源地水質(zhì)、排水水質(zhì)和洪澇旱情等監(jiān)測(cè)工作，防止各種“水事故”發(fā)生，減少水害危害人民群眾的生命健康。完善地震立體監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，改進(jìn)技術(shù)裝備，增添工作人員，加快實(shí)施全市地震綜合減災(zāi)工程，完善地表和井下數(shù)字測(cè)量、前兆等監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，做到震前有預(yù)警，震中有防范。對(duì)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析、脆弱性評(píng)估、分級(jí)管理，實(shí)施保護(hù)措施并開展效果評(píng)價(jià)，及時(shí)排除各種隱患。建設(shè)市政基礎(chǔ)設(shè)施突發(fā)事件監(jiān)測(cè)系統(tǒng)。建設(shè)“數(shù)字城市”系統(tǒng)，結(jié)合視頻系統(tǒng)建設(shè)，對(duì)重要市政設(shè)施進(jìn)行在線實(shí)時(shí)監(jiān)控，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急反應(yīng)和遠(yuǎn)程控制一體化，增強(qiáng)公共市政設(shè)施監(jiān)測(cè)預(yù)警和綜合分析能力。重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)供氣、供水、供暖管道和供電線路監(jiān)測(cè)工作，及時(shí)對(duì)隱患進(jìn)行整改，防止對(duì)公共秩序造成影響。適時(shí)利用廣播、電視、通訊、網(wǎng)絡(luò)等媒體和手段，及時(shí)向廣大群眾發(fā)布各類預(yù)警信息，并確定具有高度權(quán)威的、級(jí)別戒備狀態(tài)。建立公開、透明、及時(shí)的危機(jī)信息溝通機(jī)制，建立與公眾溝通有效的渠道，建立危機(jī)事務(wù)發(fā)言人制度。

四要不斷健全地方應(yīng)急法規(guī)。健全的法律法規(guī)是應(yīng)急管理體系的基礎(chǔ)和保障，地方應(yīng)急法規(guī)可以作為國(guó)家應(yīng)急管理法規(guī)的有力補(bǔ)充，共同構(gòu)建一個(gè)完備的法律體系。城市政府根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平與多發(fā)性突發(fā)公共事件特點(diǎn)，以及應(yīng)急管理實(shí)踐中的具體問(wèn)題，以國(guó)家相關(guān)法律為本，制定相應(yīng)的地方性條例與法規(guī)。

三、提升多元力量協(xié)同能力，創(chuàng)新應(yīng)急管理行為文化建設(shè)

應(yīng)急管理行為文化，是人們?cè)趹?yīng)急管理實(shí)踐活動(dòng)過(guò)程中產(chǎn)生的文化，約定俗成的習(xí)慣性行為定勢(shì)。常表現(xiàn)為應(yīng)急管理有關(guān)的民俗形態(tài)、自覺行為模式、有意識(shí)地服從應(yīng)急管理且表現(xiàn)為行動(dòng)的行為模式。它是應(yīng)急管理精神文化的折射，是應(yīng)急管理制度文化、物質(zhì)文化得以呈現(xiàn)的載體，直接決定了應(yīng)急管理活動(dòng)的有效性。應(yīng)急管理行為文化體現(xiàn)了政府、企事業(yè)單位和公民各方的權(quán)利和義務(wù)。應(yīng)急準(zhǔn)備中的各項(xiàng)投入和建設(shè)既體現(xiàn)了政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，也體現(xiàn)了企事業(yè)單位的安全生產(chǎn)主體責(zé)任。政府采取的應(yīng)急救援、救助安置、應(yīng)急保障等措施是法定的公共服務(wù)和政府責(zé)任，不得懈怠和不作為；而應(yīng)急征用和征調(diào)、應(yīng)急控制、限制和禁止等措施，體現(xiàn)了單位和公民的義務(wù)，同時(shí)也強(qiáng)調(diào)政府行使緊急權(quán)力時(shí)應(yīng)受到特別嚴(yán)格的法律約束，并有嚴(yán)格的適用條件、程序等要求。應(yīng)急管理行為文化是應(yīng)急管理文化體系建設(shè)的重要支撐。

目前，城市應(yīng)急管理行為文化建設(shè)日益科學(xué)而理性。城市政府更加注重預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備工作，加大投入編制預(yù)案、建立應(yīng)急隊(duì)伍、完善應(yīng)急保障、排查治理隱患、加強(qiáng)全民應(yīng)急教育等。監(jiān)測(cè)與預(yù)警工作普遍加強(qiáng)，對(duì)可監(jiān)測(cè)的突發(fā)事件等做到早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早預(yù)警、早準(zhǔn)備，及早采取避災(zāi)和減災(zāi)措施，群眾對(duì)各種措施已經(jīng)理解、支持和配合，甚至主動(dòng)關(guān)心和咨詢。政府針對(duì)突發(fā)事件的性質(zhì)、特點(diǎn)和危害程度，及時(shí)科學(xué)地采取處置和救援措施，努力減輕和消除事件對(duì)人民生命財(cái)產(chǎn)安全造成的損害。事后恢復(fù)與重建提供了一個(gè)至少能彌補(bǔ)部分損失和糾正混亂的機(jī)會(huì)，妥善解決處置過(guò)程中引發(fā)的矛盾和糾紛，同時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)指導(dǎo)以后的應(yīng)急活動(dòng)。但仍在著公眾無(wú)效、無(wú)序參與的情況。

突發(fā)公共事件具有突發(fā)性、復(fù)雜性與不確定性等特點(diǎn)，對(duì)其預(yù)防和處置需要政府動(dòng)員更廣泛的社會(huì)力量和資源進(jìn)行協(xié)同治理。特別是普通公眾往往是突發(fā)危機(jī)事件中最直接的受害者，同時(shí)也是處置突發(fā)事件過(guò)程中最直接的應(yīng)對(duì)者。相對(duì)于專業(yè)應(yīng)急救援力量，其數(shù)量較大，這就需要最大程度地動(dòng)員公眾，讓公眾廣泛地參與其中，理性有序地應(yīng)對(duì)危機(jī)情勢(shì)，努力提升自救與互救技能，以增強(qiáng)在突發(fā)危機(jī)時(shí)的應(yīng)對(duì)能力。然而目前突發(fā)公共事件發(fā)生時(shí)，公眾的無(wú)序參與與應(yīng)對(duì)降低了政府應(yīng)急管理的效率，增加了應(yīng)急管理的成本，帶來(lái)無(wú)謂的損失。因此，政府要重視公眾參與，力求建立一個(gè)以公民社會(huì)為核心、多元互動(dòng)的危機(jī)決策網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)，其中，要有一個(gè)“指揮統(tǒng)一、反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效”的應(yīng)急救援力量體系，以解決應(yīng)急管理過(guò)程中力量結(jié)構(gòu)多元、缺乏科學(xué)統(tǒng)籌與有效協(xié)同、應(yīng)急救援整體能力和綜合協(xié)作能力相對(duì)較弱等問(wèn)題，以提升多元應(yīng)急力量協(xié)同治理能力；可以通過(guò)經(jīng)常性應(yīng)急演練，提高公眾參與應(yīng)急管理的能力和自救、互救能力，同時(shí)通過(guò)演練檢驗(yàn)預(yù)案是否完善、合理。

四、合理建配應(yīng)急物資與公共基礎(chǔ)應(yīng)急設(shè)施，創(chuàng)新應(yīng)急管理物質(zhì)文化建設(shè)

應(yīng)急管理物質(zhì)文化，是人們?cè)趹?yīng)急管理實(shí)踐中形成的一切物質(zhì)生產(chǎn)活動(dòng)和產(chǎn)品的總和，是可觸知的具有物質(zhì)形態(tài)的文化事物。包括應(yīng)急管理實(shí)體設(shè)施、應(yīng)急文獻(xiàn)信息資源、危機(jī)應(yīng)急處置技術(shù)以及其它應(yīng)急保障物資等，是應(yīng)急管理精神文化、制度文化的物質(zhì)條件與基礎(chǔ)。應(yīng)急管理物質(zhì)文化與生產(chǎn)力關(guān)系密切，在一定程度上體現(xiàn)了應(yīng)急管理主體的管理理念、管理方式方法，反映了應(yīng)急管理行為文化的成效。目前，城市應(yīng)急管理物質(zhì)文化建設(shè)日益豐富，發(fā)展一批城市應(yīng)急產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)了一些應(yīng)急產(chǎn)品、建設(shè)了不少應(yīng)急工程，但是仍在一定程度上存在著生產(chǎn)過(guò)剩與不足、公共基礎(chǔ)應(yīng)急設(shè)施匱乏的情況。為此，一要制定應(yīng)急物資儲(chǔ)備管理制度，加強(qiáng)應(yīng)急物質(zhì)儲(chǔ)備管理，建立健全規(guī)模適度、結(jié)構(gòu)合理、管理科學(xué)、運(yùn)行高效的應(yīng)急物資儲(chǔ)備體系。建設(shè)市、縣（市、區(qū)）應(yīng)急物資儲(chǔ)備中心，對(duì)應(yīng)急物資實(shí)施集中調(diào)度管理，實(shí)現(xiàn)資源共享。加強(qiáng)應(yīng)急物資合理配置，即應(yīng)急物資要與現(xiàn)實(shí)的應(yīng)急需求緊密結(jié)合，本著對(duì)生命負(fù)責(zé)的態(tài)度，在應(yīng)急物資生產(chǎn)、配置與更新過(guò)程中要強(qiáng)質(zhì)量、講科學(xué)、重實(shí)效。

二要加大對(duì)公共基礎(chǔ)應(yīng)急設(shè)施的建設(shè)力度，公共基礎(chǔ)應(yīng)急設(shè)施建設(shè)是一個(gè)良心工程，體現(xiàn)著政府與社會(huì)在治理公共危機(jī)過(guò)程中的信念與決心。它是最為真實(shí)的應(yīng)急物質(zhì)保障，對(duì)它的重視與投入，是科學(xué)發(fā)展觀與和諧生態(tài)觀在公共危機(jī)應(yīng)急管理中的深刻價(jià)值映射與精神彰顯。要按照“統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、分級(jí)實(shí)施、因地制宜、安全便捷、平災(zāi)結(jié)合、結(jié)合利用”的原則，規(guī)劃建設(shè)應(yīng)急避難場(chǎng)所，將其納入城市發(fā)展總體規(guī)劃，以現(xiàn)有或新建、改擴(kuò)建公園（游園）、綠地、廣場(chǎng)、體育場(chǎng)、學(xué)校操場(chǎng)、人防工程及室內(nèi)公共場(chǎng)館（所）等為依托，合理規(guī)劃、分級(jí)、分期建設(shè)應(yīng)急避難場(chǎng)所。

三要建立一個(gè)信息共享、多元協(xié)同的綜合性公共危機(jī)應(yīng)急管理信息平臺(tái)。融應(yīng)急安全知識(shí)的教育普及、應(yīng)急防災(zāi)的演練和應(yīng)急過(guò)程中的信息交流機(jī)制建設(shè)于一體，既可避免由應(yīng)急信息膨脹和碎片化所導(dǎo)致的危機(jī)謠言、信息欺詐等信息異化現(xiàn)象的發(fā)生，又可逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)公共危機(jī)的科學(xué)應(yīng)對(duì)和有效治理。