農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地利用現(xiàn)狀、問題及對策研究
——以DZ市為例

鄧郁 李珍 劉宇

河北農(nóng)業(yè)大學(xué)

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地利用現(xiàn)狀、問題及對策研究
——以DZ市為例

鄧郁 李珍 劉宇

河北農(nóng)業(yè)大學(xué)

2014年12月中央通過了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地在一定前提下實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。在改革全面實施之前，需要全面掌握農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的利用現(xiàn)狀和存在的主要問題。本文通過問卷調(diào)查和實地走訪的形式，對DZ市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的現(xiàn)狀、問題進行了深入的分析，并以入市改革為切入點總結(jié)了相關(guān)對策。

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地 利用現(xiàn)狀 土地定價及收益分配

一、引言

目前我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)和農(nóng)村社會發(fā)展進入關(guān)鍵期，存在的問題也日趨明顯，其中，農(nóng)村土地制度改革成為這些因素的核心和基礎(chǔ)。近年來，黨和國家高度重視農(nóng)村土地問題出臺了一系列改革措施，旨在改革完善農(nóng)村土地制度，推進中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)部分。

2014年12月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會議審議了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。

目前，試點地區(qū)農(nóng)村土地制度改革已“箭在弦上”，需要在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地利用現(xiàn)狀和問題的基礎(chǔ)上，提出切實可行、科學(xué)合理的具體實施方案。

二、DZ市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地利用現(xiàn)狀

摸清目前農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地利用現(xiàn)狀和存在的主要問題是進一步制定相關(guān)改革政策的基礎(chǔ)。利用問卷調(diào)查數(shù)據(jù)，從總量和結(jié)構(gòu)兩個角度分析目前DZ市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地利用情況。

（一）DZ市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地總量現(xiàn)狀

根據(jù)調(diào)查問卷數(shù)據(jù)，近年來DZ市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地基本上保持了穩(wěn)中有升的態(tài)勢，從2012年的24060畝上升到25920畝，其中南城區(qū)和西城區(qū)經(jīng)營性建設(shè)用地增長明顯。

（二）DZ市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀

近年來，DZ市農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展較快，形成了一批具有鮮明特色和一定聚集度的產(chǎn)業(yè)，并帶動了當?shù)亟?jīng)濟的快速發(fā)展。根據(jù)調(diào)查問卷數(shù)據(jù)，DZ市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地主要以工業(yè)用地為主達到總面積的84.18%，而且各個地區(qū)的產(chǎn)業(yè)特色鮮明。商業(yè)用地主要集中在城郊的南城區(qū)和西城區(qū)，占總面積的6.67%。

（三）DZ市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地利用方式現(xiàn)狀

現(xiàn)有的法律對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的利用方式進行了一些限制，因此，現(xiàn)有的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地主要以出租方式為主，對DZ市部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查結(jié)果也印證了這一點（出租方式占總面積的87.39%）。然而，盡管法律上有限制，但是在實踐中已經(jīng)出現(xiàn)了入股甚至轉(zhuǎn)讓的情況，這也說明市場對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的利用方式提出了更多的要求。

（四）DZ市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地利用價格及收益分配現(xiàn)狀

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的價格及收益分配問題關(guān)系到廣大農(nóng)民的切身利益，同樣也是此次改革的重點和核心。

（1）DZ市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地利用價格現(xiàn)狀。影響農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地利用價格的因素較多，在目前改革尚未全面展開的情況下，區(qū)域、利用方式和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是主要的影響因素。

根據(jù)調(diào)查結(jié)果來看，區(qū)域因素目前是影響農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地價格的主要因素。距離市中心較近的南城區(qū)和西城區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地價格明顯高于其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)。同時，這些價格較高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本上經(jīng)濟發(fā)展水平也較好。

根據(jù)調(diào)查結(jié)果來看，在三種主要產(chǎn)業(yè)形式下，商業(yè)用地的價格最高，其次是工業(yè)用地，畜牧業(yè)用地的價格最低。

式中，σr為隨機橫向偏移量Δr的標準差.當通信系統(tǒng)存在隨機角抖動時，偏差角θ為隨機變量，因此與隨機偏差角θ相對應(yīng)的光纖端面橫向偏移量Δr也是一個隨機變量.當兩模光纖發(fā)生橫向偏移Δr時，其模場分布如式(8)所示.當通信系統(tǒng)存在隨機角抖動時，耦合效率應(yīng)為橫向偏移量Δr所有狀態(tài)的系綜平均，即平均耦合效率.由1.1節(jié)分析可知，比起單模光纖，少模光纖對橫向偏移有更高的容忍度，因此相比單模光纖，少模光纖在隨機橫向偏移下的平均耦合效率也應(yīng)更高.于是易得少模光纖對隨機角抖動的容忍度更高.那么在焦平面處，空間光到兩模光纖的平均耦合效率可表示為[21]

（2）DZ市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地收益分配現(xiàn)狀。目前，DZ市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的收益分配主要包括留在村集體內(nèi)部、用于村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、分給村民和其他的幾種方式。

根據(jù)調(diào)查結(jié)果來看，大部分被調(diào)查者認為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的收益留在了村集體內(nèi)部（占到總量的58%），而且需要注意的一個問題是還有很多受訪者選擇了不清楚土地收益的去向（占到總量的31.54%），這也表明目前部分地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的收益不透明、不公開。

三、DZ市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地利用存在的問題

摸清目前農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地利用中存在的問題是制定改革思路的基礎(chǔ)和前提。根據(jù)調(diào)查，目前DZ市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地利用中存在的問題主要體現(xiàn)在定價過程不合理、利益分配不均等問題。

（一）定價中存在的問題

通過上述分析，不同區(qū)域間農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地價格存在著很大差異，這是由一些客觀因素所決定的。然而，部分地區(qū)相鄰區(qū)域間、同一利用方式下農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地價格也存在著很大的差別。這些情況說明目前農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地在定價過程中存在著一些問題。

（1）定價方式不合理。在此次150份有效回收問卷中，有15份村級問卷，其中村級問卷有一個關(guān)于通過何種方式確定租賃價格的問題，其中大部分受訪者選擇了與租賃方協(xié)商的方式（占到總量的73.33%），這種方式存在著很大的主觀性和隨意性。沒有受訪村聘請專業(yè)機構(gòu)進行科學(xué)合理的評價。

（2）定價過程不透明。作為集體所有的經(jīng)營性建設(shè)用地，村集體內(nèi)部的廣大村民對于經(jīng)營性建設(shè)用地的用途、方式和價格具有決策權(quán)和知情權(quán)。然而，在調(diào)查過程中大部分受訪村并沒有對經(jīng)營性建設(shè)用地的租賃價格和定價過程進行公示（占到總量的56.69%）。缺乏監(jiān)督的定價過程和定價結(jié)果會產(chǎn)生一定的隨意性和主觀性，不利于保障村集體內(nèi)部廣大農(nóng)民的利益。

（二）利益分配中存在的問題

目前，利益分配不均是受訪農(nóng)民反映最為集中也最為強烈的一個問題。其中，問題主要體現(xiàn)在城鄉(xiāng)間利益分配不均、村集體內(nèi)部之間利益分配不均。

（1）城鄉(xiāng)間利益分配不均。現(xiàn)行的土地制度建立在“二元”經(jīng)濟體制背景下，農(nóng)村土地和城鎮(zhèn)土地在“身份”上的差異導(dǎo)致兩者價值差距很大。然而，一旦由農(nóng)村土地的身份轉(zhuǎn)變成城鎮(zhèn)土地，大量的增值收益大部分流向了城鎮(zhèn)。以DZ市為例，2014年城市建設(shè)用地拍賣價格為210萬元/畝，按照目前對于糧食作物種植的農(nóng)用地補償標準（包括各種補償費用）補償農(nóng)民的費用為13萬元/畝，增值收益大部分流向了城市。

另外，即便不是通過農(nóng)用建設(shè)用地轉(zhuǎn)成城市建設(shè)用地把土地增值收益轉(zhuǎn)移到城市，同樣臨近位置的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的價格與城市建設(shè)用地相比仍有較大差距。例如，南城區(qū)和西城區(qū)位于DZ市中心周邊，相鄰區(qū)域內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的每畝租金相對于城市建設(shè)用地租金約低1200元/月左右。

上述數(shù)據(jù)說明，由于“身份”的差異，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地收益遠低于城市建設(shè)用地，這也導(dǎo)致大量的收益流向了城市。

（2）部分村集體內(nèi)部利益分配不透明。在調(diào)查過程中，群眾們反映最集中的問題仍是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地租賃收入在村集體內(nèi)部的分配問題。在調(diào)查中，很多村集體并沒有完善透明的賬目和利益分配機制。有59.33%的受訪村集體并沒有建立完善的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地收益分配公示制度。這種情況也為收益分配的不公平埋下隱患。

四、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地改革對策

通過上述分析，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟的不斷發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的需求量將不斷上升。然而，目前農(nóng)業(yè)集體經(jīng)營性建設(shè)用地利用過程中還存在著很多的問題和矛盾。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地改革可謂“箭在弦上不得不發(fā)”，然而改革是一項系統(tǒng)性復(fù)雜工程，需要循序漸進、穩(wěn)步實施。然而，在實施農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革之前必須有完善的配套制度和體系予以支持。

（一）完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地增值稅收體系

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地“同等、同權(quán)”入市，必將對城市國有土地市場產(chǎn)生一定的影響和沖擊，與此同時土地增值的收益分配問題也將成為各方關(guān)注的重點和核心。因此，對于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后大量的土地增值收益，必須建立完善的稅收征集體系，以確保各方利益的平衡。

（二）完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地定價和利益分配機制

目前，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地各種利用方式定價存在很大的隨意性，必須建立完善的價值評估體系以保護農(nóng)民的合法權(quán)益。另外，必須在各村集體建立規(guī)范的定價和利益分配的協(xié)商制度和公示制度，真正由村集體內(nèi)部農(nóng)民決定收益的分配。

［1］前無古人的創(chuàng)新：中央提出農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革三條底線 ［EB/OL］. http://news.qq.com/ a/20141202/065656.htm.

［2］農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地［EB/OL］. http://baike.baidu.com/link

［3］蔡繼明. 農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的主體和利益分配［J］.學(xué)習(xí)論壇. 2010（7）

本文為2015年度河北省社會科學(xué)發(fā)展研究民生調(diào)研專項課題（課題編號：201501101）、2015年度保定市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃課題（課題編號：201505018）研究成果。