從“北京市環(huán)衛(wèi)事業(yè)改革”為例 探究事業(yè)單位改革方向

葉東昇 國思軒 中央財經(jīng)大學商學院

從“北京市環(huán)衛(wèi)事業(yè)改革”為例 探究事業(yè)單位改革方向

葉東昇 國思軒 中央財經(jīng)大學商學院

伴隨著半個多世紀中國經(jīng)濟社會發(fā)展的歷史進程，作為國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要領(lǐng)域，中國事業(yè)單位經(jīng)歷了從產(chǎn)生、發(fā)展和改革的過程。 “事業(yè)單位”之稱謂唯中國獨有，其主體實際上是政府、企業(yè)以外的“第三部門”，類似于各國通用的“社會公益性組織”、“公共機構(gòu)”等。中國事業(yè)單位的產(chǎn)生具有歷史必然性，與一定的社會經(jīng)濟和意識形態(tài)的發(fā)展階段相聯(lián)系，其社會性質(zhì)、特征和功能成就了它特定的歷史作用，也決定了它的弊端。改革是一項社會系統(tǒng)工程，既要科學規(guī)范、匯聚人力，又要創(chuàng)新完善、因“事”制宜。改革是中國事業(yè)單位規(guī)范、效能和發(fā)展的途徑。北京環(huán)衛(wèi)事業(yè)改革這一成功案例引發(fā)我們對事業(yè)單位改革的思考。

事業(yè)單位 事業(yè)單位改革 北京環(huán)衛(wèi)

一、事業(yè)單位的總體情況

目前，全國事業(yè)單位機構(gòu)約130萬個，占用的國有資產(chǎn)3萬億元，占全國國有資產(chǎn)總量的23%，職工人數(shù)3000萬人。事業(yè)單位擁有全國65%以上受過高等教育的專業(yè)人才、大量的土地等資源性資產(chǎn)以及特許經(jīng)營權(quán)等公共資源。

二、事業(yè)單位的分類

事業(yè)單位主要是依據(jù)其社會職能界定的社會組織，其范圍極其廣泛。實際上幾乎包含政權(quán)組織、企業(yè)和農(nóng)民組織以外的其他各類社會機構(gòu)。隨著事業(yè)單位的擴展，特別是到了后期，一些所謂的“自收自支”的事業(yè)單位歷史性地出現(xiàn)。這類事業(yè)單位從其構(gòu)成要素上看實際上是企業(yè)，只是政府要求這類企業(yè)按照其工作意圖運作而“不以盈利為目的”。由此可以看出，事業(yè)單位已經(jīng)延伸到了其本義邊界以外。于是開始有了根據(jù)事業(yè)單位職能行為特征的分類方法，即將事業(yè)單位分為“行政管理型”、“社會公益型”、“技術(shù)與中介型”和“生產(chǎn)經(jīng)營型”。

“行政管理型，事業(yè)單位最初是那些由政府撥付經(jīng)費、依附相關(guān)政府機構(gòu)、履行行政職能或行政延伸職能的單位，如各類行政監(jiān)察隊、管理處、道路檢查站、收費站等。“社會公益型”事業(yè)單位是事業(yè)單位的主體，指國家興辦或鼓勵、支持，承擔社會公益事業(yè)，向社會提供公共產(chǎn)品和為社會提供服務(wù)的單位。社會公益型事業(yè)單位又分為純公益型事業(yè)單位和準公益型事業(yè)單位。 “技術(shù)與中介型”、“生產(chǎn)經(jīng)營型”事業(yè)單位在市場屬性上具有一致性，是指以生產(chǎn)經(jīng)營、技術(shù)服務(wù)為手段、盈利為目的、“自收自支”的單位。這類事業(yè)單位一般不承擔行政管理或社會公益性職責。主要指進行事業(yè)注冊的企業(yè)，一般具有事業(yè)和企業(yè)雙重登記。

三、事業(yè)單位傳統(tǒng)體制的主要弊端

我國傳統(tǒng)的事業(yè)單位的管理體制和運行機制是在長期的計劃經(jīng)濟體制下形成的，不可避免地帶有傳統(tǒng)舊體制的共性弊端。由于其體制僵化的程度嚴重、整體改革的滯后，其固有弊端在社會發(fā)展、市場經(jīng)濟體制逐步確立的今天愈加明顯。

第一，事業(yè)單位定性不準，政事、事企不分。由于政府職能和所辦事業(yè)單位的功能位不準，由于當時政的職能與市場的職能分工不清，導(dǎo)致了大量越位現(xiàn)象。在事業(yè)單位提供的產(chǎn)品和服務(wù)中，有很大的一部分與政府應(yīng)行使的職能無關(guān)。典型的就是本應(yīng)作為營利市場主體存在的經(jīng)營性單位存在于事業(yè)單位之中。

第二，事業(yè)發(fā)展布局不合理，資源浪費嚴重。在計劃經(jīng)濟時期每個部門、每個地區(qū)均要建一套自己的事業(yè)體系，各部門、行業(yè)之間是相互封閉，“老死不相往來”。近二十多年以來，隨著從中央集權(quán)走向分權(quán)，而相應(yīng)的統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)調(diào)沒有跟上，社會事業(yè)資源配置不合理的問題更為嚴重。由于財政體制的原因，一些基礎(chǔ)性社會事業(yè)領(lǐng)域，地區(qū)差異很大，在同一地區(qū)內(nèi)，分屬不同部門的同類型事業(yè)單位無序發(fā)展、盲目投資，與社會需要、市場需求相脫節(jié)，造成人、財、物的極大浪費。

第三、事業(yè)單位舉辦主體單一，投入渠道不多，發(fā)展后勁不足。受傳統(tǒng)觀念和所有制“一大二公”的影響，我國的事業(yè)單位基本上都由政府財政政府部門投入舉辦，排斥了其它所有制成份參與其中。由此，社會事業(yè)的發(fā)展重組全部落在政府身上，其經(jīng)濟來源大多數(shù)依靠財政撥款，導(dǎo)致財政負擔沉重。

第四、事業(yè)單位管理體制不順，內(nèi)部機制不活。政府部門既是事業(yè)單位的主辦部門又是主管部門，事業(yè)單位成了政府部門的附屬。事業(yè)單位的作為就是為了完成政府的計劃。事單位長期對行政機關(guān)的依賴，造成其工作的主動性不強，無法適應(yīng)不斷變化的社會需求和市場環(huán)境。

四、進一步深化事業(yè)單位改革，是建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制的客觀需要

從總體上說，我國事業(yè)單位改革滯后于國民經(jīng)濟市場化的進程，與建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制的要求不相適應(yīng)，并且日益制約著國有企業(yè)改革、政府管理體制改革等重要改革的深化。

（一）深化事業(yè)單位改革，有利于深化國有企業(yè)改革

改革開放以來，我國國有企業(yè)改革取得了重大進展，但是，一方面國有資本還遠沒有退出一般競爭領(lǐng)域，另一方面一些企業(yè)的現(xiàn)代企業(yè)制度還沒有真正建立起來，法人治理結(jié)構(gòu)不規(guī)范。國有企業(yè)改革和國有經(jīng)濟布局戰(zhàn)略性調(diào)整的任務(wù)仍很繁重，深化國有企業(yè)改革仍然是今后一段時期經(jīng)濟體制改革的重要環(huán)節(jié)。而要實現(xiàn)企業(yè)改革的目標，就必須進一步深化事業(yè)單位改革。

（二）深化事業(yè)單位改革，有利于深化政府管理體制改革

建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制，不僅需要建立與之相適應(yīng)的現(xiàn)代企業(yè)制度，也要建立與之相適應(yīng)的政府管理體制。推進政府管理體制改革，按照“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)”的要求轉(zhuǎn)變政府職能是關(guān)鍵。要轉(zhuǎn)變政府職能，就必需重新界定政府的職能范圍，改革在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下所形成的政企事一體化的管理模式，既要實行政企分開，也要實行政事分開，并在此基礎(chǔ)上重新劃分、調(diào)整、收縮和規(guī)范政府的各種職能。

（三）深化事業(yè)單位改革，有利于深化財稅體制改革

隨著行政管理體制改革和企業(yè)改革的逐步深化，政府要精簡機構(gòu)和人員，企業(yè)要減輕“辦社會”負擔，致使“事業(yè)”成為國家“體制內(nèi)”最后一個改革“防空洞”、“避風港”和“保險箱”，這不僅大大泛化了國家的事業(yè)職能范圍，擠占了大量的事業(yè)發(fā)展經(jīng)費，加劇了事業(yè)發(fā)展的困難局面；而且嚴重混淆了國家公共事業(yè)支出、社會福利支出、社會保障支出、行政管理支出等不同支出項目之間的財政界限，增加了事業(yè)經(jīng)費管理與事業(yè)單位改革的難度。因此，必須重新界定國家預(yù)算內(nèi)的事業(yè)職能范圍，從根本上改革事業(yè)單位體制，從而有利于進一步深化現(xiàn)行的財稅體制改革，促進社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的公共財政體制的建立和完善。

五、以北京市為例探究環(huán)衛(wèi)事業(yè)單位改革方向

（一）北京市環(huán)衛(wèi)事業(yè)單位改革情況

在調(diào)整市和區(qū)縣政府權(quán)力及財權(quán)的大背景下，北京環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)實行“兩級政府（市、區(qū)）三級管理（市、區(qū)、街道）”，城市管理中心下移，費隨事走。改革思路是“政企分開、管干分開、重心下移、開放行業(yè)市場、推進產(chǎn)業(yè)化、逐步形成有序競爭格局”。

市級環(huán)衛(wèi)機構(gòu)改革。市級撤消了市環(huán)衛(wèi)局，其行政只能劃歸市政管委。原市環(huán)衛(wèi)局所屬事業(yè)單位全部改制為企業(yè)。市政管委履行行政和行政管理職能。市政管委下屬的四大國有企業(yè)實行企業(yè)會計制度，原事業(yè)單位資產(chǎn)轉(zhuǎn)為企業(yè)資產(chǎn)，職工身份轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)職工，建立健全了職工的社會保障體系；環(huán)衛(wèi)經(jīng)費由財政撥款改為按合同購買服務(wù)，服務(wù)的價格按照經(jīng)測算的單位成本和作業(yè)量，最終的付款額與政府對企業(yè)的考核結(jié)果掛鉤。

區(qū)及環(huán)衛(wèi)機構(gòu)改革。區(qū)級撤銷各區(qū)縣環(huán)衛(wèi)局，其行政只能劃歸區(qū)市政管委，履行行政和行業(yè)管理的職責。組建事業(yè)性質(zhì)的區(qū)環(huán)衛(wèi)服務(wù)中心，接受區(qū)市政管委的委托提供環(huán)衛(wèi)服務(wù)。原區(qū)環(huán)衛(wèi)局下屬事業(yè)性質(zhì)的作業(yè)隊改制為企業(yè)提供具體的換位服務(wù)

環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)實行特許經(jīng)營、招商引資。北京市在環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面進行了市場化改革探索，改革主要圍繞盤活存量國有資產(chǎn)，建立多元化投資渠道，以及發(fā)揮市場機制在配置公共資源方面的作用。

（二）北京市環(huán)衛(wèi)事業(yè)市場化改革取得了積極成果

1.政府在環(huán)衛(wèi)事業(yè)上由“以費養(yǎng)人”像“以費養(yǎng)事”轉(zhuǎn)變。改革前，財政按事業(yè)單位撥款方式撥付經(jīng)費，類別包括人員工資、設(shè)備費、固定資產(chǎn)投資等；改企后，對服務(wù)成本進行了科學的核算，形成了作業(yè)單價體系和作業(yè)量核算體系，作業(yè)質(zhì)量與服務(wù)價格掛鉤，曾倩了企業(yè)成本核算能力和降低成本動力。

2.市級環(huán)衛(wèi)管理體制基本實現(xiàn)了政企分開、政事分開。市級環(huán)衛(wèi)單位的行政職能歸市政管委，環(huán)衛(wèi)作業(yè)歸4家清掃公司；區(qū)級換為單位的行政職能歸區(qū)市政管委，環(huán)衛(wèi)作業(yè)由區(qū)環(huán)衛(wèi)服務(wù)中心負責，政企不分、政事不分的問題得到了解決。

3.改制后企業(yè)更具活力。第一，改制前的事業(yè)單位只求干好本職工作，在資金、任務(wù)等方面全無壓力。改革后的企業(yè)增強了市場觀念，主動爭取市場份額和提高自身的競爭力。第二，改制后增強了成本概念。原來與政府談資金，主要從人員、專項談，財務(wù)會計管理相對粗放，現(xiàn)在是從成本、價格角度談，財務(wù)會計管理逐漸細化，成本意思不斷加強。第三，改制后的企業(yè)擁有了更多自主權(quán)，在生產(chǎn)、經(jīng)營、管理上更靈活，調(diào)動了企業(yè)積極性。第四，改制后企業(yè)成為了市場主體，參加招標等市場化運作。

（三）環(huán)衛(wèi)事業(yè)改革的方向

1.進一步明確各級政府在環(huán)衛(wèi)服務(wù)提供方面的責權(quán)劃分。。位改革需要進一步明確環(huán)衛(wèi)服務(wù)更適合由區(qū)級政府來提供和付費，市級政府的職責主要是監(jiān)管和對特殊路段、特殊性質(zhì)的服務(wù)付費，在事權(quán)下移時要做到費隨事走，保證區(qū)政府的支付能力?，F(xiàn)在北京市已經(jīng)基本實現(xiàn)了這個要求。

2.制度建設(shè)。首先，建立市場準入制度。建立市場準入制度，規(guī)范企業(yè)從事環(huán)衛(wèi)作業(yè)的要件，有利于健康市場的形成，防止無序競爭和保障作業(yè)質(zhì)量。同時讓那些不再符合標準的企業(yè)單位退出市場。

其次，合同文本的制定。市政管委和區(qū)服務(wù)中心與各作業(yè)企事業(yè)單位簽訂環(huán)衛(wèi)服務(wù)合同，合同的文本最好有統(tǒng)一的格式，詳細規(guī)定作業(yè)類型、作業(yè)要求、績效指標、獎懲辦法、服務(wù)費的支付方式等，合同必須有可操作性。為把替代成本設(shè)計到最低，可以加強監(jiān)督特別是事前和事中的監(jiān)督。再次，建立招標辦法。要預(yù)防政府部門的權(quán)利尋租和腐敗的發(fā)生，必須建立公平競爭的市場環(huán)境。招標辦法可以維護市場的公開、公平和公正性，同時也要從這個角度出發(fā)來制定招標辦法，不能搞形式主義。招標辦法和程序要規(guī)定得盡可能詳細，從制度上暗箱操作的可能性降到最低。對服務(wù)的提供者不應(yīng)該有強制行的限定，通過競爭來降低服務(wù)成本。第四，建立健全社會保障制度。國有的環(huán)衛(wèi)作業(yè)事業(yè)單位平等地參與市場的競爭，就要把社會保障的責任從事業(yè)單位匯總分離出來，交給社會來承擔。為此財政需要拿出大量的資金用于補齊各種保險。為此需要在測算總量的基礎(chǔ)上，根據(jù)財力分一次或多次繳清補齊各類保險。第五，明確的稅收政策。對環(huán)衛(wèi)作業(yè)企業(yè)在稅法上如何使用，需要拿出長期的規(guī)定，明確收哪些稅，不收哪些稅以適用的稅率。第六，市場價格機制。環(huán)衛(wèi)作業(yè)的市場價格必須是政府嚴格干預(yù)下的合理市場價格。合理的價格有利于調(diào)動企業(yè)積極性，同時滿足社會公眾的需求與偏好。對價格的形成要進行深入的調(diào)研論證，不斷細化定價方案，統(tǒng)籌考慮公眾的承受力與企業(yè)激勵機制的建立。第七，建立健全特許經(jīng)營制度。政府把某一特定服務(wù)特許給私人部門來提供，通過定價辦法使私人部門獲得收益。我國應(yīng)用最廣的是BOT（建設(shè)-運營-轉(zhuǎn)讓），就是由私人部門融資建設(shè)，通過運營回收投入和賺取利潤，在特許權(quán)到期后項目無償轉(zhuǎn)給政府。要鼓勵社會資金、境外資金采取多種形式參與生活垃圾處理設(shè)施的投資建設(shè)；同時，推進生活垃圾處置大、中型基礎(chǔ)設(shè)施的特許經(jīng)營。

3.人員安置辦法。要在承認員工對社會貢獻的基礎(chǔ)上以歷史傳承的眼光，做好人員的安置過度工作。對政策性就業(yè)職工和事業(yè)單位職工身份退休的職工的各種待遇保持不變；對5年內(nèi)即將退休和10年前進入該企業(yè)的職工，在尊重其人意愿的基礎(chǔ)上可以保留事業(yè)身份和待遇；對本單位工作時間少于10年的職工，身份轉(zhuǎn)換為企業(yè)職工身份，工資待遇低于事業(yè)內(nèi)部職工的部分由政府負擔；事業(yè)身份的職工不再增加；對自愿分流的職工，在再就業(yè)前，每月給予工資一定比例的補助，同時幫助他們尋找就業(yè)機會和提供技能培訓。半年后仍不能找不到工作的職工可回原單位工作，待遇按前幾項規(guī)定對待。

4.薪酬制度改革。取消違規(guī)違法的收入，規(guī)范其他收入，統(tǒng)一非正式工資、獎金和其他報酬。

5.強化財務(wù)制度。實行權(quán)責發(fā)生會計，全面反映服務(wù)成本，明確計提折舊的資產(chǎn)，由企業(yè)自主更新，不提折舊的由政府采購。

6.改革政策在制度前充分調(diào)研，推廣前要充分試點。

設(shè)計不完善或執(zhí)行政策不當造成的問題可能比較要解決的問題還多。所以事業(yè)單位改革需要充分論證、廣泛試點和聽取意見、全面部署、分類實施。

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