當(dāng)前被征地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題及對(duì)策探析
——以HY市為實(shí)證

余劍平 衡陽(yáng)市委黨校

當(dāng)前被征地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題及對(duì)策探析
——以HY市為實(shí)證

余劍平 衡陽(yáng)市委黨校

本文以HY市為實(shí)證，著重分析了被征地農(nóng)民社會(huì)保障存在的問(wèn)題，并有針對(duì)性地提出了解決對(duì)策與建議。

被征地農(nóng)民 社會(huì)保障 問(wèn)題 對(duì)策

隨著HY市工業(yè)化，城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速推進(jìn)，大量的農(nóng)用土地被征用，被征地農(nóng)民越來(lái)越多，推動(dòng)了HY市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，也產(chǎn)生了一系列的被征地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題。諸如：因征地而造成農(nóng)民的生活水平下降，出現(xiàn)了“種田無(wú)地”“就業(yè)無(wú)崗”“生活無(wú)靠”的“三無(wú)”被征地農(nóng)民的問(wèn)題更加突出。為此，本文以HY市為實(shí)證，對(duì)被征地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題進(jìn)行研究顯得尤為緊迫而重要。

一、HY市被征地農(nóng)民社會(huì)保障的基本情況（這個(gè)部分可以濃縮，不要太長(zhǎng)，主要講一些被征地農(nóng)民的數(shù)量、入社保的數(shù)量，也就是占比之類；社保的金額等。綜合具體做法里的內(nèi)容）

HY市的被征地農(nóng)民社會(huì)保障工作始于2008年，由人社、國(guó)土、財(cái)政等有關(guān)部門共同探索，協(xié)調(diào)配合，按照上級(jí)有關(guān)被征地農(nóng)民社會(huì)保障工作的通知精神，結(jié)合我市的實(shí)際情況，出臺(tái)了《HY市被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障工作實(shí)施意見(jiàn)》（衡政辦發(fā)［2008］28號(hào)）文件，去年又出臺(tái)了《HY市被征地農(nóng)民社會(huì)保障工作實(shí)施意見(jiàn)》（衡政辦發(fā)［2014］43號(hào)）文件，新的被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度仍然堅(jiān)持“以土地?fù)Q社保”長(zhǎng)遠(yuǎn)解決被征地農(nóng)民基本生活，在社會(huì)保障資金的籌集模式中，加大了政府補(bǔ)貼資金的籌集力度，資金的籌集標(biāo)準(zhǔn)由過(guò)去的不少于20元/ m2，調(diào)整到不少于60元/m2，將集體出資部分調(diào)整為征地補(bǔ)償款的10%，個(gè)人繳費(fèi)部分的比例和基數(shù)保持不變，被征地農(nóng)民參保繳費(fèi)的補(bǔ)貼年限由過(guò)去的8年調(diào)整為10年。但由于中央缺乏頂層設(shè)計(jì)，只是地級(jí)市在國(guó)家、省廳的政策框架下，根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況和財(cái)政實(shí)力制定地方性的保障細(xì)則。目前，我省有極個(gè)別地市該項(xiàng)工作還未正式啟動(dòng)，部分已啟動(dòng)被征地農(nóng)民社會(huì)保障工作的地市，養(yǎng)老保障水平偏低，參保率低?？傮w來(lái)說(shuō)，長(zhǎng)沙市、湘潭市被征地農(nóng)民社會(huì)保障工作采取人土比的方式確定保障對(duì)象，且征用土地時(shí)用地單位繳納的被征地農(nóng)民社會(huì)保障資金標(biāo)準(zhǔn)較高，兩市的被征地農(nóng)民社會(huì)保障覆蓋率達(dá)到90%以上，且以城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為主。截止2014年底，HY市共辦理被征地農(nóng)民參保57805人，其中參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的43721人，參加生活保障的14084人，現(xiàn)已領(lǐng)取待遇人員30303人，其中城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇領(lǐng)取16939人，生活保障待遇領(lǐng)取13364人，累計(jì)發(fā)放生活保障費(fèi)16398萬(wàn)元。從2007年下半年到今年初全市因征地而產(chǎn)生的被征地農(nóng)民達(dá)17萬(wàn)多人，而參加社會(huì)保障的不到6萬(wàn)人，實(shí)際征地后的參保率在35%左右，我市的被征地農(nóng)民社會(huì)保障工作在全省名列前三，但與長(zhǎng)沙市、湘潭市相比仍有較大的差距。

二、HY市被征地農(nóng)民社會(huì)保障存在的問(wèn)題

（一）社會(huì)保障資金籌集難度大 （原因在問(wèn)題里談一下即可不要單獨(dú)放入標(biāo)題）

社會(huì)保障資金籌集由三方面承擔(dān)，即政府補(bǔ)貼、集體出資和個(gè)人繳費(fèi)。以政府的征地收益籌集為主，但全市的征地項(xiàng)目多數(shù)是城鎮(zhèn)建設(shè)和招商引資的重點(diǎn)項(xiàng)目，為抓住招商引資機(jī)會(huì)和推動(dòng)重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)程，有時(shí)政府會(huì)采用行政的手段變通解決征地單位應(yīng)繳的社會(huì)保障費(fèi)問(wèn)題，在未足額繳納社保費(fèi)的情況下，先征地施工，后期的社會(huì)保費(fèi)收繳難度特別大，造成社會(huì)保障資金籌集壓力大。其資是為拆遷工作順利進(jìn)行，土地補(bǔ)償費(fèi)一次性發(fā)給了被征地農(nóng)民本人，集體部分很難征集到位，從而增加了社會(huì)保障資金的征集難度。

（二）被征地農(nóng)民參保積極性不高

筆者對(duì)HY市工業(yè)園的被征地農(nóng)民做了一個(gè)調(diào)查，其中發(fā)現(xiàn)：30%的被征地農(nóng)民不了解相關(guān)社保政策；35%知道政策，但不相信政府；35%存在觀望思想，隨大流。造成被征地農(nóng)民參保積極性不高的原因在于兩點(diǎn)。一是思想尚未根本轉(zhuǎn)變。有些被征地農(nóng)民文化素質(zhì)低，只顧當(dāng)前利益，沒(méi)有長(zhǎng)遠(yuǎn)打算，只相信自己，把被征地農(nóng)民社會(huì)保障同于其他商業(yè)保險(xiǎn)相提并論；二是現(xiàn)實(shí)繳費(fèi)壓力較大。被征地農(nóng)民因集體土地面積的不同，所得的土補(bǔ)費(fèi)不同，征地補(bǔ)償是按國(guó)定規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)的，在城鄉(xiāng)結(jié)合部人多地少的情況下，土補(bǔ)費(fèi)平均落實(shí)到每個(gè)人頭上拿不到多少錢，有的除了家庭應(yīng)急的支出外，根本沒(méi)有辦法繳納社會(huì)保障費(fèi)，出現(xiàn)繳費(fèi)壓力大，想?yún)⒓由鐣?huì)保障也沒(méi)錢繳費(fèi)的現(xiàn)象，這種情況在年輕人中居多。

（三）被征地農(nóng)民再就業(yè)不易

被征地農(nóng)民就業(yè)難表現(xiàn)為：普遍存在文化低，沒(méi)有技能，年齡較大的現(xiàn)象，同時(shí)還有一種等、靠、要的依賴思想，主觀能動(dòng)性發(fā)揮不夠，創(chuàng)業(yè)和自謀職業(yè)的意識(shí)欠缺，觀念落后，大事干不來(lái)，小事不愿，打工怕吃苦，錢少不想賺，一些工資高、技能強(qiáng)的崗位又沒(méi)法勝任。其次是對(duì)就業(yè)無(wú)所謂，沉于消費(fèi)娛樂(lè)，認(rèn)為當(dāng)前征地補(bǔ)償款還夠花，沒(méi)有長(zhǎng)遠(yuǎn)打算，征地前散慢慣了，受不了上班時(shí)間和規(guī)定的約束，習(xí)慣了依靠土資源生存的散漫的生活模式；沒(méi)有一技之長(zhǎng)，就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力差，在競(jìng)爭(zhēng)激烈的市場(chǎng)就業(yè)的環(huán)境中明顯處于劣勢(shì)，就業(yè)前景比較困難。

（四）相關(guān)社會(huì)保障工作滯后

由于國(guó)土部門主要采用儲(chǔ)備征地運(yùn)行，儲(chǔ)備征地是暫時(shí)沒(méi)有用地單位的，所以儲(chǔ)備用地項(xiàng)目的社會(huì)保障要等用地單位接手才能落實(shí)，導(dǎo)致社會(huì)保障工作滯后征地拆遷工作。另外部分用地單位選征用地的項(xiàng)目，往往是國(guó)土或政府急于引進(jìn)某個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行的，項(xiàng)目單位往往不直接按土地面積或征地項(xiàng)目上的人員來(lái)落實(shí)保障費(fèi)，而是簡(jiǎn)單的包干，出現(xiàn)了被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)無(wú)法落實(shí)的情形。

三、推進(jìn)HY市被征地農(nóng)民社會(huì)保障工作的路徑

（一）加大社會(huì)保障資金的籌集和監(jiān)管力度

資金籌集和管理是被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度的重點(diǎn)和難點(diǎn)，社保資金的解繳應(yīng)從源頭上抓起，從每個(gè)項(xiàng)目的立項(xiàng)報(bào)批時(shí)抓起，按項(xiàng)目上的被征地農(nóng)民社會(huì)保障所需資金納入征地成本，并由項(xiàng)目業(yè)主按有關(guān)部門審核的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及時(shí)將被征地農(nóng)民保障資金解繳到財(cái)政專戶，并按照?？顚Ｓ玫哪Ｊ揭氡O(jiān)督機(jī)制，防止出現(xiàn)挪用、擠占等不符合要求的其他開支，確保資金全部用于被征地農(nóng)民社會(huì)保障事業(yè)。

（二）提高被征地農(nóng)民參保積極性

一是轉(zhuǎn)變思想，消除誤區(qū)。加大政策宣傳工作力度。由于涉及被征地農(nóng)民就業(yè)，創(chuàng)業(yè)社會(huì)保障等方面，還有部分人對(duì)政策不了解甚至存在認(rèn)識(shí)盲區(qū)，因此要加大被征地農(nóng)民社會(huì)保障政策的宣傳力度，因地制宜，因人制宜開展形式多樣、效果明顯的大型宣傳活動(dòng)，尤其是深入基層，將宣傳活動(dòng)下沉至村組，開展面對(duì)面的解疑釋惑的活動(dòng)，著重突出政策的針對(duì)性，講清講透相關(guān)政策，做到家喻戶曉。切實(shí)消除被征地農(nóng)民把政府提供的社會(huì)保障與其他商業(yè)保險(xiǎn)相提并論的模糊認(rèn)識(shí)，消除那種只管當(dāng)前，不管長(zhǎng)遠(yuǎn)的消費(fèi)型觀念，提高被征地農(nóng)民的政策知曉度和參保積極性，改變那種觀望、等待、隨大流的想法，確保應(yīng)保盡保。［1］二是加大投入，減低負(fù)擔(dān)。加大政府補(bǔ)貼出資的力度。政府補(bǔ)貼出資部分的力度加大，是減輕被征地農(nóng)民繳費(fèi)壓力的主要措施，我市現(xiàn)行的繳費(fèi)補(bǔ)貼年限為10年，2015年前的補(bǔ)貼年限為8年，還有相當(dāng)一部分征地補(bǔ)償費(fèi)少的被征地農(nóng)民無(wú)力繳納社保費(fèi)，建議將補(bǔ)貼年限增加到15年，增加政府補(bǔ)貼出資，減少被征地農(nóng)民的繳費(fèi)壓力，提高他們的參保積極性。

（三）拓寬被征地農(nóng)民再就業(yè)途徑

加大被征地農(nóng)民就業(yè)扶持力度。就業(yè)是解決被征地農(nóng)民生活水平不降低的有力保障，他們大多數(shù)都缺乏知識(shí)技能，就業(yè)困難，要把被征地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)失業(yè)人員就業(yè)扶持對(duì)象，享受相同的優(yōu)惠待遇，為他們提供免費(fèi)的就業(yè)技能培訓(xùn)，提高他們的就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力，開展有針對(duì)性、實(shí)效性的就業(yè)能力培訓(xùn)，讓他們學(xué)有一技之長(zhǎng)，提高綜合就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力。要加大公益性崗位的扶持力度，在招用人員方面，同等條件下優(yōu)先錄用被征地農(nóng)民。要鼓勵(lì)他們自主創(chuàng)業(yè)和自謀職業(yè)，從貼息貸款、稅費(fèi)減免、場(chǎng)地租金等方面出臺(tái)扶持政策，讓他們把土地補(bǔ)償收入投入到就業(yè)創(chuàng)業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中去，充分發(fā)揮他們創(chuàng)業(yè)就業(yè)的積極性和能動(dòng)性。

（四）加快推進(jìn)相關(guān)保障配套工作

一方面，科學(xué)制定征地補(bǔ)償政策。土地是農(nóng)民生產(chǎn)生活的保障，并且有延續(xù)功能，征用土地應(yīng)遵循市場(chǎng)價(jià)值原則，合理制定補(bǔ)償項(xiàng)目和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，適當(dāng)考慮土地的潛在收益損失，增值損失和農(nóng)民失去土地以后的間接損失等，充分體現(xiàn)效益公平原則，保護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。充分考慮補(bǔ)償款的分配方式和集體補(bǔ)償款部分的受益主體，改進(jìn)土補(bǔ)費(fèi)的分配方式，完善補(bǔ)償機(jī)制，防止集體財(cái)產(chǎn)流失。在政策范圍內(nèi)制定合理的土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。［2］另一方面，強(qiáng)化被征地農(nóng)民社會(huì)保障措施。加強(qiáng)部門間的協(xié)調(diào)合作，確保征地項(xiàng)目信息暢通，共同參與的辦事機(jī)制，制定各部門承辦事項(xiàng)的操作規(guī)程和辦理時(shí)效規(guī)定，杜絕部門間各自為陣的現(xiàn)象，切實(shí)做到先落實(shí)征地項(xiàng)目上被征地農(nóng)民的社會(huì)保障事項(xiàng)，再開展征地拆遷工作。征地前應(yīng)將征地方案、征地補(bǔ)償安置方案向農(nóng)民公布，并將補(bǔ)償費(fèi)的數(shù)額和參加社會(huì)保障的人數(shù)和項(xiàng)目業(yè)主繳納社會(huì)保障費(fèi)的情況一并公開。如果是部分征地的，按照人土比確定參加社會(huì)保障人數(shù)，做到應(yīng)保盡保。最好借鑒湘潭模式，在征地前先落實(shí)社會(huì)保障費(fèi)，按照誰(shuí)用地誰(shuí)負(fù)責(zé)的原則，項(xiàng)目業(yè)主為項(xiàng)目上的被征地農(nóng)民全部落實(shí)社會(huì)保障相關(guān)事項(xiàng)，真正解決被征地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)問(wèn)題。

［1］陳爾虎.被征地農(nóng)民社會(huì)保障存在的問(wèn)題及建議［J］.中國(guó)勞動(dòng).2011（9）：14

［2］黃繼元.潘付拿.被征地農(nóng)民社會(huì)保障安置的局限及出路［J］.河海大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）.2014（12）：65

余劍平，衡陽(yáng)市委黨校公共管理教研室副主任，講師，研究方向：政府管理與社會(huì)治理。