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    集體土地增值收益分配中主體間法律關(guān)系研究

    2015-07-12 07:03:52
    2015年39期
    關(guān)鍵詞:收益分配集體土地征地

    郭 宇

    集體土地增值收益分配中主體間法律關(guān)系研究

    郭 宇

    農(nóng)村集體土地增值收益分配是法學(xué)研究的重點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題,但目前研究主要集中在收益的分配機(jī)制方面,對(duì)于分配主體間的法律關(guān)系研究較少。本文基于近年來(lái)我國(guó)農(nóng)村集體土地增值收益分配問(wèn)題相關(guān)理論研究成果、研究熱點(diǎn)、研究趨勢(shì)等進(jìn)行了分析,認(rèn)為現(xiàn)有現(xiàn)有分配方式存在弊端,在不同分配主體及其利益關(guān)系等問(wèn)題上可進(jìn)一步深入研究,并在此基礎(chǔ)上提出了相應(yīng)的對(duì)策建議。

    集體土地;增值收益;分配主體;法律關(guān)系

    隨著中國(guó)城市化進(jìn)程的不斷加速,如何合理分配土地的增值收益,現(xiàn)已成為土地制度深化改革領(lǐng)域爭(zhēng)論最為激烈的問(wèn)題之一。目前圍繞集體土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定,小產(chǎn)權(quán)房是否應(yīng)當(dāng)合法化等問(wèn)題所產(chǎn)生的爭(zhēng)議,都不過(guò)是集體土地增值收益分配領(lǐng)域矛盾的表現(xiàn)形式而已。因此,黨和政府以及社會(huì)各界近幾年高度關(guān)注這一問(wèn)題,不斷呼吁要盡快“建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制”??焖俪鞘谢^(guò)程中如何合理分配土地增值收益,是我國(guó)當(dāng)前土地制度深化改革過(guò)程中必須解決的重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

    一、現(xiàn)有分配方式存在弊端

    與其它國(guó)家和地區(qū)相比,中國(guó)的土地制度有四大特色。首先是實(shí)行社會(huì)主義公有制基礎(chǔ)上的所有權(quán)與使用權(quán)相分離的土地權(quán)利制度。其次是采取以耕地保護(hù)為目標(biāo)、用途管制為核心的土地管理模式。第三是以政府主導(dǎo)、市場(chǎng)機(jī)制為主的土地資源配置方式。第四是確立以集中統(tǒng)一管理為主的土地行政管理體制。

    在具有中國(guó)特色的土地制度的大背景下,想要提高農(nóng)民土地增值收益分配的比例,現(xiàn)在主要有三種辦法:第一種辦法,直接提高征地補(bǔ)償倍數(shù)或增加補(bǔ)償費(fèi)用。長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)征地補(bǔ)償依據(jù)土地原用途年產(chǎn)值倍數(shù)確定,提高補(bǔ)償倍數(shù)意味農(nóng)民可獲得更多征地補(bǔ)償費(fèi)。但是法律規(guī)定土地補(bǔ)償和勞動(dòng)力安置補(bǔ)償之和最高不得超過(guò)年產(chǎn)值的30倍。第二種辦法,統(tǒng)一片區(qū)綜合征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)際工作中,有些地方在征地時(shí)按片區(qū)綜合價(jià)補(bǔ)償,即將行政管轄區(qū)域劃分成若干片區(qū),不同片區(qū)征地補(bǔ)償有差異;同片區(qū)相同土地征地補(bǔ)償相同,不同土地征地補(bǔ)償有差異。第三種辦法,返還給農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織一定比例建設(shè)用地或建設(shè)用地指標(biāo)。一些地方通常在征收農(nóng)民集體土地后,就地或異地返還給被征地農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織一定比例建設(shè)用地或建設(shè)用地指標(biāo),返還比例通常在5%—10%,高的可達(dá)15%—20%。

    但是上述三種辦法共有一個(gè)致命缺陷,即農(nóng)民所得征地補(bǔ)償數(shù)額與比重取決于政府意愿,與土地市場(chǎng)價(jià)格關(guān)聯(lián)度不大。政府調(diào)整征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和返還地比例的意愿,主要受城市利益集團(tuán) (開發(fā)商和作為現(xiàn)行征地制度受益方的地方政府)和農(nóng)民共同影響,但農(nóng)民往往是弱勢(shì)的一方。長(zhǎng)此以往,隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,這種分配制度將會(huì)出現(xiàn)以下問(wèn)題:

    第一,在產(chǎn)權(quán)安排上,存在權(quán)利二元和權(quán)能殘缺。第二,在市場(chǎng)形式上,存在不同主體的進(jìn)入不平等。第三,在土地增值收益分配上,存在相關(guān)利益主體得失不公。第四,在管理體制上,存在目標(biāo)沖突和職能錯(cuò)位。第五,以土地支撐的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式,存在不協(xié)調(diào)、不健康、不可持續(xù)的問(wèn)題。

    二、參與增值收益分配的主體

    從目前學(xué)者們的研究成果中可以看到,在土地開發(fā)利用的三個(gè)環(huán)節(jié)中,征地這一方面,總的來(lái)看,應(yīng)當(dāng)包括三方面的利益主體,即政府、農(nóng)村集體組織、農(nóng)民個(gè)人。但是,如果從整個(gè)國(guó)家宏觀的角度,我們還應(yīng)該將政府細(xì)分為中央政府和地方政府。

    同樣,在出讓國(guó)有土地這一方面中,主要包括兩方主體,一方是政府,另一方是開發(fā)商。在最后的開發(fā)方面,存在兩方利益主體,開發(fā)商和消費(fèi)者。但是對(duì)于是否參加農(nóng)地轉(zhuǎn)市地后產(chǎn)生的土地增值收益而言,消費(fèi)者向然是不應(yīng)該被包括在內(nèi)的。那么總結(jié)起來(lái)參與增值收益分配的利益主體就應(yīng)當(dāng)包括:中央政府、地方政府、開發(fā)商、農(nóng)村集體組織和農(nóng)民個(gè)人。這五者的地位和利益是不同的。在土地利用過(guò)程中,中央政府具有多重的考慮:既要保持土地的農(nóng)用,又要具有足夠的建設(shè)用地,二者的比重則視國(guó)家不同階段的發(fā)展任務(wù)而定。當(dāng)前,中央政府實(shí)施了最嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策,堅(jiān)持18億畝基本耕地的紅線不動(dòng)搖,以保障中國(guó)的糧食安全問(wèn)題。在土地征收的問(wèn)題上,中央政府希望的是一種和緩的有序的適當(dāng)規(guī)模的土地征收,從而達(dá)到既能保護(hù)基本耕地,又能保證經(jīng)濟(jì)的適度發(fā)展的目標(biāo)。

    土地征收中用地單位所要支付的土地出讓金已經(jīng)成為地方政府的重要財(cái)政來(lái)源,即所謂的“土地財(cái)政”。在中央財(cái)政投入有限的情況下,大量的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍然得以大規(guī)模地展開,很大程度上正是得益于土地財(cái)政的支持。在土地征收中,地方政府有著強(qiáng)烈的土地征收沖動(dòng),一旦放任這種沖動(dòng)而不加約束,土地征收勢(shì)必更加激烈和更大規(guī)模地發(fā)生。①地產(chǎn)商和土地投資者顯然是土地增值分配的得利者。但是這是無(wú)可厚非的,除非其獲得土地的手段是非法的。作為當(dāng)前農(nóng)村的村民自治組織和村莊集體所有財(cái)產(chǎn)的管理者,村委會(huì)在土地征收中扮演著關(guān)鍵性的角色。它主要起到三個(gè)作用:第一,服從地方政府土地征收的行政命令。第二,希望通過(guò)土地征收來(lái)分享土地補(bǔ)償。第三,代表村民集體利益,與政府進(jìn)行博弈和談判。

    這五者中具有直接利益沖突的就是地方政府和農(nóng)民個(gè)人。征地過(guò)程中補(bǔ)償價(jià)格的確定以及增值收益分配中農(nóng)民的參與弱化,政府公權(quán)的作用過(guò)大,農(nóng)民往往處于弱勢(shì)地位?,F(xiàn)行的征地補(bǔ)償制度中,對(duì)被征收的農(nóng)地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)基本是基于現(xiàn)狀用途的現(xiàn)實(shí)收益的一定倍數(shù)確定的,這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與農(nóng)戶從農(nóng)地利用中得到的全部真實(shí)收益有相當(dāng)?shù)牟罹?,因此農(nóng)民在土地征收中普遍感覺(jué)土地權(quán)益受損,土地征收中的農(nóng)民反抗的行為屢見不鮮。

    因此,農(nóng)民土地增值收益分配比例偏低的一個(gè)很重要的原因就是農(nóng)民本身被排除在增值收益分配之外,至少是被邊緣化了。

    三、分配制度不合理的原因

    許多學(xué)者認(rèn)為現(xiàn)行的增值收益分配結(jié)構(gòu)和分配方式不合理,存在農(nóng)民及中央政府獲得比例偏低,農(nóng)民無(wú)法長(zhǎng)期持續(xù)獲得土地增值收益的問(wèn)題。其根源在于土地增值收益的分配涉及中央政府與地方政府之間、地方政府與農(nóng)民之間的關(guān)系,當(dāng)前土地收益與未來(lái)收益之間、城市與鄉(xiāng)村、城市郊區(qū)農(nóng)村與廣大農(nóng)區(qū)之間的利益博弈。

    農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有建設(shè)用地必須由政府通過(guò)征收這一途徑實(shí)現(xiàn),而國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)必須通過(guò)招、拍、掛及協(xié)議的方式從政府手中獲得。地方政府憑借中央政府賦予的權(quán)利壓低土地征收成本,使得集體土地與國(guó)有土地同地不同權(quán)不同價(jià)。一方面政府通過(guò)壟斷抬高土地的出讓價(jià)格,獲得超額利潤(rùn);另一方面政府為了吸引企業(yè)在本地落戶,通過(guò)壓低價(jià)格的方式出讓土地,使得部分土地增值收益被未來(lái)的使用者獲得。這不僅造成農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益的損失,還因?yàn)橥恋氐蛢r(jià)出讓造成土地資源浪費(fèi)。

    農(nóng)民只在增值收益分配中得到土地原用途的倍數(shù)補(bǔ)償,這種補(bǔ)償不能反映農(nóng)地價(jià)值。隨著城市化的發(fā)展,這種單一的補(bǔ)償方式使農(nóng)民無(wú)法獲得未來(lái)土地增值的收益,而地方政府攫取了高額的土地增值收益,對(duì)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益造成了極大的損害,地方政府得到的收益就越多,農(nóng)民相對(duì)獲得的就越少。這些年來(lái)地方政府獲取的國(guó)有土地使用權(quán)出讓金收入實(shí)際上是一次性地將未來(lái)幾十年的土地收益提前透支了,是一種“寅吃卯糧”的不可持續(xù)的發(fā)展方式。

    雖然集體土地所有權(quán)主體為集體經(jīng)濟(jì)組織,但由于集體經(jīng)濟(jì)組織名存實(shí)亡,出現(xiàn)了農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體缺位、易位等問(wèn)題,因?yàn)樵诜缮限r(nóng)村集體土地所有權(quán)主體沒(méi)有資格作為土地交易的一方,無(wú)權(quán)參與價(jià)格談判。集體土地產(chǎn)權(quán)不完整,弱化了所有權(quán)對(duì)土地征收的制約作用。土地征收和增值收益分配的全過(guò)程都是在政府的主導(dǎo)下進(jìn)行的,農(nóng)民和村集體難以直接參與到土地增值收益分配的各個(gè)環(huán)節(jié)中,沒(méi)有任何收益分配的決策權(quán)和議價(jià)權(quán), 因此農(nóng)民處于收益分配的弱勢(shì)地位。

    四、增值收益分配的法律規(guī)制

    要實(shí)現(xiàn)農(nóng)民在集體土地增值收益分配過(guò)程中的平等保護(hù),首先必須實(shí)施確權(quán)和不動(dòng)產(chǎn)登記,對(duì)農(nóng)村所有土地資源的確權(quán)、登記和頒證,將所有土地資源確權(quán)到每個(gè)農(nóng)民手中。因此必須按照《物權(quán)法》的要求,盡快出臺(tái)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記法律法規(guī),推進(jìn)實(shí)施以土地為基礎(chǔ)的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度,統(tǒng)一法律依據(jù)、登記機(jī)關(guān)和權(quán)屬證書等。同時(shí)還要落實(shí)土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變制度,明確集體土地承包始點(diǎn),法律上明確農(nóng)戶長(zhǎng)久承包土地制度。完善《物權(quán)法》,建立土地承包權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可分離的制度,依法平等保護(hù)土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。同時(shí)還要完善土地流轉(zhuǎn)制度和辦法,遵循自愿、依法、有償原則,地租歸原土地承包權(quán)農(nóng)戶,在《合同法》分則中加入土地流轉(zhuǎn)必須與原承包者簽訂合同。在《擔(dān)保法》中應(yīng)當(dāng)允許在土地承包權(quán)上設(shè)置處置權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的可抵押權(quán)。

    其次,要構(gòu)建平等交易的土地市場(chǎng)。建立公開、公正、公平的統(tǒng)一交易平臺(tái)和交易規(guī)則,實(shí)現(xiàn)主體平等、市場(chǎng)交易決定供求和價(jià)格形成的土地市場(chǎng)。打破目前地方政府獨(dú)家壟斷供地的格局,實(shí)現(xiàn)同一交易平臺(tái)、不同主體平等供地的局面。允許集體建設(shè)用地進(jìn)入土地市場(chǎng),同時(shí)可以對(duì)國(guó)家征收的集體土地以及農(nóng)村集體建設(shè)用地在實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)權(quán)利時(shí)按年度征收地產(chǎn)稅、物業(yè)稅或土地使用費(fèi),將土地收入從一次性透支,改為逐年提取,使地方政府和農(nóng)民集體可逐年獲取穩(wěn)定的收益。同時(shí),還應(yīng)讓享受土地增值收益的農(nóng)民獲得社會(huì)保障和就業(yè)培訓(xùn),同時(shí)要鼓勵(lì)農(nóng)民通過(guò)股份的形式或資產(chǎn)管理公司委托代管的形式,讓其收益保值增值。

    最后,要建立覆蓋中央和地方以及集體組織三級(jí)的土地增值收益基金,實(shí)行分賬核算,保證農(nóng)地征收資金的來(lái)源以及城市建設(shè)可持續(xù)發(fā)展,遏制地方政府追求土地收益的行為。強(qiáng)化土地利用總體規(guī)劃實(shí)施剛性,依法落實(shí)用途管制。加強(qiáng)土地權(quán)屬管理,建立統(tǒng)一地籍管理體系。逐步取消土地指標(biāo)審批和年度計(jì)劃管理,建立中央和地方權(quán)責(zé)對(duì)等的土地管理責(zé)任制度。通過(guò)地方土地管理部門接受上級(jí)土地管理部門垂直領(lǐng)導(dǎo)的方式,賦予地方土地管理部門相對(duì)獨(dú)立的權(quán)利,保證其免受地方政府的干預(yù)。

    五、結(jié)語(yǔ)

    集體土地增值收益分配問(wèn)題,關(guān)乎社會(huì)公平、城市可持續(xù)發(fā)展和發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。必須以妥善合理地分配土地增值收益為關(guān)鍵點(diǎn),堅(jiān)持以人為本、地利共享的基本原則。必須根據(jù)土地增值收益的產(chǎn)生原理,保障原土地所有者獲得公平補(bǔ)償,保障城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需的土地和資金。在遵循土地增值收益折衷理論的基礎(chǔ)上,保障土地增值收益回饋社會(huì),讓公民分享。建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制,發(fā)揮好市場(chǎng)配置資源的決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用。

    (作者單位:西安財(cái)經(jīng)學(xué)院)

    本文是陜西省教育廳項(xiàng)目《農(nóng)地征收中增值收益分配的理論探討與制度構(gòu)建》(14JK1267)的成果之一。

    注解:

    ① 郭亮.土地征收中的利益主體及其權(quán)利配置-對(duì)當(dāng)前征地沖突的法社會(huì)學(xué)探析[J].華中科技大學(xué)學(xué)報(bào) (社會(huì)科學(xué)版),2012,(26):5.

    [1] 王佑輝,艾建國(guó).農(nóng)地轉(zhuǎn)用地價(jià)體系與增值收益分配[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(bào) (人文社科版),2009,(48):4.

    [2] 江小群.城市土地價(jià)格的動(dòng)力學(xué)模型研究[J].城市規(guī)劃,1991,4.

    [3] 李正偉.淺談收益法在無(wú)形資產(chǎn)評(píng)估中的應(yīng)用[J].財(cái)會(huì)通訊:綜合 (中),2013,1.

    [4] 單勝道,黃祖輝.農(nóng)業(yè)資源外部經(jīng)濟(jì)理論體系初探—兼論外部經(jīng)濟(jì)理論在我國(guó)農(nóng)業(yè)資源管理中的運(yùn)用[J].農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì),1999,05.

    [5] 林瑞瑞,朱道林,劉晶,周鑫.土地增值產(chǎn)生環(huán)節(jié)及收益分配關(guān)系研究[J].中國(guó)土地科學(xué),2013,(27):2.

    [6] 劉禹麒.漲價(jià)歸公思想溯源及評(píng)析[J].廣東土地科學(xué),2012,(11):3.

    [7] 何仁偉.中國(guó)農(nóng)地非農(nóng)化增值收益分配研究[J].湖北農(nóng)業(yè)科學(xué),2012,(51):17.

    [8] 郭亮.土地征收中的利益主體及其權(quán)利配置-對(duì)當(dāng)前征地沖突的法社會(huì)學(xué)探析[J].華中科技大學(xué)學(xué)報(bào) (社會(huì)科學(xué)版),2012,(26):5.

    郭宇 (1990-),男,漢族,陜西省西安市人,經(jīng)濟(jì)法學(xué)碩士在讀,西安財(cái)經(jīng)學(xué)院研究生部經(jīng)濟(jì)法學(xué)專業(yè),研究方向:農(nóng)村經(jīng)濟(jì)法制。

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