農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程中的農(nóng)村土地制度創(chuàng)新

徐美銀

(揚(yáng)州大學(xué) 商學(xué)院，江蘇 揚(yáng)州225009)

一、研究背景

現(xiàn)階段，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷推進(jìn)的背景下，我國(guó)大量人口逐步從農(nóng)業(yè)中轉(zhuǎn)移出來(lái)，形成了特定的三元社會(huì)結(jié)構(gòu):城鎮(zhèn)居民、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口、農(nóng)村居民。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化已經(jīng)成為一項(xiàng)緊迫的任務(wù)，它直接關(guān)系到我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的質(zhì)量，也是社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的重要推動(dòng)力。黨的十八大明確提出，要加快戶(hù)籍制度改革，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。對(duì)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口而言，農(nóng)村土地具有重要的財(cái)產(chǎn)功能、保障功能等，農(nóng)村土地制度改革是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的重要影響因素。

近年來(lái)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程中的農(nóng)村土地制度改革問(wèn)題吸引了眾多學(xué)者們的研究目光，得出了一些有益的研究結(jié)論。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過(guò)程中的土地問(wèn)題，關(guān)鍵是在二元土地制度背景下，建立公平的增值收益分配制度［1］;我國(guó)土地城鎮(zhèn)化明顯快于人口城鎮(zhèn)化，需要采取措施提高兩者之間的協(xié)調(diào)性［2］;農(nóng)村土地交易成本過(guò)高，已經(jīng)對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化產(chǎn)生了消極影響［3］;必須讓農(nóng)民分享城市化進(jìn)程中的土地級(jí)差收益，逐步創(chuàng)新農(nóng)村土地制度［4］。顯然，現(xiàn)有文獻(xiàn)是將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口作為一個(gè)整體進(jìn)行分析，并沒(méi)有反映農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的分化特征，也沒(méi)有從微觀視角分析農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化程度與農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)之間的適應(yīng)性。

本文擬在已有文獻(xiàn)基礎(chǔ)上，對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程中的農(nóng)村土地制度改革問(wèn)題進(jìn)行深入研究。與現(xiàn)有文獻(xiàn)相比，本文的研究視角更加微觀，立足于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的分化特征，在對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)進(jìn)行有效分解的基礎(chǔ)上，深入分析不同市民化程度的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不同方面的異質(zhì)性偏好，最終提出針對(duì)性較強(qiáng)的差異化改革措施。

二、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化程度差異

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口整體融入城市公共服務(wù)體系為核心，推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口個(gè)人融入單位、子女融入學(xué)校、家庭融入社區(qū)［5］，其實(shí)質(zhì)是保證農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有與城鎮(zhèn)居民同等的福利和社會(huì)保障。顯然，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是一個(gè)綜合性的概念，對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化程度進(jìn)行評(píng)價(jià)需要從多個(gè)維度展開(kāi)，主要包括經(jīng)濟(jì)狀況、政治權(quán)利、社會(huì)融合、文化生活、心理適應(yīng)五個(gè)方面①農(nóng)民工市民化程度評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建是一項(xiàng)復(fù)雜的工作，既需要定性分析，也需要定量研究，筆者將另外撰文對(duì)此進(jìn)行全面研究，本文只是定性介紹農(nóng)民工市民化的基本內(nèi)涵。。

由于自身人力資本、家庭資源稟賦、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等諸多因素的綜合影響，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口出現(xiàn)了明顯的分化，市民化程度產(chǎn)生了較大的差異。按照市民化程度由低到高排序，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步分化為兼業(yè)者、農(nóng)民工、準(zhǔn)市民、市民。

1．兼業(yè)者。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口中的兼業(yè)者具有以下特征:戶(hù)籍在農(nóng)村;居住在農(nóng)村;在農(nóng)村或附近鄉(xiāng)鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，同時(shí)利用工余時(shí)間直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，兼業(yè)化特征明顯;主要收入來(lái)源包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收入和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)收入兩部分。顯然，這些人口剛從農(nóng)業(yè)中部分轉(zhuǎn)移出來(lái)，從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的時(shí)間和空間都受到較大制約，只有一部分時(shí)間用于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，務(wù)工區(qū)域也僅局限于農(nóng)村或附近鄉(xiāng)鎮(zhèn)。雖然兼業(yè)者的收入水平要高于農(nóng)村居民，但與農(nóng)民工、準(zhǔn)市民和市民相比，兼業(yè)者的收入水平較低。兼業(yè)者的以上特征，決定了其僅僅處于市民化的開(kāi)始階段，市民化程度很低。

2．農(nóng)民工。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口中的農(nóng)民工具有以下特征:農(nóng)村戶(hù)籍;主要在城鎮(zhèn)工作、生活;主要從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)收入是主要收入來(lái)源。雖然許多農(nóng)民工在農(nóng)村老家還有家庭成員、住房等，春節(jié)等重大節(jié)日也回鄉(xiāng)團(tuán)聚，但其日常工作、生活的空間主要是在城鎮(zhèn)。一些農(nóng)民工可能在農(nóng)忙季節(jié)短時(shí)間回鄉(xiāng)幫助農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，一些農(nóng)民工已經(jīng)完全不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，城鎮(zhèn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)是農(nóng)民工的主要職業(yè)，非農(nóng)收入在總收入中占有很高比例，與農(nóng)村居民和兼業(yè)者相比，收入水平有了一定程度的提高。然而，由于戶(hù)籍制度的限制，農(nóng)民工的工資水平較低②陳珣等研究認(rèn)為，農(nóng)民工需要經(jīng)過(guò)10 ～58年，才能達(dá)到與城鎮(zhèn)職工同等的工資水平［6］。，就業(yè)穩(wěn)定性和公平性得不到保證，社會(huì)保障程度較低。雖然農(nóng)民工市民化意愿強(qiáng)烈，但市民化程度較低。

3．準(zhǔn)市民。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口中的準(zhǔn)市民具有以下特征:已經(jīng)從農(nóng)村戶(hù)籍改變?yōu)槌擎?zhèn)戶(hù)籍，但加入城鎮(zhèn)戶(hù)籍時(shí)間較短，一般在1年以?xún)?nèi);生活在城鎮(zhèn)，在城鎮(zhèn)有自己的住房;在城鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，職業(yè)穩(wěn)定性較高，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)收入是主要收入來(lái)源。一些農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口較早進(jìn)入城鎮(zhèn)經(jīng)商或打工，在城鎮(zhèn)具有較為穩(wěn)定的職業(yè)，收入來(lái)源可靠，已經(jīng)積累了一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，也基本適應(yīng)了城市生活，在城市具有一定的社會(huì)關(guān)系資源，有能力在城鎮(zhèn)購(gòu)房。他們舉家遷移至城鎮(zhèn)，轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶(hù)籍，從法律上正式成為了城鎮(zhèn)居民。然而，由于其加入城鎮(zhèn)戶(hù)籍時(shí)間較短，還不能全部享有城鎮(zhèn)戶(hù)籍所帶來(lái)的福利，在城鎮(zhèn)生活還會(huì)受到一定的歧視，還需要進(jìn)一步適應(yīng)城市生活。因此，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口中的準(zhǔn)市民市民化程度較農(nóng)民工高，但仍然不是完全意義上的市民。

4．市民。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口中的小部分人，很早就進(jìn)入城鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，工作穩(wěn)定，收入較高;長(zhǎng)期在城鎮(zhèn)工作、生活，已經(jīng)完全適應(yīng)下來(lái)，具有自己的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò);在城鎮(zhèn)有自己的住房;加入城鎮(zhèn)戶(hù)籍較長(zhǎng)時(shí)間，能夠享有城鎮(zhèn)戶(hù)籍的全部福利;舉家遷入城鎮(zhèn)，子女在城鎮(zhèn)接受正常的公辦教育。這些農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口已經(jīng)與城鎮(zhèn)居民融為一體，成為城鎮(zhèn)居民的一部分，其市民化程度較高。

表1 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化程度差異

需要指出的是，以上只是按照市民化程度對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口所做的一個(gè)簡(jiǎn)單分類(lèi)，實(shí)際上在每個(gè)類(lèi)型中，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化程度也有差異，還可以進(jìn)一步細(xì)分。

三、我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)

產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論指出，產(chǎn)權(quán)本質(zhì)上是一組關(guān)于財(cái)產(chǎn)的權(quán)利［7］。產(chǎn)權(quán)系統(tǒng)的各個(gè)子權(quán)利可以進(jìn)行有效分解，分別歸屬于不同的經(jīng)濟(jì)主體，從而形成一個(gè)特定的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)具有明顯的均衡性和動(dòng)態(tài)性特征:產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的形成過(guò)程，實(shí)質(zhì)是經(jīng)濟(jì)主體圍繞產(chǎn)權(quán)子權(quán)利進(jìn)行持續(xù)動(dòng)態(tài)博弈的過(guò)程;在一定的制度環(huán)境約束下，參與者的博弈達(dá)到一個(gè)均衡，其結(jié)果就是一個(gè)特定的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu);隨著制度環(huán)境的變化，參與者的相對(duì)支付結(jié)構(gòu)會(huì)發(fā)生改變，博弈又會(huì)達(dá)到一個(gè)新的均衡，得到一個(gè)新的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)始終處于不斷變化當(dāng)中，本質(zhì)上是一種“刻點(diǎn)均衡”［8］。制度環(huán)境變化所產(chǎn)生的潛在利潤(rùn)“顯性化”或者復(fù)雜產(chǎn)權(quán)的“細(xì)分”是產(chǎn)權(quán)制度演化的重要方式［9］。

所謂土地產(chǎn)權(quán)，實(shí)質(zhì)上是以土地為客體的各種權(quán)利的總和［10］。現(xiàn)階段，我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度實(shí)行集體所有、農(nóng)民家庭承包經(jīng)營(yíng)的基本制度安排，農(nóng)村集體擁有土地的所有權(quán)，農(nóng)民家庭擁有土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。同時(shí)，國(guó)家為了公共利益需要，可以征用農(nóng)村土地，并給予一定補(bǔ)償。由此，形成了特定的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，見(jiàn)表2 所示。

1．農(nóng)村土地所有權(quán)。我國(guó)《憲法》明確規(guī)定，農(nóng)村土地所有權(quán)由農(nóng)村集體擁有。然而，由于現(xiàn)行法律對(duì)所有權(quán)主體的規(guī)定存在一定問(wèn)題，常常導(dǎo)致所有權(quán)主體“缺位”或者“越位”。同時(shí)，由于農(nóng)村集體組織處于國(guó)家行政科層結(jié)構(gòu)的最末端，上級(jí)行政機(jī)構(gòu)可以憑借行政權(quán)力對(duì)農(nóng)村集體的土地所有權(quán)權(quán)利進(jìn)行干涉，削弱農(nóng)村集體的土地所有權(quán)權(quán)利，造成一定程度的產(chǎn)權(quán)“殘缺”［11－12］。

表2 我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)

2．農(nóng)村土地占有權(quán)。農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制內(nèi)在規(guī)定了農(nóng)民家庭實(shí)際控制土地，擁有土地的占有權(quán)。農(nóng)民家庭可以通過(guò)實(shí)際控制權(quán)，分享土地的合理收益、適當(dāng)處置土地。更為重要的是，在我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷推進(jìn)的背景下，農(nóng)民家庭可以憑借實(shí)際控制權(quán)，擁有剩余控制權(quán)和剩余索取權(quán)，分享土地增值的剩余收益。

我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度規(guī)定了明確的委托—代理關(guān)系［13］，農(nóng)村集體是土地承包合同的委托方，農(nóng)民家庭是土地承包合同的代理方。由于主體的有限理性、外在環(huán)境的不確定性、信息的不完全性，任何契約都不可能是完全的［14］，我國(guó)農(nóng)村土地承包合同也不例外。雖然國(guó)家政策強(qiáng)調(diào)農(nóng)村土地承包合同長(zhǎng)期不變，但一些地區(qū)的土地調(diào)整［15］、國(guó)家對(duì)土地的征用等都會(huì)對(duì)土地未來(lái)控制權(quán)的分配帶來(lái)影響。因此，農(nóng)民家庭對(duì)土地的未來(lái)控制權(quán)就存在一定的不確定性。

3．農(nóng)村土地使用權(quán)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)合同賦予農(nóng)民家庭直接利用土地的權(quán)利，同時(shí)，國(guó)家對(duì)農(nóng)用地實(shí)行嚴(yán)格的用途管制，堅(jiān)持“農(nóng)地、農(nóng)有、農(nóng)用”的原則，限制農(nóng)地非農(nóng)化［16］。由此可見(jiàn)，農(nóng)民家庭在土地承包期內(nèi)享有比較充分的農(nóng)業(yè)用途使用權(quán)，但非農(nóng)用途使用權(quán)則受到嚴(yán)格限制。

4．農(nóng)村土地收益權(quán)。農(nóng)村土地收益主要包括四個(gè)方面:農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益、流轉(zhuǎn)收益、農(nóng)地非農(nóng)化增值收益、剩余收益。

根據(jù)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)合同，土地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益全部由直接經(jīng)營(yíng)的農(nóng)民家庭獲取。

中央文件明確規(guī)定，流轉(zhuǎn)收益主要由轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民家庭獲取①2014年11月20 日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳在《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》中明確規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于農(nóng)民家庭，土地流轉(zhuǎn)收益應(yīng)歸承包農(nóng)戶(hù)所有。。由于我國(guó)農(nóng)村土地市場(chǎng)化程度較低，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的市場(chǎng)形成機(jī)制不太健全，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)價(jià)格總體上較低，并沒(méi)有真實(shí)反映農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的供求關(guān)系。可以預(yù)見(jiàn)，隨著我國(guó)農(nóng)村土地市場(chǎng)的逐步完善，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價(jià)格會(huì)對(duì)供不應(yīng)求的市場(chǎng)狀況做出反應(yīng)，最終土地流轉(zhuǎn)價(jià)格會(huì)不斷提高。

我國(guó)相關(guān)法律規(guī)定，農(nóng)村集體土地只能通過(guò)土地征收轉(zhuǎn)為國(guó)有建設(shè)用地，由政府出讓國(guó)有土地使用權(quán)。同時(shí)，《土地管理法》規(guī)定，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的30 倍。由此可見(jiàn)，國(guó)家壟斷了農(nóng)村土地征用的一級(jí)市場(chǎng)，獲取了大部分農(nóng)地非農(nóng)化增值收益;農(nóng)村集體在土地征用、補(bǔ)償款分配等方面擁有較大的決策權(quán)，也分享了一部分農(nóng)地非農(nóng)化增值收益;農(nóng)民家庭所處的弱勢(shì)地位、眾多農(nóng)民的“集體行動(dòng)困境”［17］使農(nóng)民只能獲取小部分農(nóng)地非農(nóng)化增值收益。

我國(guó)農(nóng)村土地發(fā)揮了多維度功能，具有多方面的價(jià)值，如社會(huì)保障價(jià)值、資產(chǎn)投資價(jià)值和未來(lái)增加價(jià)值等?？紤]到制度環(huán)境對(duì)制度結(jié)構(gòu)的約束作用，我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)合同是在一定的制度環(huán)境下生成的，必然存在一定的局限性，不可能對(duì)農(nóng)村土地的全部?jī)r(jià)值在事前做出完備的規(guī)定，導(dǎo)致一部分剩余價(jià)值留存其中。這就意味著我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)存在著一定程度的“公共域”［18］，圍繞土地剩余收益分配，政府、農(nóng)村集體可能會(huì)侵害農(nóng)民的正當(dāng)利益。

5．農(nóng)村土地處分權(quán)。農(nóng)村土地處分權(quán)主要包括流轉(zhuǎn)權(quán)、繼承權(quán)、抵押權(quán)。

我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》明確規(guī)定，通過(guò)家庭承包取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)。黨的十八屆三中全會(huì)又進(jìn)一步規(guī)定，鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)權(quán)在公開(kāi)市場(chǎng)上向?qū)I(yè)大戶(hù)、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)①《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》明確規(guī)定，農(nóng)村土地是否流轉(zhuǎn)，價(jià)格如何確定、形式如何選擇，應(yīng)由承包農(nóng)戶(hù)自主決定。2015年1月22 日，國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)健康發(fā)展的意見(jiàn)》指出，現(xiàn)階段通過(guò)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)交易的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)以農(nóng)戶(hù)承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為主，不涉及農(nóng)村集體土地所有權(quán)和依法以家庭承包方式承包的集體土地承包權(quán)?！，F(xiàn)階段，雖然農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)尚不完善，土地流轉(zhuǎn)收益偏低，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模偏小，有時(shí)還存在政府行政權(quán)力的不當(dāng)干預(yù)，但農(nóng)民家庭的土地流轉(zhuǎn)權(quán)基本得到保證，承包土地的農(nóng)民可以根據(jù)自身?xiàng)l件決定是否流轉(zhuǎn)土地、選擇合適的流轉(zhuǎn)方式。

我國(guó)現(xiàn)行法律并沒(méi)有明確規(guī)定農(nóng)村土地的繼承權(quán)，其間存在諸多模糊之處。在現(xiàn)實(shí)生活中，許多地區(qū)的農(nóng)村慣例，事實(shí)上默許了“部分繼承權(quán)”的存在。在這里，諾斯定義的“非正規(guī)制度”或者費(fèi)孝通先生提出的“事實(shí)上的體制”，規(guī)范了人們的行為，在一定程度上彌補(bǔ)了正規(guī)制度或“法定的體制”的不足［19－20］。

在我國(guó)實(shí)行嚴(yán)格金融管制的制度環(huán)境下，由于涉及到諸如農(nóng)村征信體系建設(shè)、執(zhí)行成本、社會(huì)穩(wěn)定等許多系統(tǒng)性問(wèn)題，因此現(xiàn)有法律對(duì)于農(nóng)村土地抵押權(quán)或者沒(méi)有明確規(guī)定，或者給予了否定性規(guī)定。近年來(lái)，為了適應(yīng)農(nóng)民對(duì)土地抵押權(quán)的要求，政府開(kāi)展了試點(diǎn)工作，也啟動(dòng)了立法程序，努力擴(kuò)大農(nóng)村土地抵押規(guī)模，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供資本支持②2009年，江蘇省啟動(dòng)了農(nóng)地抵押貸款試點(diǎn)，徐州新沂市是首個(gè)試點(diǎn)地區(qū)。2010年，新沂市農(nóng)地抵押貸款余額7620萬(wàn)元，涉及農(nóng)戶(hù)1326戶(hù);2011年，農(nóng)地抵押貸款余額9821元，涉及農(nóng)戶(hù)1569戶(hù);2012年，農(nóng)地抵押貸款余額11856元，涉及農(nóng)戶(hù)1973戶(hù)。［21］。

6．農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)。土地發(fā)展權(quán)即發(fā)展土地的權(quán)利，是土地?fù)碛姓咦兏恋赜猛净蚋淖兺恋丶s度的權(quán)利［22］。土地發(fā)展權(quán)的實(shí)質(zhì)是通過(guò)合理配置土地資源，提升土地價(jià)值，讓土地?fù)碛姓咂降确窒硗恋卦鲋道妫?3］。隨著大量農(nóng)村土地改變用途，尤其是農(nóng)地非農(nóng)化帶來(lái)的土地增值收益，農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)的重要性日益顯現(xiàn)。我國(guó)現(xiàn)有法律雖然沒(méi)有直接指明農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)，但基本采用了農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)國(guó)有模式:通過(guò)嚴(yán)格的農(nóng)地用途管制，規(guī)定農(nóng)民家庭和農(nóng)村集體僅僅擁有農(nóng)村土地的農(nóng)業(yè)使用權(quán);國(guó)家規(guī)定了農(nóng)村土地征用程序，成為農(nóng)地非農(nóng)化的唯一決策者，這意味著農(nóng)地非農(nóng)化所帶來(lái)的巨大增值收益大部分歸政府所有。近年來(lái)，許多學(xué)者提出，農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)益應(yīng)該由國(guó)家、農(nóng)村集體和農(nóng)民共同分享［24－25］。

四、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化與農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的適應(yīng)性

不同市民化程度的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，會(huì)依據(jù)家庭資源稟賦條件對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的不同方面提出差異性偏好，進(jìn)而對(duì)土地價(jià)值的不同方面提出異質(zhì)性需求，最終以不同方式利用土地。為此，可以建立一個(gè)理論分析框架，如圖1 所示。

圖1 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化與農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的適應(yīng)性及其對(duì)土地利用方式的影響

1．市民化程度較低的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)具有現(xiàn)時(shí)性偏好，比較重視土地的現(xiàn)時(shí)價(jià)值，傾向于直接經(jīng)營(yíng)土地或以短期方式不完全流轉(zhuǎn)土地①土地互換、代耕、轉(zhuǎn)包、出租、股份合作等流轉(zhuǎn)形式，雖然農(nóng)戶(hù)在協(xié)議期內(nèi)讓渡了土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，但仍然擁有土地的承包權(quán)，因此可以稱(chēng)為不完全土地流轉(zhuǎn)。。具體而言，兼業(yè)者剛從農(nóng)民中分化出來(lái)，在從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的同時(shí)，兼業(yè)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)收入在總收入中仍然占有較高比例，總體收入水平較低，對(duì)土地的依賴(lài)程度較大，土地不僅具有重要的生產(chǎn)性?xún)r(jià)值，而且是家庭成員重要的生活保障，具有較大的保障性?xún)r(jià)值。兼業(yè)者生活和工作的區(qū)域以農(nóng)村為主，一段時(shí)期內(nèi)還沒(méi)有進(jìn)入城鎮(zhèn)工作、生活的愿望，市民化意愿低，傾向于直接經(jīng)營(yíng)土地。因此，兼業(yè)者對(duì)農(nóng)村土地的實(shí)際控制權(quán)和農(nóng)業(yè)用途使用權(quán)具有天然的偏好，比較重視農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益權(quán)。現(xiàn)有的制度安排已經(jīng)將承包地的實(shí)際控制權(quán)、農(nóng)業(yè)使用權(quán)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益權(quán)都明確規(guī)定為農(nóng)民家庭擁有，因此現(xiàn)行的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)與兼業(yè)者的稟賦條件具有較好的適應(yīng)性［26－27］。

農(nóng)民工主要在城鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，非農(nóng)收入占總收入的比重較大，對(duì)土地的依賴(lài)程度較低，土地的生產(chǎn)性?xún)r(jià)值降低。然而，由于戶(hù)籍制度限制，農(nóng)民工普遍受到就業(yè)歧視，工資水平偏低，工作穩(wěn)定性較差②數(shù)據(jù)顯示，2013年，外出農(nóng)民工人均月收入為2609元，城鎮(zhèn)職工人均月收入為4290元，農(nóng)民工平均工資僅為城鎮(zhèn)職工平均工資的60．8%。資料來(lái)源于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《2013年全國(guó)農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》。，農(nóng)民工需要將土地作為可能失業(yè)以后的緩沖，作為家庭基本生活的保障;同時(shí)，由于我國(guó)社會(huì)保障體系尚不健全，農(nóng)民工的社會(huì)保障水平依然較低③數(shù)據(jù)表明，2013年，外出農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的比重為15．7%，參加工傷保險(xiǎn)的比重為28．5%，參加醫(yī)療保險(xiǎn)的比重為17．6%，參加失業(yè)保險(xiǎn)的比重為9．1%，參加生育保險(xiǎn)的比重為6．6%，明顯處于較低水平。資料來(lái)源于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《2013年全國(guó)農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》［28］。，因此對(duì)于農(nóng)民工而言，土地仍然具有一定的社會(huì)保障功能。雖然農(nóng)民工市民化意愿有所提高，但市民化能力不強(qiáng)，市民化程度較低。農(nóng)民工根據(jù)自身?xiàng)l件，對(duì)土地的未來(lái)控制權(quán)、流轉(zhuǎn)收益權(quán)有較強(qiáng)偏好，傾向于短期內(nèi)轉(zhuǎn)出土地，如期限較短的代耕、轉(zhuǎn)包等，僅在打工期間讓渡土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，但不放棄承包權(quán)?，F(xiàn)階段，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化程度不夠，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格偏低，不太適應(yīng)農(nóng)民工的需求，存在一定的改革空間。

2．市民化程度較高的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)具有長(zhǎng)期性偏好，比較重視土地的未來(lái)價(jià)值，傾向于以長(zhǎng)期方式不完全流轉(zhuǎn)土地或以完全方式流轉(zhuǎn)土地①以轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)土地，則意味著轉(zhuǎn)出農(nóng)戶(hù)不僅放棄了土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，而且放棄了土地的承包權(quán)，因此可以稱(chēng)為完全土地流轉(zhuǎn)。。準(zhǔn)市民已經(jīng)從農(nóng)村戶(hù)籍轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶(hù)籍，在法律意義上成為了城鎮(zhèn)居民，在城鎮(zhèn)有自己的住房，非農(nóng)就業(yè)技能較強(qiáng)，非農(nóng)就業(yè)穩(wěn)定性較好，非農(nóng)收入較高，對(duì)土地的依賴(lài)程度降低。準(zhǔn)市民已經(jīng)離開(kāi)農(nóng)村、進(jìn)入城鎮(zhèn)工作、生活一段時(shí)間，不直接經(jīng)營(yíng)土地，“戀土情結(jié)”逐步弱化。準(zhǔn)市民通過(guò)長(zhǎng)期的非農(nóng)就業(yè)，已經(jīng)積累了一定的財(cái)富，家庭保障和社會(huì)保障能力有所提高，不需要將土地作為保障來(lái)源，因此不太重視土地的生產(chǎn)性?xún)r(jià)值、保障性?xún)r(jià)值。然而，準(zhǔn)市民加入城鎮(zhèn)戶(hù)籍時(shí)間較短，還不能完全享受城鎮(zhèn)戶(hù)籍所有的福利，在一定程度上仍然受到就業(yè)歧視、工資歧視等，在城鎮(zhèn)工作、生活的壓力較大，需要將土地資產(chǎn)化、資本化，為家庭財(cái)力提供支持，因此，準(zhǔn)市民比較重視土地的財(cái)產(chǎn)性?xún)r(jià)值。考慮到土地未來(lái)巨大的增值空間，準(zhǔn)市民會(huì)高度重視土地的剩余性?xún)r(jià)值、發(fā)展性?xún)r(jià)值。相應(yīng)地，準(zhǔn)市民偏好于農(nóng)村土地的剩余控制權(quán)、抵押權(quán)、繼承權(quán)、發(fā)展權(quán)，傾向于以出租、股份合作等形式長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)土地，通過(guò)讓渡期限較長(zhǎng)的經(jīng)營(yíng)權(quán)，獲取較大的土地流轉(zhuǎn)收益，但依然保留土地的承包權(quán)?，F(xiàn)有的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度安排，剩余控制權(quán)分配模糊，抵押權(quán)、繼承權(quán)不明確，發(fā)展權(quán)歸國(guó)家，與準(zhǔn)市民的意愿差距較大，導(dǎo)致其不愿意直接退出土地。

已經(jīng)成為市民的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定的就業(yè)和非農(nóng)收入，基本適應(yīng)了城市生活，能夠平等分享公共服務(wù)，對(duì)未來(lái)生活具有良好預(yù)期，經(jīng)濟(jì)上已經(jīng)不需要農(nóng)業(yè)收入、生活方式上已經(jīng)遠(yuǎn)離了農(nóng)村生活。從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)化而來(lái)的市民，希望能夠通過(guò)轉(zhuǎn)讓方式完全退出土地，充分實(shí)現(xiàn)土地的財(cái)產(chǎn)性?xún)r(jià)值;同時(shí)，期望以合理方式分享農(nóng)地非農(nóng)化產(chǎn)生的巨大增值性收益。然而，現(xiàn)有的農(nóng)村土地制度安排，并沒(méi)有合理設(shè)計(jì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出機(jī)制，農(nóng)民得到的土地增值收益比例偏低，財(cái)產(chǎn)價(jià)值沒(méi)有充分實(shí)現(xiàn)，導(dǎo)致許多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口雖然已經(jīng)成為市民，但依然不愿放棄土地承包權(quán)，阻礙了農(nóng)村土地資源的優(yōu)化配置。

3．農(nóng)村土地剩余控制權(quán)和剩余索取權(quán)的合理分配，對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程具有重要影響。無(wú)論是對(duì)已經(jīng)成為市民或準(zhǔn)市民的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，還是對(duì)市民化意愿強(qiáng)烈的農(nóng)民工，土地的生產(chǎn)性?xún)r(jià)值、保障性?xún)r(jià)值都在逐步降低，而土地的財(cái)產(chǎn)性?xún)r(jià)值、增值性?xún)r(jià)值在逐步提高。現(xiàn)有的農(nóng)村土地制度安排，保證了土地的生產(chǎn)性?xún)r(jià)值歸農(nóng)民家庭所有，也承認(rèn)了土地對(duì)農(nóng)民家庭的保障性?xún)r(jià)值;但在土地財(cái)產(chǎn)性?xún)r(jià)值的實(shí)現(xiàn)機(jī)制上，并不能保證農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)價(jià)值的充分實(shí)現(xiàn);在土地增值性收益分配方面，農(nóng)民家庭獲取的比例明顯偏低。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為了能夠合理分享土地的財(cái)產(chǎn)性?xún)r(jià)值、增值性?xún)r(jià)值，就會(huì)對(duì)剩余控制權(quán)、剩余索取權(quán)產(chǎn)生強(qiáng)烈偏好。在實(shí)踐中，許多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，雖然已經(jīng)成為市民，但只愿意在一定期限內(nèi)讓渡土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，仍然保留承包權(quán)，其實(shí)質(zhì)是希望通過(guò)擁有土地承包權(quán)，掌握剩余控制權(quán)、剩余索取權(quán)，充分實(shí)現(xiàn)土地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，最大化土地未來(lái)的增值收益［29］。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中，農(nóng)村土地逐步從生產(chǎn)性功能、保障性功能向財(cái)產(chǎn)性功能、資產(chǎn)性功能轉(zhuǎn)變，國(guó)家、農(nóng)村集體、農(nóng)民圍繞土地財(cái)產(chǎn)價(jià)值、增值價(jià)值分配一直處于動(dòng)態(tài)博弈過(guò)程中。博弈的實(shí)質(zhì)是關(guān)于土地剩余控制權(quán)、剩余索取權(quán)的分配，博弈的均衡結(jié)果會(huì)對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程產(chǎn)生重要影響。

4．長(zhǎng)期而言，農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)所帶來(lái)的土地增值收益分配對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化具有深刻影響。相關(guān)研究表明，我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)不斷推進(jìn)，到2020年，城市化率將由目前50%左右提高到60%，第一產(chǎn)業(yè)的就業(yè)比重將由目前的超過(guò)1/3 下降到1/4 左右［30］。長(zhǎng)期視角下的現(xiàn)代化過(guò)程，本質(zhì)上是農(nóng)民參與工業(yè)化和城鎮(zhèn)化、融入城市文明、轉(zhuǎn)型生活方式的過(guò)程，即農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的過(guò)程。先進(jìn)國(guó)家、地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)已有的實(shí)踐都表明，在現(xiàn)代化進(jìn)程中，必然伴隨著大量的農(nóng)村土地用途變更，這就需要通過(guò)創(chuàng)設(shè)土地發(fā)展權(quán)制度，明確農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)歸屬，科學(xué)合理分配土地增值收益。我國(guó)現(xiàn)有的土地增值收益分配原則不科學(xué)、分配程序不規(guī)范、分配結(jié)果不公平。國(guó)家集土地管制權(quán)與征地權(quán)于一身，制定了有利于政府的增值收益分配原則，農(nóng)村集體、農(nóng)民所得較少;在農(nóng)村土地增值收益分配過(guò)程中，政府行政權(quán)力過(guò)度干預(yù)，農(nóng)民力量弱小，分配程序既不公開(kāi)，也不透明，存在許多灰色地帶;農(nóng)村土地增值收益分配的結(jié)果，政府得到了大部分，農(nóng)村集體得到了小部分，農(nóng)民家庭只能得到很小的一部分。這些弊端嚴(yán)重阻礙了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程。只有以土地發(fā)展權(quán)為切入點(diǎn)，通過(guò)建立和完善基于土地發(fā)展權(quán)的補(bǔ)償制度、征地程序、交易市場(chǎng)［23］，才能保證農(nóng)民科學(xué)合理分享土地發(fā)展權(quán)收益，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

五、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程中的農(nóng)村土地制度創(chuàng)新

(一)對(duì)農(nóng)村土地制度進(jìn)行改革，保證產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)具有一定的彈性，能夠適應(yīng)不同市民化程度農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的異質(zhì)性需求，推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步市民化。

現(xiàn)階段，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)背景下，我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口規(guī)模龐大，2013年已經(jīng)達(dá)到26894人。由于各種主客觀因素的綜合影響，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口群體內(nèi)部已經(jīng)產(chǎn)生了明顯的分化，形成了不同的階層:小部分人口基于自身有利的經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了較高的市民化;但大部分人口由于受到制度限制、資源約束，市民化程度仍然較低。處于不同層級(jí)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，在政治訴求、經(jīng)濟(jì)愿景、社會(huì)關(guān)系、公共服務(wù)、心理適應(yīng)等方面具有異質(zhì)性特征，對(duì)農(nóng)村土地價(jià)值存在差異性要求，對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)方面產(chǎn)生不同的偏好。因此，在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，需要對(duì)土地產(chǎn)權(quán)性質(zhì)進(jìn)行調(diào)整，使產(chǎn)權(quán)合約更加靈活，保證產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)能夠適應(yīng)不同層級(jí)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的目標(biāo)需求，逐步推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

第一，加強(qiáng)農(nóng)村土地市場(chǎng)建設(shè)，提高農(nóng)村土地交易市場(chǎng)化程度，增加土地的流轉(zhuǎn)收益。我國(guó)《憲法》、《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》等法律制度對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)施加了許多限制，在這些限制條件下，對(duì)于農(nóng)戶(hù)家庭而言，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中的收益權(quán)就顯得非常重要，會(huì)對(duì)農(nóng)戶(hù)的行為決策產(chǎn)生重要影響?，F(xiàn)有的農(nóng)村土地制度，基本保證了土地的生產(chǎn)性收益歸農(nóng)戶(hù)擁有，但土地的流轉(zhuǎn)價(jià)格偏低，流轉(zhuǎn)性收益不能充分實(shí)現(xiàn)。對(duì)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口尤其是市民化程度不高的農(nóng)民工或準(zhǔn)市民而言，通過(guò)各種方式流轉(zhuǎn)土地的意愿非常強(qiáng)烈，土地流轉(zhuǎn)收益是家庭總收益的組成部分，對(duì)其市民化進(jìn)程具有重要影響。因此，需要加快農(nóng)村土地市場(chǎng)建設(shè)，建立合理的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)價(jià)格發(fā)現(xiàn)機(jī)制，增加農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的土地流轉(zhuǎn)收益。其一，以確權(quán)、登記、頒證為契機(jī)，強(qiáng)化農(nóng)村土地市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。通過(guò)明確農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)內(nèi)涵、清晰劃分農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)邊界、賦予農(nóng)戶(hù)家庭主體地位，為農(nóng)村土地市場(chǎng)建設(shè)創(chuàng)造條件。中央政府1997年開(kāi)始要求以書(shū)面文件形式確認(rèn)農(nóng)村土地使用權(quán)，2014年在《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶(hù)籍制度改革的意見(jiàn)》中，又再次強(qiáng)調(diào)加快推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證，依法保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。然而，數(shù)據(jù)顯示，到2010年仍有約40%的農(nóng)戶(hù)沒(méi)有拿到土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)［31］。因此，需要加快農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證進(jìn)程，為土地順利流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件。其二，加強(qiáng)農(nóng)村土地市場(chǎng)制度建設(shè)，減少土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的交易成本。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，存在著多種形式的交易成本，阻礙了農(nóng)村土地資源優(yōu)化配置，對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化產(chǎn)生了消極影響［32－33］。需要建立、完善相關(guān)的法律法規(guī)，明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體合法的市場(chǎng)交易地位，確保土地流轉(zhuǎn)在公開(kāi)、公平、公正的環(huán)境中進(jìn)行，保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口正當(dāng)?shù)耐恋貦?quán)益。其三，提高政府職能部門(mén)的管理水平，為農(nóng)村土地市場(chǎng)提供有效服務(wù)。推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化政府在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的管理和服務(wù)職能，建立土地流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)、提供土地流轉(zhuǎn)交易信息、完善土地流轉(zhuǎn)檔案管理、防范和化解土地流轉(zhuǎn)糾紛，保證土地流轉(zhuǎn)交易健康、有序進(jìn)行。

第二，適當(dāng)調(diào)整土地產(chǎn)權(quán)邊界，增加地權(quán)權(quán)益的可分割性和可交易性，充分實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口家庭的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷轉(zhuǎn)型，農(nóng)業(yè)收入在總收入中所占的比例持續(xù)下降，農(nóng)村土地的生產(chǎn)功能、保障功能逐步弱化，財(cái)產(chǎn)功能不斷增強(qiáng)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對(duì)土地產(chǎn)權(quán)權(quán)益提出了新的要求，希望能夠充分實(shí)現(xiàn)土地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，為家庭成員市民化創(chuàng)造條件。原有的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度安排，是在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的背景下做出的，重點(diǎn)保護(hù)了農(nóng)戶(hù)的土地生產(chǎn)性收益、保障性收益，缺少在新的制度環(huán)境下農(nóng)戶(hù)對(duì)土地財(cái)產(chǎn)性收益的合理分享機(jī)制，顯示出一定程度的滯后性，需要加以變革。其一，適當(dāng)拓展土地產(chǎn)權(quán)權(quán)益邊界，增加農(nóng)戶(hù)對(duì)土地財(cái)產(chǎn)性收益的分享比例。切實(shí)貫徹中央提出的城市支持農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的政策意圖，樹(shù)立“抑公揚(yáng)私”的立法理念，強(qiáng)化農(nóng)戶(hù)在產(chǎn)權(quán)邊界劃分中的博弈地位，朝有利于農(nóng)戶(hù)家庭的方向適度拓展土地產(chǎn)權(quán)權(quán)益邊界，賦予農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口更多的土地剩余收益權(quán)，讓土地成為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的基礎(chǔ)性財(cái)產(chǎn)。其二，逐步放松對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的不當(dāng)管制，尋求一個(gè)政府管制與權(quán)利主體合理使用的平衡度，進(jìn)一步細(xì)分產(chǎn)權(quán)，增加地權(quán)權(quán)益的可交易性，提高農(nóng)村土地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值。改變土地管理方式，逐步放松對(duì)農(nóng)村土地過(guò)于嚴(yán)格的用途管制，加快制度建設(shè)等基礎(chǔ)性工作，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)“同地、同價(jià)、同權(quán)”，充分實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值;通過(guò)試點(diǎn)逐步擴(kuò)大土地抵押權(quán)的應(yīng)用范圍，增加土地權(quán)益的可交易性，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口所擁有的土地資產(chǎn)化。

第三，保證農(nóng)村土地制度安排具有一定開(kāi)放性，能夠適應(yīng)未來(lái)制度環(huán)境的變化。制度變遷理論指出，制度結(jié)構(gòu)是在一定的制度環(huán)境中產(chǎn)生的，隨著制度環(huán)境的變化，制度結(jié)構(gòu)也會(huì)發(fā)生變化，導(dǎo)致制度發(fā)生變遷［34］。制度環(huán)境主要由兩部分構(gòu)成:客觀的外部環(huán)境(資源豐裕度決定的要素相對(duì)價(jià)格)、相關(guān)主體的主觀認(rèn)知。外部環(huán)境與主體認(rèn)知之間存在互動(dòng)，不同主體認(rèn)知之間也互相影響［35］。我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)正處于深刻的轉(zhuǎn)型期，在轉(zhuǎn)型期內(nèi)，生產(chǎn)要素的相對(duì)價(jià)格會(huì)持續(xù)變化，相關(guān)主體也會(huì)產(chǎn)生新的認(rèn)知和訴求，這就會(huì)引起制度環(huán)境的不斷變化。這就需要對(duì)原有的制度安排進(jìn)行調(diào)整，使適應(yīng)制度環(huán)境的變化。由于未來(lái)一段時(shí)期內(nèi)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口是身份轉(zhuǎn)型最為劇烈的群體，會(huì)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段演變、社會(huì)進(jìn)步等外部環(huán)境，結(jié)合自身的資源稟賦條件，對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)提出新的認(rèn)知和訴求，要求調(diào)整土地制度，更充分地實(shí)現(xiàn)土地的價(jià)值。因此，一方面，需要進(jìn)一步細(xì)分土地產(chǎn)權(quán)，提高可交易的程度和交易效率，使土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)更加靈活和多樣化，能夠適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的未來(lái)趨勢(shì);另一方面，要充分尊重農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的主觀愿望，尊重其合理的異質(zhì)性訴求，使農(nóng)村土地制度安排能夠?qū)r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的正當(dāng)意愿及時(shí)做出反應(yīng)，保證土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)具有良好的動(dòng)態(tài)適應(yīng)性。

(二)創(chuàng)設(shè)土地發(fā)展權(quán)，合理分配農(nóng)村土地用途轉(zhuǎn)換所產(chǎn)生的增值收益，進(jìn)而科學(xué)設(shè)計(jì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出機(jī)制，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，優(yōu)化配置農(nóng)村土地資源。

我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)對(duì)土地提出了大量需求，許多農(nóng)地非農(nóng)化，在此過(guò)程中產(chǎn)生了巨大的土地增值收益。現(xiàn)行的土地制度安排，政府管制了農(nóng)村土地的農(nóng)業(yè)用途，同時(shí)又壟斷了城市土地的供給，獲取了農(nóng)地非農(nóng)化的大部分增值收益，農(nóng)戶(hù)只能獲取很小份額的土地增值收益。學(xué)者估計(jì)，從1952年到2002年，農(nóng)民向社會(huì)無(wú)償貢獻(xiàn)的土地收益為51535億元［36］。征地過(guò)程中的收入分配比例，政府占60 ～70%，農(nóng)村集體占25 ～30%，農(nóng)民僅為5 ～10%①由于村務(wù)公開(kāi)不落實(shí)、村務(wù)管理不透明、民主監(jiān)督不規(guī)范，“小村官，大腐敗”已經(jīng)成為中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期一個(gè)值得關(guān)注的現(xiàn)象。據(jù)中央電視臺(tái)報(bào)道，2014年1 至9月，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)反貪部門(mén)查辦的涉農(nóng)領(lǐng)域案件中，1/3 為土地和征地拆遷領(lǐng)域案例。河南省開(kāi)封市尉氏縣邢莊鄉(xiāng)韓莊村原村委會(huì)委員、會(huì)計(jì)兼出納韓可義，挪用土地補(bǔ)償款8680元。內(nèi)蒙古自治區(qū)包頭市九原區(qū)白音席勒辦事處廟圪堵村村主任等村干部，在征用部分村集體土地時(shí)，私分土地補(bǔ)償款232元［37］。。應(yīng)該通過(guò)創(chuàng)設(shè)土地發(fā)展權(quán)，完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)體系，重構(gòu)土地增值收益分配格局，讓農(nóng)民分享土地增值收益。

第一，建立并完善包含土地發(fā)展權(quán)在內(nèi)的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)體系。土地發(fā)展權(quán)是對(duì)土地進(jìn)行再開(kāi)發(fā)的權(quán)利，本質(zhì)上體現(xiàn)了土地未來(lái)的使用價(jià)值，具有明顯的動(dòng)態(tài)性特征。我國(guó)現(xiàn)有的土地制度安排，強(qiáng)化了政府的管制權(quán)，強(qiáng)調(diào)政府對(duì)土地的靜態(tài)管理。集體土地受到規(guī)劃、計(jì)劃和用途的三級(jí)管制，農(nóng)民家庭雖然擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，包括實(shí)際占有權(quán)、農(nóng)業(yè)用途使用權(quán)、部分收益權(quán)和有限的處分權(quán)，但缺失土地的發(fā)展權(quán)，因而不能分享土地未來(lái)再開(kāi)發(fā)所產(chǎn)生的收益。因此，需要通過(guò)創(chuàng)設(shè)土地發(fā)展權(quán)，適當(dāng)限制政府的土地管制權(quán)，尋求一個(gè)合適的管制強(qiáng)度［38］，對(duì)土地開(kāi)發(fā)的權(quán)利在相關(guān)主體之間進(jìn)行有效分割，賦予農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)適當(dāng)?shù)膭?dòng)態(tài)演化內(nèi)涵，適應(yīng)制度環(huán)境的不斷變化。

其一，加強(qiáng)土地發(fā)展權(quán)制度的頂層設(shè)計(jì)。土地發(fā)展權(quán)作為一項(xiàng)重要的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，在創(chuàng)設(shè)過(guò)程中，要明確其法律屬性，并在各個(gè)主體之間合理配置，這就需要政府在制度層面進(jìn)行恰當(dāng)?shù)捻攲釉O(shè)計(jì)。從法理上講，土地發(fā)展權(quán)是內(nèi)生于土地所有權(quán)又可從土地所有權(quán)中分離出來(lái)的一種用益物權(quán)［39］。因此，我國(guó)土地發(fā)展權(quán)的創(chuàng)設(shè)應(yīng)該充分尊重土地所有權(quán)人的權(quán)利，可以借鑒美國(guó)土地發(fā)展權(quán)歸屬于原土地所有權(quán)人的模式，規(guī)定土地發(fā)展權(quán)歸原土地所有權(quán)人，國(guó)有土地的發(fā)展權(quán)歸國(guó)家所有，農(nóng)村集體土地的發(fā)展權(quán)歸農(nóng)村集體所有。同時(shí)，政府通過(guò)適度管制權(quán)的行使，對(duì)農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)施加必要的制度約束;通過(guò)適當(dāng)?shù)亩愂照甙才牛窒硗恋匕l(fā)展增益。如此，可以建立土地發(fā)展權(quán)、政府管制權(quán)、財(cái)稅權(quán)的有效體系，保證農(nóng)民能夠得到合理的土地發(fā)展權(quán)對(duì)價(jià)，政府既能對(duì)土地利用進(jìn)行科學(xué)管理，也能獲取適當(dāng)?shù)耐恋卦鲋凳找妗?/p>

其二，充分借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)在土地發(fā)展權(quán)設(shè)立、運(yùn)行方面的成功經(jīng)驗(yàn)。1947年，英國(guó)在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中首次提出發(fā)展權(quán)的概念。迄今為止，西方發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)設(shè)立土地發(fā)展權(quán)已經(jīng)有很長(zhǎng)的歷史，積累了許多成功的經(jīng)驗(yàn)，也有許多失敗的案例，可以充分學(xué)習(xí)和借鑒。英國(guó)基于“漲價(jià)歸公”的理念，實(shí)行土地發(fā)展權(quán)國(guó)有化，單純追求制度設(shè)計(jì)的公平目標(biāo)，結(jié)果不僅失去了效率，也未能真正實(shí)現(xiàn)公平。法國(guó)綜合運(yùn)用“法定密度極限”制度和土地干預(yù)區(qū)制度，將土地干預(yù)區(qū)的開(kāi)發(fā)權(quán)賦予土地所有者，將超過(guò)“法定密度極限”的開(kāi)發(fā)權(quán)收歸國(guó)家，形成了獨(dú)特的土地發(fā)展權(quán)制度［40］。美國(guó)的土地發(fā)展權(quán)制度，規(guī)定土地發(fā)展權(quán)歸土地所有權(quán)人所有，同時(shí)政府從公共利益出發(fā)施加必要的法律約束，既保障了土地所有權(quán)人的土地發(fā)展權(quán)益，激勵(lì)其合理利用土地，也保證了政府對(duì)土地使用的科學(xué)管理，實(shí)現(xiàn)了公平與效率目標(biāo)的統(tǒng)一。我國(guó)可以充分借鑒美國(guó)成功的土地發(fā)展權(quán)制度設(shè)計(jì)經(jīng)驗(yàn)，明確土地發(fā)展權(quán)歸土地所有權(quán)人，在此基礎(chǔ)上建立并完善土地發(fā)展權(quán)制度體系。

其三，鼓勵(lì)地方進(jìn)行有效的土地發(fā)展權(quán)創(chuàng)新試驗(yàn)。已有一些地區(qū)根據(jù)自身實(shí)際，進(jìn)行了多種具有土地發(fā)展權(quán)性質(zhì)的制度創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)。例如，成都市建立的耕地保護(hù)基金制度，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶(hù)家庭保護(hù)耕地所產(chǎn)生的正外部性進(jìn)行合理補(bǔ)償，這其實(shí)是對(duì)農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)權(quán)益分配實(shí)踐的有益探索。再如，浙江省在進(jìn)行土地規(guī)劃時(shí)，充分考慮了各地耕地資源稟賦和建設(shè)用地需求的差異性，構(gòu)建了折抵指標(biāo)、基本農(nóng)田易地代保和易地有償補(bǔ)充耕地三個(gè)可操作性概念，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行調(diào)節(jié)，實(shí)現(xiàn)了跨區(qū)域土地發(fā)展權(quán)交易［41］。這些帶有土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移性質(zhì)的制度創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)，大多由地方政府主導(dǎo)，基本能夠滿(mǎn)足當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，具有較強(qiáng)的針對(duì)性，取得了一定成效。應(yīng)該鼓勵(lì)地方進(jìn)行更多的土地發(fā)展權(quán)創(chuàng)新試驗(yàn)，總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)存在問(wèn)題，有序進(jìn)行推廣。

第二，在土地發(fā)展權(quán)視角下進(jìn)行征地制度改革，重構(gòu)農(nóng)村土地增值收益分配格局。我國(guó)現(xiàn)行的征地制度是在傳統(tǒng)的二元體制下建立的，本質(zhì)上表現(xiàn)為國(guó)家對(duì)土地征收權(quán)的壟斷，政府獲取了大部分土地增值收益，對(duì)被征地主體的補(bǔ)償沒(méi)有體現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)的價(jià)值。顯然，在大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的背景下，這種土地增值收益分配格局不能滿(mǎn)足權(quán)利主體的基本要求，需要按照土地發(fā)展權(quán)的邏輯，改革征地程序、完善補(bǔ)償制度。

首先，建立公開(kāi)、公平、公正的征地程序，保證權(quán)利主體的土地發(fā)展權(quán)益。一方面，公開(kāi)土地征收信息，保證被征地農(nóng)民的知情權(quán)。完善征地信息公告制度，及時(shí)披露征地目的、征地理由、征地項(xiàng)目、征地位置、征地面積、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置方法等詳細(xì)信息，同時(shí)以書(shū)面形式將有關(guān)征地信息通知被征地農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，保證被征地主體享有完整的知情權(quán)。另一方面，讓被征地農(nóng)民直接參與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置方法等的談判，保證農(nóng)民能夠公平分享土地發(fā)展權(quán)益。在土地征收過(guò)程中，合理劃分政府行政權(quán)力與市場(chǎng)談判力的邊界，使政府行政權(quán)力僅僅作用于征地審批、監(jiān)督環(huán)節(jié)，讓農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等被征地主體與征地單位直接商談補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式等，盡可能發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)作用。最后，公正處理各種征地糾紛，保障農(nóng)民的合法權(quán)益。征地過(guò)程涉及到土地發(fā)展增益的重新分配，參與主體之間存在著持續(xù)的博弈關(guān)系，農(nóng)民的博弈地位相對(duì)弱勢(shì)，其正當(dāng)土地權(quán)益常常受到政府、征地單位等強(qiáng)勢(shì)主體的侵害，需要完善法律，公正處理征地糾紛，加強(qiáng)對(duì)被征地農(nóng)民的救濟(jì)，保障農(nóng)民合法的土地發(fā)展權(quán)益。

其次，完善征地補(bǔ)償制度，真正體現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)價(jià)值。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)是一個(gè)完整的體系，既包括現(xiàn)時(shí)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等靜態(tài)價(jià)值，也包括未來(lái)開(kāi)發(fā)的動(dòng)態(tài)價(jià)值。征收農(nóng)村土地，既要對(duì)其農(nóng)業(yè)用途價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償，也要補(bǔ)償土地發(fā)展權(quán)價(jià)值。土地發(fā)展權(quán)價(jià)值受區(qū)位影響較大，因此可以參照城市土地基準(zhǔn)地價(jià)制定一個(gè)土地發(fā)展權(quán)的“基準(zhǔn)地價(jià)”，將征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定為農(nóng)地農(nóng)用價(jià)值①《土地管理法》第四十七條規(guī)定，征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的30 倍。加上基本發(fā)展權(quán)價(jià)值［42］。在制定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，要樹(shù)立“抑公揚(yáng)私”的理念，逐步減少政府在土地征收環(huán)節(jié)的土地增值收益分配比例，保證農(nóng)村集體和農(nóng)戶(hù)家庭能夠分享更多的土地發(fā)展權(quán)收益。

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