宅基地的資本化運(yùn)作及政治社會(huì)后果

劉 升

(中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院，北京100193)

一、前 言

農(nóng)村宅基地制度作為我國(guó)一項(xiàng)重要的土地制度，近年來(lái)，在農(nóng)村宅基地改革的呼聲下，因其既不同于農(nóng)地，也不同于城市建設(shè)用地的特殊性而引起政界和學(xué)界的高度關(guān)注。黨的十八屆三中全會(huì)決定第21條指出:保障農(nóng)戶(hù)宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓?zhuān)剿鬓r(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道。2014年中央一號(hào)文件也指出:完善農(nóng)村宅基地管理制度。對(duì)于宅基地如何改革，政界在謹(jǐn)慎推進(jìn)的同時(shí)，學(xué)界也形成了兩種截然不同的觀點(diǎn):一邊是支持宅基地資本化改革的觀點(diǎn)，他們多以經(jīng)濟(jì)學(xué)的相關(guān)產(chǎn)權(quán)理論為基礎(chǔ)，認(rèn)為農(nóng)村建設(shè)用地資本化是提高農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的源泉［1］和實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化目標(biāo)［2］，真正實(shí)現(xiàn)了從“藏富于民”向“創(chuàng)富于民”轉(zhuǎn)變［3］，而現(xiàn)行法律限制了宅基地的流動(dòng)性、財(cái)產(chǎn)性［4］，繼續(xù)維持農(nóng)村宅基地的非商品化、非資本化和非市場(chǎng)化對(duì)農(nóng)民來(lái)講就不再是利益保護(hù)，而是一種財(cái)產(chǎn)利益的制度性損失［5］;國(guó)家應(yīng)該對(duì)農(nóng)村宅基地制度進(jìn)行改革，減少對(duì)不同體系下的土地權(quán)利的不公平對(duì)待，減少那些制約城鄉(xiāng)地區(qū)的土地使用者因權(quán)力不明晰和弱化而影響其分享經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)機(jī)會(huì)的因素［6］，強(qiáng)化農(nóng)村宅基地資本屬性，讓農(nóng)民分享城市化進(jìn)程中的土地收益［7－8］。而另一邊則持相反觀點(diǎn)，基于對(duì)宅基地特殊性質(zhì)和作用的不同認(rèn)識(shí)，孟勤國(guó)［9］認(rèn)為農(nóng)村宅基地制度是有效維系億萬(wàn)農(nóng)民基本生存權(quán)利的一項(xiàng)基本人權(quán)制度，人權(quán)高于財(cái)產(chǎn)權(quán)，而開(kāi)禁或者變相開(kāi)禁都不過(guò)是強(qiáng)勢(shì)群體的利益訴求，會(huì)導(dǎo)致一部分用金錢(qián)剝奪另一部分人的生存權(quán)利;陳柏峰［10］將農(nóng)村宅基地明確為一項(xiàng)社會(huì)保障福利，因此認(rèn)為自由交易將損害農(nóng)民權(quán)益和造成村莊內(nèi)的不平等;賀雪峰［11］則從保障農(nóng)民返鄉(xiāng)權(quán)利角度，認(rèn)為宅基地資本化，有可能導(dǎo)致進(jìn)城失敗農(nóng)民無(wú)家可歸，因此，推進(jìn)宅基地資本化要慎之又慎;劉銳［12］則直接從宅基地對(duì)小農(nóng)家庭功能、容易復(fù)墾為耕地和具有保障功能三重屬性認(rèn)為宅基地不具有資本屬性;印子［13］基于社會(huì)產(chǎn)權(quán)視角，認(rèn)為基于經(jīng)濟(jì)學(xué)的宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)化的制度變革可能會(huì)導(dǎo)致“產(chǎn)權(quán)失靈”，帶來(lái)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和不良后果?？傊?，面對(duì)宅基地改革，雖然學(xué)界基于不同理論、視角對(duì)于宅基地資本化形成眾多不同的看法，但總體而言，相關(guān)觀點(diǎn)要么是建立在西方理論上的邏輯推導(dǎo)，要么是針對(duì)當(dāng)前宅基地功能的未來(lái)猜測(cè)，對(duì)于宅基地資本化的真實(shí)經(jīng)驗(yàn)后果研究則非常缺乏。

本文以當(dāng)下新農(nóng)村建設(shè)中常見(jiàn)的“由城鄉(xiāng)住宅建設(shè)開(kāi)發(fā)商按統(tǒng)一規(guī)劃開(kāi)發(fā)建設(shè)，然后向農(nóng)民出售”［14］的宅基地資本化模式為研究對(duì)象，深入實(shí)地觀察宅基地資本化真實(shí)的運(yùn)行邏輯和風(fēng)險(xiǎn)利弊，分析宅基地資本化的運(yùn)作機(jī)制及政治社會(huì)后果。

二、利益合謀:資本下鄉(xiāng)進(jìn)入宅基地領(lǐng)域

在當(dāng)前的農(nóng)村宅基地制度約束下，外來(lái)資本難以進(jìn)入農(nóng)村宅基地領(lǐng)域，但得益于基層政府的政績(jī)邏輯和土地財(cái)政，“資本下鄉(xiāng)”得到基層政府支持，雙方依據(jù)各自目的對(duì)開(kāi)發(fā)農(nóng)村宅基地充滿(mǎn)動(dòng)力，基層政府與資本達(dá)成新的利益共同體，由此，借助基層政府，利用城鎮(zhèn)化背景下的新農(nóng)村建設(shè)，資本進(jìn)入農(nóng)村宅基地領(lǐng)域。

(一)新農(nóng)村建設(shè)

筆者調(diào)研的G①依據(jù)學(xué)術(shù)慣例，文中的所有地名、人名都進(jìn)行了匿名化處理。村位于安徽省S 市，G村下轄10個(gè)自然村，共1110戶(hù)，4643人。從2009年開(kāi)始，G村作為S 市打造“新農(nóng)村”的亮點(diǎn)，開(kāi)始實(shí)施“就地城鎮(zhèn)化”的新農(nóng)村建設(shè)，按照地方政府“人口集中居住”的要求，G村要將原有10個(gè)分散的自然村合并成1個(gè)新村。

建設(shè)之初，村集體采用傳統(tǒng)農(nóng)村住宅建設(shè)方式，即村集體在新村中無(wú)償給本村村民劃分宅基地，由農(nóng)民自主建房，但地方政府和村集體很快發(fā)現(xiàn)，由于村民經(jīng)濟(jì)狀況不同導(dǎo)致村民自建的房子在長(zhǎng)寬高和間距等方面不統(tǒng)一，不符合作為新農(nóng)村亮點(diǎn)工程的目標(biāo)，于是決定采用統(tǒng)一建房的方式打造一個(gè)更加美觀和更具亮點(diǎn)的新農(nóng)村。但面對(duì)統(tǒng)一建設(shè)的巨大財(cái)政缺口，地方政府提出吸引“社會(huì)資本②此處的社會(huì)資本并不是社會(huì)學(xué)意義上的信任、關(guān)系、聲望等資本，更類(lèi)似于民間資本的概念，文章使用“社會(huì)資本”是為沿用當(dāng)?shù)胤Q(chēng)呼?！钡姆绞介_(kāi)展建設(shè)，以快速將G村打造成新農(nóng)村的示范村。

G村引進(jìn)社會(huì)資本參與新農(nóng)村建設(shè)的模式是:由地方政府和村委會(huì)負(fù)責(zé)新征土地680畝作為新村居民的集中安置區(qū)，之后村集體將新村的宅基地轉(zhuǎn)交給有意愿參與村莊建設(shè)的開(kāi)發(fā)商，開(kāi)發(fā)商以為村民建房的名義出資在新村宅基地上進(jìn)行統(tǒng)一的房屋建設(shè)，并由開(kāi)發(fā)商自行向村民銷(xiāo)售。這樣，地方政府就可以通過(guò)花盡可能少的錢(qián)完成新村建設(shè)，在地方政府看來(lái)，這種“引進(jìn)社會(huì)資本，參與新農(nóng)村建設(shè)”的做法，是響應(yīng)國(guó)家號(hào)召和學(xué)習(xí)東部發(fā)達(dá)地區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。

從2009—2014年，G村為完成新農(nóng)村建設(shè)，共進(jìn)行了四期建設(shè):第一期村集體面向社會(huì)招標(biāo)，具有4A 資質(zhì)的浙江H 地產(chǎn)公司獲得新村的房產(chǎn)建設(shè)資格，建設(shè)了新村第一批300 多套住房建設(shè)，但由于覺(jué)得利潤(rùn)空間太低，H 公司在一期項(xiàng)目完工后撤離;之后，為完成新村建設(shè)，從第二期到第四期主要是G村的幾個(gè)有錢(qián)人和當(dāng)?shù)氐囊恍┢髽I(yè)老板合作成立房地產(chǎn)公司進(jìn)行建設(shè)，完成了剩下的近900 套住房建設(shè)。到2014年新村基本完工，在近6年的過(guò)程中，資本在G村建成房屋近1200套，有效推動(dòng)了G村的新村建設(shè)，但也帶來(lái)了一些問(wèn)題。

(二)基層政府的政績(jī)邏輯和土地財(cái)政

在現(xiàn)行制度約束下，基層政府出于自身考慮，對(duì)“資本下鄉(xiāng)”進(jìn)入宅基地領(lǐng)域給予大力支持:第一，“資本下鄉(xiāng)”可以在短期內(nèi)從外在形式上快速改善村莊基礎(chǔ)設(shè)施和村容村貌，在當(dāng)前基層政府自身沒(méi)有足夠財(cái)力推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)的背景下，“資本下鄉(xiāng)”所建設(shè)的新農(nóng)村無(wú)疑會(huì)成為基層政府彰顯政績(jī)的“名片”。在當(dāng)?shù)卣?guī)劃中，G村正是要以地方財(cái)政“四兩撥千斤”的方式，吸進(jìn)社會(huì)資本打造新農(nóng)村亮點(diǎn)的“招牌”。第二，項(xiàng)目制背景下，基層政府利用“資本下鄉(xiāng)”對(duì)村莊進(jìn)行大規(guī)?！霸僭臁钡钠鯔C(jī)，不僅可以博取政績(jī)，同時(shí)也是以此名義套取國(guó)家各類(lèi)相關(guān)支持和補(bǔ)助項(xiàng)目的最好借口。僅在2013年，G村就通過(guò)“新農(nóng)村建設(shè)”的機(jī)會(huì)獲得了來(lái)自國(guó)家、省里和市里近1000元的各類(lèi)項(xiàng)目資金支持。第三，也是最重要的，基層政府出于“土地財(cái)政”考慮，以推動(dòng)“新農(nóng)村建設(shè)”實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的“遷村騰地”，從而通過(guò)土地的“增建掛鉤①城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤(簡(jiǎn)稱(chēng)增減掛鉤)是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地(如宅基地等)和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)用地進(jìn)行等面積置換，通過(guò)建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證耕地面積不減少的條件下，增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地。而在巨大的土地增值收益激勵(lì)下，利用增減掛鉤從農(nóng)村獲取建設(shè)用地指標(biāo)是地方政府獲取土地財(cái)政的主要手段?！闭邔⑥r(nóng)民集中居住后多出來(lái)的建設(shè)用地指標(biāo)拿到城市中進(jìn)行置換，以獲得額外的土地收益。這是基層政府最大，也是最直接的一筆土地“資本化”收益，成為基層政府推動(dòng)“新農(nóng)村建設(shè)”的最大動(dòng)力［15］。以G村開(kāi)發(fā)而言，地方政府引進(jìn)“資本下鄉(xiāng)”，一方面是利用資本出資建造新農(nóng)村以獲取政績(jī)，即政府花小錢(qián)打造新農(nóng)村亮點(diǎn);另一方面，以資本打造的新農(nóng)村作為動(dòng)員農(nóng)民集中居住的資本，從而得到農(nóng)民集中居住后的建設(shè)土地指標(biāo)，即通過(guò)“土地增建掛鉤”的方式從G村建設(shè)中置換出700畝的城市建設(shè)用地指標(biāo)。所以，雖然國(guó)家對(duì)宅基地改革非常謹(jǐn)慎，但在“土地財(cái)政”和做亮點(diǎn)的政績(jī)邏輯下，地方政府以“資本下鄉(xiāng)”推動(dòng)宅基地資本化的尺度要遠(yuǎn)大于國(guó)家的規(guī)定。

(三)資本的逐利邏輯

“資本下鄉(xiāng)”進(jìn)入農(nóng)村宅基地領(lǐng)域，通過(guò)地方政府強(qiáng)力支持，主要以俘獲國(guó)家資源帶來(lái)的隱性壟斷地利和增值實(shí)現(xiàn)資本的逐利邏輯。在我國(guó)當(dāng)前資本整體過(guò)剩和農(nóng)村建設(shè)用地開(kāi)發(fā)存在獲利空間的背景下，資本對(duì)到農(nóng)村開(kāi)發(fā)地產(chǎn)充滿(mǎn)興趣［16］，于是，利用城鎮(zhèn)化和改善農(nóng)村住房條件的機(jī)遇，資本實(shí)現(xiàn)了進(jìn)入農(nóng)村宅基地的目的。在G村建設(shè)過(guò)程中，包括房產(chǎn)商、村莊富人、煤老板等各種資本力量紛紛投入其中，甚至要不得不依靠與村干部拉關(guān)系的方式以求參與村莊開(kāi)發(fā)過(guò)程。

在宅基地領(lǐng)域，資本獲利主要是通過(guò)俘獲國(guó)家投資帶來(lái)的宅基地增值收益，即資本只支付蓋房子的錢(qián)，卻可以得到房子、宅基地和公共基礎(chǔ)設(shè)施的總收益。在G村，借助地方政府支持，資本進(jìn)村壟斷宅基地上農(nóng)民住房的開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)，村民被排擠出村莊建設(shè)之外，因此，村民沒(méi)有動(dòng)力參與新農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。而由于農(nóng)村公共產(chǎn)品的“成本集聚性”［17］，資本也不愿參與這些投資大、回報(bào)低的村莊公共品建設(shè)。村民不愿出資，資本也不愿參與，而開(kāi)發(fā)商建房、售房必須有良好的基礎(chǔ)設(shè)施，因此，開(kāi)發(fā)商就需要國(guó)家進(jìn)行相應(yīng)投入。為吸引社會(huì)資本參與村莊建設(shè)，地方政府只能將大量國(guó)家項(xiàng)目投入到難以盈利的農(nóng)村公共產(chǎn)品中。在G村新農(nóng)村開(kāi)發(fā)過(guò)程中，政府資金與社會(huì)資本分別投入兩個(gè)不同領(lǐng)域:在社會(huì)資本主要投入村莊房產(chǎn)開(kāi)發(fā)和銷(xiāo)售這些相對(duì)有利可圖的領(lǐng)域時(shí)，政府資金則都投入到道路、橋梁、綠化、路燈、廣場(chǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)性公共設(shè)施。由于這些公共投資全部由國(guó)家承擔(dān)，在地方政府支持下，僅2013年一年時(shí)間，G村新村建設(shè)就獲得來(lái)自國(guó)家、省、市的各種項(xiàng)目資源2000 多萬(wàn)元。通過(guò)國(guó)家的基礎(chǔ)設(shè)施投入，G村的宅基地實(shí)現(xiàn)了增值，而由于宅基地統(tǒng)一由資本開(kāi)發(fā)，所以國(guó)家的無(wú)償投資無(wú)形中被資本所俘獲，資本借助于國(guó)家的公用基礎(chǔ)投資，將宅基地上的房子賣(mài)出了一個(gè)相對(duì)較高的價(jià)格，從而獲得宅基地增值收益。

三、打破制度:實(shí)現(xiàn)宅基地資本化

所謂宅基地資本化，是指把宅基地資源投入市場(chǎng)，轉(zhuǎn)化為流量的資本，這樣經(jīng)營(yíng)者就可以以出讓宅基地的方式謀取利益。而依據(jù)現(xiàn)有的宅基地制度，宅基地是集體所有，村民無(wú)償使用，不能上市交易，這顯然限制了資本通過(guò)運(yùn)營(yíng)宅基地獲利的需求。為此，資本利用地方政府支持和宅基地的從屬性原則，從多個(gè)角度改變宅基地分配和使用原則秩序，打破了宅基地的無(wú)償性、公平性和身份性限制，實(shí)現(xiàn)宅基地流通和資本化。

(一)打破宅基地使用的無(wú)償性原則

在我國(guó)，農(nóng)村宅基地制度是一項(xiàng)為保障農(nóng)民居住權(quán)而制定的帶有中國(guó)特色的社會(huì)福利和社會(huì)保障制度。因此，“保障農(nóng)村人口居住權(quán)，實(shí)現(xiàn)居者有其屋”一直是立法設(shè)計(jì)我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的唯一價(jià)值目標(biāo)［18］。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村宅基地相關(guān)法律制度，農(nóng)村宅基地歸村集體所有，本村村民根據(jù)需要向村集體提出申請(qǐng)，由村集體劃撥給村民無(wú)償使用?！拔覈?guó)宅基地具有社會(huì)福利的屬性，因此，每個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織成員都有資格獲得宅基地。集體經(jīng)濟(jì)組織保障每個(gè)成員獲得宅基地，從而保障其基本的生存條件和居住條件。集體經(jīng)濟(jì)組織成員可以無(wú)償取得一處宅基地，這也是集體經(jīng)濟(jì)組織成員因其成員則當(dāng)然應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)力，此種權(quán)力不受任何組織或個(gè)人的剝奪?！保?9］

而在資本占有宅基地開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)后，村集體分配宅基地的“無(wú)償性”與資本的“逐利性”發(fā)生沖突，在無(wú)法突破現(xiàn)有宅基地制度的情況下，資本選擇繞開(kāi)現(xiàn)有宅基地制度的規(guī)定。在G村，社會(huì)資本進(jìn)入宅基地領(lǐng)域，首先憑借資本從村委會(huì)手中接管宅基地的經(jīng)營(yíng)建設(shè)權(quán)，進(jìn)而通過(guò)在宅基地上統(tǒng)一建房的方式掌握了房屋所有權(quán)，在現(xiàn)行法律制度中，雖然宅基地歸村集體共有，但開(kāi)發(fā)商建設(shè)的房屋卻歸屬開(kāi)發(fā)商私有，在開(kāi)發(fā)商享有地方政府授予的賣(mài)房權(quán)力背景下，開(kāi)發(fā)商通過(guò)賣(mài)房子的方式繞開(kāi)了宅基地?zé)o償使用的制度安排，表面看來(lái)，村民仍然是無(wú)償獲得村莊宅基地使用權(quán)，但在宅基地上已被資本建滿(mǎn)房子的情況下，村民如果不先買(mǎi)房子，所謂享有宅基地使用權(quán)也就成了空談，這樣，資本已經(jīng)通過(guò)有償賣(mài)房的方式變相打破了宅基地制度中村民無(wú)償使用宅基地的原則。而這也帶來(lái)了一些不良的后果，即資本以宅基地資本化的方式打破宅基地的社會(huì)保障功能導(dǎo)致將農(nóng)民中的弱勢(shì)群體迅速推出農(nóng)村的后果。

(二)打破宅基地使用的平等性原則

按照《中華人民共和國(guó)土地管理法》(2004 修正)第六十二條規(guī)定:“農(nóng)村村民一戶(hù)只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。”由于農(nóng)村宅基地的無(wú)償使用為村民提供了保障，但為了防止宅基地?zé)o償使用而帶來(lái)的多占多用心理，保證農(nóng)村的公平公正，國(guó)家特地通過(guò)法律法規(guī)對(duì)農(nóng)村宅基地面積進(jìn)行了規(guī)定。同時(shí)，與國(guó)家宅基地制度相配套，農(nóng)村社會(huì)也大都形成了自己的宅基地公平分配制度，在農(nóng)村宅基地分配中，為保證公平，主要有兩種分配模式:一種模式是根據(jù)宅基地面積分配，即村集體根據(jù)需求給每戶(hù)劃撥統(tǒng)一的宅基地面積;另一種是根據(jù)總土地面積分配，也稱(chēng)為“宅地合一”，即村集體根據(jù)每家每戶(hù)的人口情況分配總的土地面積，然后由每戶(hù)自行決定宅基地面積，但宅基地面積與耕地面積的總和公平，也就是說(shuō)，農(nóng)戶(hù)蓋房中宅基地占的多，耕地就剩下的少，宅基地占的少，耕地就剩下的多。這兩種模式下，第一種是所有家庭的宅基地面積都相等而帶來(lái)的公平，第二種是一種土地總量的公平。但無(wú)論采用哪一種，都是以農(nóng)民與生俱來(lái)的戶(hù)籍作為平等的分配標(biāo)準(zhǔn)，村民都能夠平等的分享村莊中的土地資源。這種宅基地制度的安排，由于土地資源的稀缺性，規(guī)定一戶(hù)只能擁有一處宅基地，確保每戶(hù)農(nóng)民都能得到一塊安身之所，無(wú)論貧富，結(jié)果均等，在很大程度上順應(yīng)了民心，符合人們樸素的公平觀念，也實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村基本的社會(huì)保障［9］。

G村傳統(tǒng)是采用“宅地合一”的宅基地制度安排，所以雖然每戶(hù)的宅基地大小不一，但由于大家的土地總量公平，村民也都非常認(rèn)可這種分配模式。但資本進(jìn)入宅基地領(lǐng)域之后，其通過(guò)在宅基地上建房的方式，不再按照村民戶(hù)籍的原則平均分配宅基地，而是將宅基地作為房子的一部分，按照村民對(duì)房子的購(gòu)買(mǎi)力來(lái)分配宅基地，即購(gòu)買(mǎi)房子小，宅基地就小，房子大，宅基地就大的新規(guī)則分配宅基地，這種宅基地分配模式打破了宅基地分配中講求的平等性原則，資本對(duì)宅基地的使用進(jìn)行了重新規(guī)劃，即按照經(jīng)濟(jì)貧富進(jìn)行劃分，經(jīng)濟(jì)水平高的村民自然可以買(mǎi)到更大的房子和更多的宅基地，經(jīng)濟(jì)水平低的村民則只能得到較少的房子和小面積的宅基地。在G村建設(shè)的新農(nóng)村中，有錢(qián)的村民購(gòu)買(mǎi)獨(dú)棟別墅，占有的宅基地使用面積達(dá)到200平方米，而錢(qián)少的村民如購(gòu)買(mǎi)幸福苑的小房子，所占據(jù)的宅基地面積則只有40平方米，僅是獨(dú)棟別墅的1/4(表1)。宅基地本身應(yīng)該是作為村莊成員應(yīng)有的平等福利，但現(xiàn)在卻被資本打破，成為誰(shuí)有錢(qián)誰(shuí)就可以住大房子，占有更大面積宅基地。村莊社會(huì)中“人人平等，平均分配”的宅基地平均分配原則被破壞，帶來(lái)了很多村民的相對(duì)不公平感。同時(shí)，由于村莊中出現(xiàn)了不同規(guī)劃區(qū)的房子，這些房子包括獨(dú)立別墅、聯(lián)排別墅、小高層和幸福苑等，并且這些房子按區(qū)規(guī)劃，打破了傳統(tǒng)中農(nóng)村房子按照血緣進(jìn)行安排的規(guī)則，新的住房規(guī)則按照經(jīng)濟(jì)實(shí)力進(jìn)行了重新劃分，形成了農(nóng)村中的“住房地位群體”［20］，這導(dǎo)致村莊中原有的關(guān)系結(jié)構(gòu)開(kāi)始發(fā)生更加明確的改變，一些富裕村民更愿意和富裕的村民住在一起。這帶來(lái)了新的社會(huì)關(guān)系，影響到傳統(tǒng)的村莊關(guān)系結(jié)構(gòu)。

表1 G村宅基地和住房情況

(三)打破了宅基地使用的身份性原則

土地是自然物，不會(huì)增長(zhǎng)，在一定面積的情況下，使用的人越多，每人平均擁有的土地?cái)?shù)量就越少。因此，為了保障宅基地使用的可持續(xù)性，我國(guó)在農(nóng)村宅基地制度中設(shè)立了身份限制。根據(jù)我國(guó)《土地管理法》第62條規(guī)定，宅基地使用權(quán)人是申請(qǐng)符合宅基地條件的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。不是宅基地所在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，不得申請(qǐng)取得或者繼受取得該集體經(jīng)濟(jì)組織的宅基地使用權(quán)。這種制度安排本身有其排他性，村民只有通過(guò)作為本村成員的身份才可以獲取宅基地使用權(quán)。正是因?yàn)檫@種成員權(quán)，使得宅基地成為一種“共有私產(chǎn)”，屬于全體村民所共同享有的集體財(cái)產(chǎn)，村民憑借身份享有這些財(cái)產(chǎn)。宅基地使用的身份性原則作為一種資格準(zhǔn)入制度，保證了本村村民享有宅基地使用權(quán)利的可持續(xù)性。

資本進(jìn)入宅基地領(lǐng)域后，不同于宅基地制度設(shè)計(jì)追求的長(zhǎng)期性和可持續(xù)性，追求效率的資本強(qiáng)調(diào)的是在短時(shí)間內(nèi)賺取盡可能多的利潤(rùn)，因此，為了盡快獲取利潤(rùn)，資本需要打破宅基地使用的身份性原則。在G村，資本打破宅基地使用的身份性主要體現(xiàn)在“小產(chǎn)權(quán)房”的銷(xiāo)售過(guò)程中，在資本進(jìn)村之初，地方政府和村集體出于國(guó)家法律和村民利益考慮，嚴(yán)禁H 公司向村外人員售房，結(jié)果H 公司發(fā)現(xiàn)本村人員購(gòu)買(mǎi)力有限，僅靠向本村人賣(mài)房難以獲利，于是，H 公司在開(kāi)發(fā)完一期工程后選擇撤離，此時(shí)，地方政府和村集體面臨無(wú)資本愿意參與村莊開(kāi)發(fā)的困境，于是，為保證新農(nóng)村建設(shè)的資本投入，地方政府和村集體最終選擇向資本妥協(xié)，默認(rèn)資本向村外人員的售房行為。雖然外村人員購(gòu)買(mǎi)G村的房屋屬于“小產(chǎn)權(quán)房”，但G村優(yōu)越的地理位置和強(qiáng)大的政治支持還是讓很多外村人選擇在此購(gòu)房，這在實(shí)際上打破了現(xiàn)有宅基地制度身份性限制的同時(shí)，也在無(wú)形中攤薄了G村原有村民的集體資產(chǎn)。

(四)小結(jié)

在我國(guó)法律中，雖然規(guī)定了宅基地始終為集體所有，農(nóng)民只有使用權(quán)，且不得買(mǎi)賣(mài)，轉(zhuǎn)讓、抵押等，但宅基地上的房屋卻歸屋主所有，且房屋出賣(mài)或出租后，宅基地的使用權(quán)隨之轉(zhuǎn)讓給受讓人或承租人，這就構(gòu)成了宅基地使用權(quán)的從屬性。因此，宅基地上的房屋一旦建成，宅基地使用權(quán)便由地面附著的房屋來(lái)確定，在資本看來(lái)，這就構(gòu)成了“地隨房走”的制度漏洞。而“資本下鄉(xiāng)”進(jìn)入宅基地領(lǐng)域，進(jìn)而通過(guò)在宅基地上蓋房的方式虛化了宅基地所有權(quán)，這就使得原本應(yīng)該是村民向集體申請(qǐng)宅基地的制度變成了村民向房產(chǎn)商購(gòu)買(mǎi)房屋，從而將宅基地使用權(quán)資本化，而村民能夠取得宅基地使用面積的大小，也需要依靠村民支付能力決定，原本無(wú)償供給、平均分配的宅基地在資本進(jìn)入后被房屋資本化，其準(zhǔn)入制度由戶(hù)籍變成了資本。宅基地使用權(quán)從“按需分配”到“按資分配”，從無(wú)償?shù)接袃敚罱K，宅基地被按照資本的邏輯進(jìn)行分配，完成了一場(chǎng)宅基地去福利化和資本化的改造。在資本手中，宅基地的福利性質(zhì)被打破，宅基地變成了資本手中逐利的工具。

四、結(jié)構(gòu)之變:基層治理內(nèi)卷化的形成

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定，農(nóng)民新建房，首先村民向村集體提出宅基地申請(qǐng)，村集體根據(jù)村民需要?jiǎng)潛苷睾螅?jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核，由縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)，在不占用農(nóng)用地和符合規(guī)劃的情況下，由村民自行建造。資本進(jìn)入宅基地之后，資本利用“幫助”村民建房占有了宅基地之上房產(chǎn)的所有權(quán)，根據(jù)宅基地的從屬性原則，村民建房不再需要向村集體和縣鄉(xiāng)政府審批，而是通過(guò)直接從開(kāi)發(fā)商手中購(gòu)買(mǎi)房子的方式獲得宅基地使用權(quán)，這就使得資本迅速取代了村集體在宅基地分配中的作用，將原有的“國(guó)家—村集體—村民”關(guān)系變成了“國(guó)家—資本—村民”的新三角結(jié)構(gòu)。處于新結(jié)構(gòu)中心位置的“私”的資本不同于“公”的集體，為了獲利，對(duì)下其將宅基地使用權(quán)資本化，對(duì)上則俘獲國(guó)家資源以獲取宅基地升值收益。

內(nèi)卷化指的是國(guó)家本來(lái)的“惠農(nóng)”資源變成了壯大和扶持資本的資源卻并沒(méi)有帶給農(nóng)民應(yīng)有的利益。在新的“國(guó)家—資本—村民”結(jié)構(gòu)中，資本替代村集體介于國(guó)家與村民之間，成為新農(nóng)村建設(shè)的主體，這樣無(wú)論國(guó)家向農(nóng)村輸入多少資源，這些資源都被注入到資本主導(dǎo)的新農(nóng)村，資本依靠國(guó)家的公共投資，占有了房屋和宅基地的升值收益，而村民要享受?chē)?guó)家投資，卻要首先購(gòu)買(mǎi)房產(chǎn)商的房子。由此，資本與基層政府“結(jié)盟的全新結(jié)構(gòu)將吸取大部分自上而下輸入農(nóng)村的資源，并不斷侵蝕鄉(xiāng)村社會(huì)的公共利益，由此導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理的內(nèi)卷化。”［21］這種新的結(jié)構(gòu)也極大影響了農(nóng)民對(duì)國(guó)家的認(rèn)同。

一方面，村民不再認(rèn)為應(yīng)該感激國(guó)家。制度作為激勵(lì)或限制人們行為的規(guī)則，“制度賦予事物……道德和政治的內(nèi)涵”［22］。因此，“制度的背后，都應(yīng)有理論和思想”［23］。在現(xiàn)有宅基地制度的背后，是我國(guó)“居者有其屋”的社會(huì)主義理念思想，農(nóng)村宅基地制度是保障農(nóng)村居民居住權(quán)力的基本制度。因此，其制定過(guò)程中，國(guó)家將其設(shè)定為一種對(duì)農(nóng)民的保障和福利制度，具有無(wú)償性、公平性、身份性等特性。但“資本下鄉(xiāng)”將宅基地資本化之后，在新的“國(guó)家—資本—村民”結(jié)構(gòu)中，公的村集體被私的資本取代，并根據(jù)資本的效率原則、逐利原則等以購(gòu)買(mǎi)者的購(gòu)買(mǎi)力重新制定了宅基地分配方式，將宅基地資本化，從而繞開(kāi)了國(guó)家原有法律制度中對(duì)宅基地的管制，打破了我國(guó)以保障農(nóng)民居住權(quán)為基礎(chǔ)的制度設(shè)計(jì)目標(biāo)，打破了國(guó)家站在農(nóng)民立場(chǎng)為農(nóng)民著想的指導(dǎo)思想，扭曲了原有制度中的政治含義。

傳統(tǒng)農(nóng)村建設(shè)中，在村集體為農(nóng)民無(wú)償分配宅基地之后，村民根據(jù)自己能力自主建房，其公共品也主要由村集體自主供給，于是村集體組織村民以投工投勞方式共同參與村莊的水電路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，隨著國(guó)家對(duì)農(nóng)村投入的加大，國(guó)家在農(nóng)村建設(shè)中的公益性投資越來(lái)越大，在這個(gè)過(guò)程中，村民認(rèn)為建房和建村是自己的事，所以，無(wú)論是宅基地的無(wú)償使用還是國(guó)家對(duì)農(nóng)村公用設(shè)施的投入，村民都認(rèn)為是國(guó)家在幫助自己，對(duì)國(guó)家的投資有認(rèn)可和感恩之情。但資本進(jìn)村之后，資本取代村民成為新村房屋建設(shè)主力，村民被排除在外，村民不再認(rèn)為新村的建設(shè)與自己有關(guān)，他們不關(guān)心那里的房子和道路由誰(shuí)建，他們只關(guān)心房產(chǎn)商賣(mài)房的時(shí)候價(jià)格是否便宜，他們是否買(mǎi)得起，而對(duì)于國(guó)家替代村民完全承擔(dān)了新村中的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，村民認(rèn)為那是房產(chǎn)商的良心，卻忽略了房產(chǎn)商背后的國(guó)家。

另一方面，村民反而對(duì)國(guó)家心生不滿(mǎn)。新村建設(shè)過(guò)程中，雖然國(guó)家投入巨資幫助村民打造新農(nóng)村，但在我國(guó)實(shí)行嚴(yán)格的土地保護(hù)政策背景下，資本壟斷了宅基地建設(shè)，村民被嚴(yán)禁私自建房，既不允許村民私自在新村建房，又不允許村民在舊村建房。村民認(rèn)為，國(guó)家只允許他們到新村去買(mǎi)房，買(mǎi)的房子又不好，同時(shí)，地方政府為了獲取建設(shè)用地指標(biāo)，對(duì)舊村基礎(chǔ)設(shè)施投入減少，強(qiáng)迫村民早日搬遷，這也引起村民對(duì)國(guó)家不滿(mǎn)。對(duì)村民來(lái)說(shuō)，他們住的舊村國(guó)家不給幫助，反而花很多錢(qián)幫助開(kāi)發(fā)商建設(shè)新村，然后強(qiáng)迫他們到新村買(mǎi)房，是在幫“有錢(qián)人賺窮人的錢(qián)”，引起村民對(duì)國(guó)家行為不滿(mǎn)。甚至當(dāng)房產(chǎn)商蓋的房子出現(xiàn)質(zhì)量問(wèn)題時(shí)，出現(xiàn)村民到地方政府上訪的情況，因?yàn)榇迕裾J(rèn)為是政府讓他們買(mǎi)的房子，政府自然有責(zé)任，這給國(guó)家?guī)?lái)了治理危機(jī)。

五、余論與建議

綜上所述，資本進(jìn)入農(nóng)村宅基地領(lǐng)域，雖有利于快速改善農(nóng)村居住環(huán)境，但也有巨大風(fēng)險(xiǎn)。資本本質(zhì)是追逐利潤(rùn)，資本進(jìn)入宅基地領(lǐng)域，與地方政府合謀，改變了傳統(tǒng)宅基地分配秩序，形成了“國(guó)家——資本——村民”的新宅基地使用秩序，以宅基地資本化對(duì)上俘獲國(guó)家資源，對(duì)下打破了宅基地制度中所包含的社會(huì)福利和社會(huì)保障的政治含義和道德含義。尤其是農(nóng)村中貧弱階層被拋出農(nóng)村，這種拋出不僅是公共事務(wù)的邊緣化，而且是直接從物理空間的拋出。貧弱階層因買(mǎi)不起村里的房子而同樣失去了宅基地的使用資格，由此帶來(lái)新的社會(huì)矛盾，并最終可能帶來(lái)集體被吞噬、農(nóng)民被拋棄、政治被吸納的后果，這將對(duì)未來(lái)的中國(guó)社會(huì)帶來(lái)深遠(yuǎn)影響。

享有適當(dāng)住房的權(quán)力是《世界人權(quán)宣言》和《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)力國(guó)際公約》中規(guī)定的基本人權(quán)［24］。而“安居樂(lè)業(yè)”也是中國(guó)的俗語(yǔ)，將安定的居所看成是從事社會(huì)工作的基礎(chǔ)，可以看出安穩(wěn)的居住在人們生活中的重要地位。當(dāng)前農(nóng)村的宅基地制度等同于農(nóng)村中保障房制度，其保障了農(nóng)民的住房安全，實(shí)現(xiàn)了“居者有其屋”的社會(huì)主義理念，是農(nóng)民生活和國(guó)家穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)。因此，在當(dāng)前城市無(wú)法提供足夠條件讓農(nóng)民進(jìn)城，國(guó)家社會(huì)保障無(wú)法滿(mǎn)足所有人需求，相關(guān)宅基地法律仍然不夠完善的情況下，不能僅看到“資本下鄉(xiāng)”的效率，也要看到風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)農(nóng)民人數(shù)眾多，且長(zhǎng)期處于弱勢(shì)地位，保障農(nóng)民的居住安全是國(guó)家穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)。因此，在農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持當(dāng)下的農(nóng)村宅基地制度，堅(jiān)持農(nóng)民在村莊建設(shè)中的主導(dǎo)地位，謹(jǐn)慎應(yīng)對(duì)“資本下鄉(xiāng)”，讓農(nóng)村繼續(xù)承擔(dān)國(guó)家發(fā)展的穩(wěn)定器和蓄水池功能。

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