英國(guó)公私合作（PPP）法律制度研究

牛永宏

摘 要：目前國(guó)內(nèi)正在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域積極推進(jìn)公私合作（PPP）模式，由于起步較晚，目前國(guó)內(nèi)尚沒(méi)有關(guān)于公私合作的相關(guān)法律制度。英國(guó)從1992年開(kāi)始推行這一模式，積累了比較完善的經(jīng)驗(yàn)。本文主要對(duì)英國(guó)公私合作法律制度的發(fā)展過(guò)程、制度框架以及公私合作的典型模式等進(jìn)行分析，為我國(guó)公私合作的立法提供借鑒。

關(guān)鍵詞：公私合作；特許經(jīng)營(yíng)權(quán)；公共合同法

0 引言

目前世界上關(guān)于公私合作（PPP）并沒(méi)有統(tǒng)一的定義，最常見(jiàn)的模式是政府引入私人機(jī)構(gòu)共同參與公共設(shè)施的投資和運(yùn)營(yíng)，私人機(jī)構(gòu)與公共部門(mén)共同組成的特許經(jīng)營(yíng)公司通過(guò)向使用者收費(fèi)或者政府付費(fèi)的方式取得收益。

自上個(gè)世紀(jì)90年代初，英國(guó)首次推行公私合作（PPP）模式以來(lái)，公私合作模式在全球基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域被廣泛應(yīng)用，近年來(lái)的發(fā)展尤其迅速，目前已經(jīng)有超過(guò)50個(gè)國(guó)家制定了PPP法律，該種模式被廣泛應(yīng)用于道路、機(jī)場(chǎng)、電力、水務(wù)乃至醫(yī)院、體育館等領(lǐng)域。

中國(guó)從上個(gè)世紀(jì)90年代開(kāi)始在電力、交通等領(lǐng)域采用BOT模式，進(jìn)入21世紀(jì)以后，開(kāi)始在軌道交通、公共建筑領(lǐng)域采用PPP模式，但發(fā)展相對(duì)緩慢。

但從2013年底開(kāi)始，中國(guó)政府部門(mén)開(kāi)始快速推動(dòng)公私合作（PPP）模式的發(fā)展，發(fā)布了一系列的政府文件，并從全國(guó)選取了80個(gè)項(xiàng)目試行PPP模式。

在公私合作（PPP）模式的發(fā)展中，最重要的就是相關(guān)法律制度的完善，截止目前，國(guó)內(nèi)針對(duì)這一模式尚沒(méi)有統(tǒng)一的法律。因此，推動(dòng)法律制度的建設(shè)，就成為國(guó)內(nèi)發(fā)展PPP模式的當(dāng)務(wù)之急，英國(guó)作為世界上最早推行PPP模式的國(guó)家，建立了相對(duì)完善的法律制度框架，對(duì)于我國(guó)PPP法律的建設(shè)有十分重要的借鑒意義。

1.公私合作模式在英國(guó)的發(fā)展

早在1979年，受經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，英國(guó)就開(kāi)始在公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域推行民營(yíng)化改革。

1992年，英國(guó)財(cái)政部首次在秋季匯報(bào)中提出將啟動(dòng)PFI（私人主動(dòng)融資）模式，以鼓勵(lì)私人機(jī)構(gòu)參與公共產(chǎn)品的投資，PPP模式由此在英國(guó)誕生并開(kāi)始迅速發(fā)展。1993年，英國(guó)財(cái)政部設(shè)立了民間融資小組（PFP）以及私人融資辦公室，以推動(dòng)PFI模式的應(yīng)用，該小組以委員會(huì)的形式運(yùn)作。

英國(guó)PFI模式主要有兩個(gè)原則：一、相比傳統(tǒng)的模式，政府采用PFI要更有效率更節(jié)省成本，即物有所值；；二、參與投資的私人機(jī)構(gòu)需要承擔(dān)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)。

但在此期間，英國(guó)PPP項(xiàng)目的發(fā)展并不快，從1992年到1996年，英國(guó)以PFI模式實(shí)施的項(xiàng)目只有56個(gè)。

為了進(jìn)一步推動(dòng)PPP模式的發(fā)展，1997年9月，英國(guó)財(cái)政部成立了第一個(gè)正式的PPP單位—PFI工作組，并開(kāi)始推動(dòng)建立PPP合同的標(biāo)準(zhǔn)條件和范本。

2000年，英國(guó)財(cái)政部將原來(lái)的PFI工作組改組為政府商業(yè)署，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)PPP政策相關(guān)事宜，同時(shí)還成立了公私合作的英國(guó)合伙組織（PUK），由民間機(jī)構(gòu)主導(dǎo)，根據(jù)英國(guó)的委托，進(jìn)行PPP政策和制度的研究。

PUK在最初成立時(shí)是一個(gè)公有的組織，但在2001年，私人機(jī)構(gòu)開(kāi)始持有PUK51%的股份，股東包括承包商、保險(xiǎn)公司乃至投資銀行等，公有部門(mén)持有49%的股權(quán)，其中財(cái)政部持有44.6%，蘇格蘭政府持有4.4%。

1997年之后，英國(guó)PPP項(xiàng)目開(kāi)始快速發(fā)展，其中1998到1999年間，英國(guó)實(shí)施的PPP項(xiàng)目超過(guò)100個(gè)，從開(kāi)始推行PPP模式以來(lái)，英國(guó)累計(jì)實(shí)施的PPP項(xiàng)目已經(jīng)超過(guò)700個(gè)。

2.英國(guó)有關(guān)公私合作（PPP）的主要法律和制度

PPP立法的模式靈活多樣，并沒(méi)有統(tǒng)一的模式，通常采取的形式有以下一些：

第一種是制定專(zhuān)門(mén)的PPP法律，如美國(guó)的部分州、土耳其、菲律賓、巴基斯坦等，目前全球已經(jīng)有超過(guò)50個(gè)國(guó)家制定了專(zhuān)門(mén)的PPP法律；

第二種是并沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的PPP法律，而是通過(guò)公共采購(gòu)法、公共合同法等通用的法律，對(duì)于PPP的事宜進(jìn)行規(guī)范。

此外，部分國(guó)家和地區(qū)，有時(shí)還會(huì)針對(duì)個(gè)別重大項(xiàng)目或某個(gè)行業(yè)制定相應(yīng)的法案，稱(chēng)為個(gè)案立法。

英國(guó)針對(duì)公私合作（PPP）的立法，采取的是上述第二種模式。英國(guó)用來(lái)約束公私合作項(xiàng)目的法律主要包括以下幾類(lèi)：

第一、歐盟的政府采購(gòu)指引，這是英國(guó)政府采購(gòu)法律的來(lái)源；

第二、本國(guó)的《公共設(shè)施合同法》和《公共合同法》，這是用來(lái)約束政府采購(gòu)的基本法律，也適用于PPP項(xiàng)目。

第三、英國(guó)財(cái)政部制定的實(shí)施細(xì)則和標(biāo)準(zhǔn)條件和范本。

歐盟的法律規(guī)范根據(jù)效力和適用方式的不同，可以分為兩大類(lèi)：

第一類(lèi)是條約，由各歐盟成員國(guó)簽訂；第二類(lèi)是歐盟政府按照立法程序制定的各項(xiàng)法律。

第二大類(lèi)法律又可以分為三個(gè)小類(lèi)：條例（Regulations）、指引（Directives）和決定（Decisions）.

條例（Regulations）與指引（Directives）的區(qū)別是，生效的條例對(duì)歐盟各成員國(guó)直接發(fā)生效力，不需要成員國(guó)頒布或者修改國(guó)內(nèi)法律實(shí)施條例，而指引則需要成員國(guó)另行頒布或修改法律來(lái)實(shí)施。而決定則不具有廣泛的約束力，只約束具體的政府機(jī)關(guān)或個(gè)體。

歐盟適用于公共采購(gòu)的法律主要是指引的形式，因此就需要成員國(guó)轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)的法律才能在國(guó)內(nèi)適用。

英國(guó)的政府采購(gòu)法一直整體貫徹歐盟的指引，2004年以前主要根據(jù)歐盟關(guān)于工程、服務(wù)和供應(yīng)采購(gòu)的指引，制定了相應(yīng)的三個(gè)條例，分別是1993年的公共服務(wù)合同條例和1995年的公共工程和公共供給合同兩個(gè)條例。

2004年歐盟對(duì)原來(lái)的各個(gè)公共采購(gòu)指引進(jìn)行了修訂，將原來(lái)的服務(wù)、工程和供給指引合并成了一個(gè)指引，同時(shí)還頒布了公共設(shè)施采購(gòu)的指引，兩個(gè)指引分別為Directive 2004/18和Directive 2004/17。

在歐盟修改了公共采購(gòu)相關(guān)的指引后，英國(guó)政府也對(duì)國(guó)內(nèi)的政府采購(gòu)相關(guān)的法律進(jìn)行了修訂，并于2006年發(fā)布了以下兩部法律：

2006 公共合同條例；

2006 公共設(shè)施合同條例。

以上兩部法律，就是目前英國(guó)適用于PPP項(xiàng)目采購(gòu)的法律基礎(chǔ)。

如前所述，除了基本法律以外，英國(guó)適用于PPP項(xiàng)目的規(guī)范性文件主要為英國(guó)財(cái)政部下發(fā)的指引、標(biāo)準(zhǔn)條件和合同版本等，這些文件都對(duì)政府PPP項(xiàng)目的采購(gòu)具有約束力，目前財(cái)政部下發(fā)的針對(duì)PPP項(xiàng)目采購(gòu)的文件主要包括：

競(jìng)爭(zhēng)性對(duì)話程序（Competitive Dialogue Procedure）；

聯(lián)營(yíng)體指南（Joint Venture： a guidance note for public sector bodies forming joint ventures with private sector）；

重大項(xiàng)目審批程序指南（Major Project Approval and Assurance Guidance）；

物有所值指南（Value for Money Assessment Guidance）；

PPP項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)合同范本。

競(jìng)爭(zhēng)性對(duì)話是英國(guó)在PPP項(xiàng)目采購(gòu)中廣泛采用的一種方式，由于PPP項(xiàng)目的采購(gòu)程序復(fù)雜，投標(biāo)過(guò)程中的成本較大，且對(duì)于服務(wù)商的能力要求較高，所以英國(guó)在PPP項(xiàng)目的采購(gòu)中，通常不會(huì)采用公開(kāi)招標(biāo)的方式，因?yàn)檫@種方式下參與的投標(biāo)人良莠不齊，參與人數(shù)眾多，因此會(huì)造成社會(huì)資源的浪費(fèi)。

在PPP項(xiàng)目的采購(gòu)中，必須要采用英國(guó)財(cái)政部編制的標(biāo)準(zhǔn)版本的條件和合同范本，英國(guó)從1997年開(kāi)始編制PPP項(xiàng)目采購(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)合同范本，目前正在使用的是第四版的合同范本。

3.英國(guó)公私合作（PPP）的主要模式

按照英國(guó)財(cái)政部關(guān)于PPP的相關(guān)規(guī)范，英國(guó)的PPP項(xiàng)目主要包括以下一些形式：

一、政府付費(fèi)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式（Contract for Service），這種模式也稱(chēng)為私人機(jī)構(gòu)主動(dòng)融資（PFI），這是英國(guó)使用最為廣泛的形式，即政府根據(jù)PPP合同向私人機(jī)構(gòu)付費(fèi)，私人機(jī)構(gòu)不再向民眾收費(fèi)；

二、特許經(jīng)營(yíng)模式（Concession），在這種模式下，政府授予特許經(jīng)營(yíng)公司特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，特許經(jīng)營(yíng)公司在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)向民眾收費(fèi)，以收回投資；

三、公私聯(lián)營(yíng)模式（Joint Venture），在這種模式之下，政府與私人機(jī)構(gòu)共同出資，組成聯(lián)營(yíng)體公司，然后共同進(jìn)行項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)和運(yùn)營(yíng)。在這種模式之下，最常見(jiàn)的方式是政府出資參股項(xiàng)目公司，共同作為項(xiàng)目公司的股東，但是有時(shí)政府也不參股公司，而是通過(guò)向項(xiàng)目公司轉(zhuǎn)移資產(chǎn)、提供輔助設(shè)施等方式，彌補(bǔ)私人機(jī)構(gòu)收益不足的情況。

以上三種模式并非完全涇渭分明的，很多時(shí)候也會(huì)聯(lián)合使用，例如，政府可以和私人機(jī)構(gòu)共同出資組成合資公司，然后與政府簽訂特許經(jīng)營(yíng)合同，而收益模式則是政府付費(fèi)。

對(duì)于英國(guó)的項(xiàng)目，普遍采用的收益模式，是政府付費(fèi)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的模式，也就是上述的第一種模式，這種方式主要有以下一些特點(diǎn)：

一、特許經(jīng)營(yíng)期較長(zhǎng)，通常20-30年；

二、私人機(jī)構(gòu)參與投資、融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)；

三 、項(xiàng)目規(guī)模通常較大；

四、政府每年按照合同約定向特許經(jīng)營(yíng)公司支付費(fèi)用；

五、融資杠桿較高，通常資本金比例為10%，其余為銀行或金融機(jī)構(gòu)貸款；

六、適用于交通、機(jī)場(chǎng)、政府辦公、環(huán)保、監(jiān)獄、醫(yī)療、教育等各種行業(yè)。

4.結(jié)語(yǔ)

公私合作（PPP）項(xiàng)目的操作過(guò)程是一個(gè)非常復(fù)雜的過(guò)程，因此這一模式的廣泛推行，一方面有賴(lài)于專(zhuān)業(yè)人士和專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)的培養(yǎng)，另一方面，盡快在國(guó)家層面完善公私合作的立法非常重要，目前我國(guó)也正在積極推動(dòng)這一領(lǐng)域的立法。

英國(guó)從上個(gè)世紀(jì)90年代就開(kāi)始推行PPP模式，目前已經(jīng)經(jīng)歷了超過(guò)20年，在這方面積累了非常豐富的經(jīng)驗(yàn)，特別是建立了相對(duì)完善的制度和法律，我國(guó)在進(jìn)行PPP立法時(shí)可以充分借鑒英國(guó)的相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)，比如其供應(yīng)商的選擇機(jī)制、物有所值的評(píng)價(jià)方法、標(biāo)準(zhǔn)合同條件和范本等。

需要注意的是，英國(guó)的政治和法律體制和中國(guó)畢竟有很大差別，因此在借鑒時(shí)需要結(jié)合國(guó)內(nèi)的情況，不能生搬硬套，比如英國(guó)由于具有完善的公共服務(wù)采購(gòu)法律，因此并沒(méi)有針對(duì)PPP的專(zhuān)門(mén)立法，但對(duì)于中國(guó)，顯然建立針對(duì)PPP的專(zhuān)門(mén)法律更加合適。

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