船舶超載運輸?shù)慕缍氨O(jiān)管對策

姚彪

【摘 要】 從船舶超載的定義出發(fā)，分別引用國際公約和國內(nèi)規(guī)范界定船舶超載的定義。在此基礎上，分析船舶超載的危害以及海事管理機構對此類船舶的監(jiān)管難點和監(jiān)管現(xiàn)狀，提出海事管理機構應加快形成現(xiàn)代海事監(jiān)管方式、依托信息化促使海事監(jiān)管手段多樣化、建立船舶超載運輸責任倒逼機制等對策。從源頭上治理船舶超載，聯(lián)合各單位打造責任鏈、編制安全網(wǎng)，形成多方聯(lián)動、一致行動，從而樹立海事執(zhí)法的威嚴，為水上安全通航和人命財產(chǎn)安全保駕護航。

【關鍵詞】 船舶超載；海事監(jiān)管；責任鏈

近年來，在我國內(nèi)河和沿海運輸中由于船舶超載導致船舶沉沒、擱淺甚至船毀人亡的事故時有發(fā)生，但船舶超載行為卻屢禁不止。航運市場不景氣，船舶所有人為了彌補運價、燃油的損失，錯誤地將超載作為創(chuàng)收盈利的手段，在追求經(jīng)濟效益的同時， 往往忽視船舶安全。船舶超載運輸對人民的生命和財產(chǎn)安全構成了極大的威脅。雖然各地海事管理機構采取的強制卸載、設立治超檢查線、加大處罰力度、建立聯(lián)動機制和信息通報制度等措施一時能對超載運輸行為起到強有力的震懾作用，但始終不能杜絕船舶超載行為。如何有力打擊超載、維護一方水域平安是海事管理機構的一項重要任務。

1 定義和界定

1.1 船舶超載的定義

1.1.1 《1966 年國際載重線公約》的定義

《1966 年國際載重線公約》（下稱《載重線公約》）第12條第1款規(guī)定：“except as provided in paragraphs（2）and（3）of this article， the appropriate load lines on the sides of the ship corresponding to the season of the year and the zone or area in which the ship may be shall not be submerged at any time when the ship puts to sea， during the voyage or on arrival.”（除本條第2款和第3款規(guī)定外，船舶兩舷相應于該船舶所在的季節(jié)及其所在地帶或區(qū)域的載重線，不論船舶在出海時，在航行中，或在到達時，都不應被水浸沒。）

我國已于1973年10月5日加入《載重線公約》，自1974年1月5日起生效。該公約的34個條款和3個附則對我國國際航行船舶和到我國境內(nèi)的締約國所屬的船舶都有約束力。該公約明確規(guī)定超載與否的標準是船舶兩舷的載重線是否浸沒在水中。簡言之，除根據(jù)實際水密度與標準密度之間的密度差及對內(nèi)水港口與出海口間的油水消耗進行相應扣減外，《載重線公約》的要求就是任何時候船舶兩舷載重線標志處的水尺不能超過最大相應載重線水尺，否則就是超載。由此可知，根據(jù)六面吃水平均值或者船中兩舷水尺的平均值計算和判定船舶是否超載，是沒有法律依據(jù)的?？v觀國內(nèi)法律和法規(guī)，包括各類檢驗技術規(guī)則等都沒有對船舶超載的定義作出進一步的明確。

1.1.2 國家標準《水上安全監(jiān)督常用術語》的定義

國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局、中國國家標準化管理委員會共同于2005年10月7日發(fā)布了國家標準的《水上安全監(jiān)督常用術語》，其中對船舶超載作了明確的定義：“因船上貨物、燃料、淡水、物料的實際總載重量，超過船舶根據(jù)有關載重線規(guī)定勘畫的相應的載重線，使得船舶無足夠的干舷，而處于不適航的狀態(tài)。”該國家標準已于2006年4月1日起實施，是國內(nèi)對船舶超載較為權威的定義，也是海事行政執(zhí)法的重要參考依據(jù)之一。根據(jù)該定義，國內(nèi)航行船舶是否超載是以船舶是否有足夠的干舷，即“是否超過船舶根據(jù)有關載重線規(guī)定勘畫的相應的載重線”為標準，但該標準并沒有明確船舶處于什么狀態(tài)時才計入超載行為，因此，筆者認為應參照《載重線公約》定義的3種情況。

1.1.3 我國沿海水域載重線的具體判定標準

《船舶與海上設施法定檢驗規(guī)則2011》第3篇第1章第3節(jié)對國內(nèi)航行海船的航行區(qū)域和季節(jié)作了劃分，是海事執(zhí)法人員在日常監(jiān)管中判定船舶超載的重要參考。

1.2 實踐中對船舶超載的界定標準

根據(jù)《載重線公約》第12條第1款的規(guī)定，如何理解出海時、航行中和到達時這3種情況，將直接影響到船舶超載的判定及后續(xù)的海事監(jiān)管手段。

1.2.1 出海時

對于“出海時”的理解，航運界存在2種普遍的觀點。觀點一認為出海時是指船舶裝載完貨物以及船上所需其他物料補充完畢后直到開航前的這一段時間；觀點二則認為出海時是指船舶解纜離開碼頭的一瞬間。筆者比較傾向于第二個觀點，因為此處是針對船舶超載所講的“出海時”，從公約的字面理解應該很清楚地認為船舶超載只發(fā)生在船舶運動當中，也就是航行當中。從本意上理解，船舶超載應該是指船舶如果存在有超載的故意或過失且已經(jīng)來不及采取糾正措施，出海時的下一刻即發(fā)生船舶超載的事實。對“出海時”概念的正確理解很重要，但對船舶超載僅作如此理解對海事監(jiān)管船舶超載的事實認定操作性并不強。對于海事現(xiàn)場監(jiān)管而言，筆者認為可對“出海時”作進一步的明確：船舶裝載完畢以及船上所需物料全部補齊并已辦理完船舶開航前的一切手續(xù)后。主觀上，下一秒船舶即可開航；客觀上，船舶開航也具可查性，從而給海事監(jiān)管工作帶來很強的操作性。

1.2.2 到達時

對于“到達時”的理解，也不能僅僅停留在“船舶即將系第一根纜繩時或是否已經(jīng)靠好碼頭”這一層面，應重點放在“船舶是否卸載了貨物或卸載了船上所裝其他物料或淡水”層面上。如果船舶在靠泊碼頭前進行了裝卸貨行為或其他影響船舶吃水的操作，那么應該看其在裝卸貨行為之前的吃水是否超載，而裝卸貨后的船舶吃水應作為一次新的船舶超載判斷依據(jù)。這與船舶超載只在航行中發(fā)生并不矛盾，船舶到達時是否超載主要是船舶在本航次航行途中是否超載而不是下一個航次。

1.2.3 航行中

對于“航行中”的船舶超載比較容易明確，因此，只要掌握船舶在出海時和到達時這一期間沒有發(fā)生過船舶吃水變化即可（除《載重線公約》規(guī)定的情況外）。從《載重線公約》第12條的規(guī)定可見，只有在船舶處于運動中時，才可能存在船舶超載問題；在船舶處于靜止狀態(tài)即靠泊于碼頭時，是不可能存在超載問題的。

2 監(jiān)管中出現(xiàn)的問題

2.1 抓而不罰

隨著我國法制化進程以及執(zhí)法程序化、規(guī)范化程度的加快和完善，海事管理機構對海事行政處罰的證據(jù)采集和關聯(lián)性的要求越來越嚴格。從2014年5月1日起施行的《海事行政執(zhí)法證據(jù)管理規(guī)定》為進一步規(guī)范采集海事行政執(zhí)法證據(jù)提供了直接依據(jù)。但是，現(xiàn)階段國內(nèi)的海事行政執(zhí)法環(huán)境和對象并沒有從根本上改變，沿海小型砂石運輸船、大批量的內(nèi)河運輸船、小型夫妻船等不隨船攜帶船舶證書和文書、船員未攜帶適任證書上船任職等現(xiàn)象仍舊非常普遍，這就形成了法規(guī)與現(xiàn)實不匹配或相矛盾的局面。海事執(zhí)法人員在嚴格查處以上船舶違章行為時，卻面臨證據(jù)收集不全或證據(jù)不能相互印證（孤證）的情況，從而出現(xiàn)違章船舶已被海事機構查處，但由于船舶證書和文書不全導致證據(jù)不完整而不能處罰或不予立案的后果。這也在某種程度上縱容了船舶不隨船攜帶證書和文書等的違法行為。鑒于以上情況，法規(guī)的規(guī)范性要求能否根據(jù)海事執(zhí)法的實際情況作靈活處理，對海事執(zhí)法來說非常重要。

2.2 罰而不糾

海事管理機構是行使水上交通安全秩序的職能機構，對于船舶超載違章運輸行為就應該理直氣壯地予以制止和糾正?，F(xiàn)階段，部分海事執(zhí)法部門由于各種原因，往往執(zhí)法不到位，不是執(zhí)法不嚴就是執(zhí)法力度大打折扣，甚至出現(xiàn)了“以罰代管”“一罰了事”現(xiàn)象，至于船舶安全狀況極少過問。這種處理方式在相當程度上縱容了船舶超載運輸?shù)倪`章行為。由于“一事不二罰”原則，已接受處罰的違章船舶儼然將處罰決定書和處罰收據(jù)當成了“護身符”，一路暢通無阻到達目的港。因此，“罰而不糾”給船舶本身的安全和水上交通安全構成極大的威脅。安全教育比行政處罰重要，糾正錯誤比行政處罰更重要。海事執(zhí)法應還原執(zhí)法本意。

2.3 罰而不當

由于對船舶超載的概念理解不夠透徹，部分海事管理機構對不構成船舶超載的行為給予了船舶超載的違章行政處罰。比如，船舶已裝貨完畢，但尚未辦結離港手續(xù)（出港簽證未辦理），在開航前，海事管理機構登船檢查，發(fā)現(xiàn)船舶存在超載嫌疑并隨即實施海事行政調(diào)查，對其船舶超載的行為給予處罰。既然船舶尚未辦結手續(xù)且未解纜離泊，那么船舶就處于靜止狀態(tài)，并不構成《載重線公約》概念中“出海時”的情況。海事執(zhí)法人員在現(xiàn)場執(zhí)法時應以糾正和教育為主，對船舶實施處罰不夠妥當。

3 監(jiān)管對策

3.1 加快形成現(xiàn)代海事監(jiān)管方式

船舶作為流動性的監(jiān)管對象，單憑某個海事管理機構“單打獨斗”一個區(qū)域是無法從根本上治理船舶超載這一全社會關注的頑疾，也無法擔負起社會治超的重任。因此，必須加快實現(xiàn)由傳統(tǒng)海事管理模式向現(xiàn)代海事監(jiān)管方式的轉(zhuǎn)變，采取打造責任鏈、編制安全網(wǎng)的方式，多方聯(lián)動，深入推進“鏈網(wǎng)工程”建設。

3.1.1 打造責任鏈

打造責任鏈即意味著海事部門要主動作為。治理船舶超載是個系統(tǒng)工程，海事監(jiān)管并不是水上安全管理的全部，而只是其中的一個環(huán)節(jié)。作為水上安全監(jiān)督管理的主管機關，海事部門應通過主動行為創(chuàng)造共同利益，將治理船舶超載置于整個社會安全生產(chǎn)監(jiān)督管理中，乃至整個社會經(jīng)濟運行體系中加以思考和實踐，將水上安全的責任鏈銜接起來，從而吸引地方政府、碼頭、貨主等水上安全各相關方積極投入到治理船舶超載中，使各相關方為了各自的職責、義務或利益自覺地成為責任鏈上的一環(huán)，形成全社會共同抵制船舶超載運輸?shù)呢熑捂湣?/p>

3.1.2 編制安全網(wǎng)

編制安全網(wǎng)的核心在于海事機構內(nèi)部，按照法律授權及機構職責，各級海事管理機構應針對轄區(qū)內(nèi)存在的船舶超載運輸危險源，從“防、堵、查、救、糾”5個方面完善相應的治理對策和措施，實現(xiàn)船舶超載治理的流程再造。

（1）“防”就是各地海事管理機構要以“預防超載為主”，建立預防船舶超載管理體系，變“事故處理、事后防范”為“本質(zhì)安全，超前預防”的現(xiàn)代科學的治理船舶超載管理新模式，將預防船舶超載放在治超首位，實現(xiàn)從機制上消除船舶超載運輸行為。

（2）“堵”就是主動預控，嚴防死守，不讓涉嫌超載的船舶“帶病”開航，在裝貨港排查意圖超載的船舶，及時消除超載隱患，并加以糾正和整改。裝貨港海事管理機構應充分利用海事現(xiàn)有的現(xiàn)代化監(jiān)管設備對轄區(qū)內(nèi)的砂石料宕口、裝卸站等采取24小時不間斷監(jiān)控，并對船舶實施開航前超載檢查，為船舶超載安全隱患再樹一道關口，堅決“堵”住超載船舶的出海通道，以此來杜絕船舶超載違法運輸行為。

（3）“查”就是不僅對已經(jīng)超載出港的船舶及時查處，還要對不易被發(fā)現(xiàn)的隱患船舶和超載船舶的危險源頭做到心中有數(shù)。通過體系審核、事故調(diào)查、業(yè)務督察和內(nèi)部自查等手段，建立黑名單制度和誠信管理制度，對被列入“黑名單”的船舶和屢次超載運輸船舶及其船員要嚴查、嚴管，做到“橫向到邊，縱向到底，不留死角”，使管理中的薄弱環(huán)節(jié)得到有效解決。

（4）“救”就是通過海上應急預案的建設和沿海港區(qū)水域巡航救助一體化的開展，綜合專業(yè)搜救隊伍和民間搜救力量，迅速、有序、高效地組織水上突發(fā)事件的應急行動。以最大能力控制船舶因超載導致的擱淺、沉沒以及海上污染物的泄漏，最大程度地減少因船舶超載造成的事故損失。

（5）“糾”就是針對“防、堵、查、救”等各方面工作進行后評估，對治理船舶超載相關的政策性、管理性和操作性等問題進行反省，完善相關治理超載的長效機制和專項整治措施，促進海事監(jiān)管水平的提高，實現(xiàn)閉環(huán)管理。

3.1.3 “鏈網(wǎng)工程”實施成果

近年來，“鏈網(wǎng)工程”在海事系統(tǒng)方面的實踐已經(jīng)收到了很好的成果。早在2008年，交通運輸部和浙江省人民政府就共同推進平安海區(qū)建設簽署了合作意見，意見明確了雙方各自在推進浙江平安海區(qū)建設中的工作措施，一致決定凝聚目標，形成合力，打造責任鏈，編制安全網(wǎng)，共同有力推進浙江平安海區(qū)建設。

2013年，以“打造責任鏈，編制安全網(wǎng)”為主題的共建上海國際航運中心洋山“安全暢通文明”航區(qū)洋山海域安全論壇在“大浦東”成功召開。上海洋山港海事處牽頭與52家單位簽訂了包括共商、聯(lián)動、合作及協(xié)調(diào)四大安全機制的洋山深水港區(qū)及其附近水域安全合作框架協(xié)議議定書，包括構建和發(fā)展與長江口、杭州灣、舟山群島等周邊各海事機構的安全協(xié)調(diào)合作。

從2010年開始，在福建海事局的牽頭和召集下，福建省建立了“3+2+1”區(qū)域協(xié)作機制，明確16家單位定期召開廳際聯(lián)席會議，分析福建沿海水上交通安全形勢，部署水上交通安全工作，組織開展部門聯(lián)合執(zhí)法、專項整治和督察工作，共同解決涉水重大問題和疑難雜癥。這不但是推進水上安全生產(chǎn)工作與經(jīng)濟發(fā)展相互協(xié)調(diào)適應的有力之舉，更是促進海西經(jīng)濟發(fā)展、福建跨越式發(fā)展的有力支撐和保障。

事實證明，形成全社會齊抓共管的局面能夠有效遏制水上交通事故和船舶超載等惡性競爭行為。各個層級的海事管理機構都應結合轄區(qū)特點，通過責任鏈的打造和安全網(wǎng)的編制，逐漸在整個海事系統(tǒng)中形成當?shù)卣匾暋⒋a頭抵制和舉報、貨主擇優(yōu)選船、超載船舶“人人喊打”的良性監(jiān)管局面，使違法超載運輸船舶無處遁形，促使船舶運輸企業(yè)和船員樹立安全主體意識、自律意識和責任意識。

3.2 依托信息化促進海事監(jiān)管手段多樣化

現(xiàn)代信息技術的發(fā)展為海事鏈網(wǎng)式監(jiān)管提供了難得的技術基礎，具體做法（見圖1）如下：在船舶違法超載裝運出港后，裝貨港海事管理機構應積極通過船舶自動識別系統(tǒng)（AIS）設備或船舶交通服務（VTS）跟蹤船舶動向，及時利用海事管理系統(tǒng)平臺發(fā)布船舶超載報警跟蹤請求，裝貨港或就近海事管理機構則利用海事巡邏艇將其逼停并令其折返到裝貨港將多余貨物卸載；卸貨港海事管理機構根據(jù)海事管理系統(tǒng)平臺的報警跟蹤請求和AIS及其他海上監(jiān)控設備對違法超載船舶施行堵截，真正實現(xiàn)“兩頭堵”與“中間查”相結合。針對同一違法船舶，在海事管理系統(tǒng)平臺發(fā)布2次船舶超載報警跟蹤請求而該船舶均未作出適當處理后，將自動列為黑名單船舶或重點跟蹤船舶。

3.3 建立船舶超載運輸責任倒逼機制

只有在裝貨港，即從源頭上加強管理，杜絕船舶超載出港才是治理船舶超載的根本。因此，裝貨港海事管理機構是治理船舶超載運輸?shù)臎Q定因素和關鍵力量。裝貨港海事機構應盡量克服無人島嶼宕口偏遠、管理人員緊張、海事監(jiān)管力量及巡邏艇不足、管理對象素質(zhì)不高等綜合因素，加大對船舶超載運輸打擊的威懾力，形成高壓態(tài)勢。

建立船舶超載運輸責任倒逼機制，對發(fā)生超載船舶的始發(fā)港和掛靠港，海事管理機構實行違章船舶數(shù)量排名并實時公開；對因船舶超載導致海上交通事故的船舶始發(fā)港海事管理機構實行領導問責制，并采取相應的懲罰措施，逐步形成“誰放行誰負責”的管理格局。

4 結 語

要使船舶超載運輸這一行為成為眾矢之的，僅憑海事管理機構的力量遠遠不能達到理想的治理效果。各相關責任方應切實履行法定職責，形成合力，把握好責任鏈的每一個環(huán)節(jié)，堵住安全網(wǎng)的每一個網(wǎng)眼，建立并執(zhí)行科學的、長效的防治船舶超載運輸管理機制。只有全社會共同形成反對船舶超載運輸?shù)暮狭Γ拍軓母旧隙沤^船舶超載運輸行為，才能有效降低海上交通事故的發(fā)生率以及人民群眾生命和財產(chǎn)的損失，保障水上安全形勢的持續(xù)穩(wěn)定。