以丁換權(quán)的收益和代價(jià)：香港丁屋政策利弊談

摘要：丁屋（Small House）是香港新界的特殊房屋形態(tài)。盡管丁屋的屋宇屬于私人，但政府仍然保留了土地所有權(quán)，即凡轉(zhuǎn)讓給非原住民的丁屋，都需在對(duì)外轉(zhuǎn)讓的時(shí)候按照市場(chǎng)價(jià)向政府補(bǔ)足地價(jià)。政府的這種置換安排有一定積極意義，即在保留政府很大一部分土地權(quán)利的同時(shí)，有效降低了管治成本，而同時(shí)丁屋的發(fā)展仍處在可控范圍，即在今后涉及到城市更新時(shí)，政府仍可以以較低成本重新買(mǎi)回這些屋宇。當(dāng)然，有得必有失，丁屋政策也不是全無(wú)代價(jià)，由于政府嚴(yán)格限制了這些屋宇的尺寸，使得丁屋容積率偏低，在香港寸土寸金的大環(huán)境下，這些屋宇在占地方面就顯得超額，而這樣的資源搭配就造成了一定程度上的福利損耗。同時(shí)，丁屋政策轉(zhuǎn)移給原住民一定的租值，這使得很多原住民選擇不再工作，成為食祿階層，在一定程度上浪費(fèi)了香港本就稀缺的勞動(dòng)力。更重要的是，考慮到村民子子孫孫都享有這種丁權(quán)，這種約定使得政府不得不保留大片土地用于應(yīng)付未來(lái)的丁權(quán)行使，這使得可供政府自由發(fā)展的土地過(guò)少，從而導(dǎo)致市區(qū)過(guò)于擁擠。討論香港以丁換權(quán)的收益和代價(jià)，嘗試分析丁屋的歷史權(quán)利界定對(duì)香港地政民生所產(chǎn)生的深遠(yuǎn)利弊，并以史論今，通過(guò)對(duì)比香港丁屋和內(nèi)地城中村發(fā)展的差異來(lái)為內(nèi)地制定相應(yīng)政策提供參考。

關(guān)鍵詞：香港土地史，權(quán)利置換，產(chǎn)權(quán)和制度，土地政策，法律與經(jīng)濟(jì)

中圖分類(lèi)號(hào)：F293 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B

文章編號(hào)：1001-9138-（2015）05-0018-24 收稿日期：2015-04-16

1 丁屋緣起

1841年，清政府戰(zhàn)敗，被迫和英國(guó)簽訂了《穿鼻草約》，將香港島割讓給了英國(guó)政府。同年，英國(guó)軍隊(duì)占領(lǐng)了香港島，作為遠(yuǎn)東英軍的駐扎基地。清政府最初以琦善無(wú)權(quán)割地為由，拒絕承認(rèn)《穿鼻草約》。不過(guò)割地一事在第二年清政府再次戰(zhàn)敗之后成為事實(shí)。1842年，清政府和英國(guó)政府簽訂了《中英南京條約》，正式將香港島割讓給英國(guó)。1860年，清政府在第二次鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)再次戰(zhàn)敗，于是重蹈覆轍，被迫簽下《北京條約》，把九龍半島界限街以南割讓給了英國(guó)。而英國(guó)人獲取九龍的主要目的則是為了建立戰(zhàn)術(shù)緩沖地帶，以維護(hù)香港島上駐軍的安全。

與割讓港島和九龍不同，英國(guó)人獲取新界的方式是通過(guò)租借。1898年，英國(guó)政府以香港的防衛(wèi)需要加強(qiáng)為由，逼使清政府簽訂《展拓香港界址專(zhuān)條》，將九龍半島界限街以北到新界深圳河以南地區(qū)（除九龍城寨），以及附近200多離島一并租給英國(guó)，為期99年。

因?yàn)樾陆绮⒎歉钭專(zhuān)④娬碱I(lǐng)了新界之后，發(fā)現(xiàn)無(wú)法像從前一樣簡(jiǎn)單地宣布所有土地屬于英國(guó)女王。而當(dāng)時(shí)在新界散布的原住民手中所持的，乃清政府頒發(fā)的永久地契，明確規(guī)定了土地的私有性質(zhì)，并且沒(méi)有限制土地用途，因此殖民地政府若強(qiáng)行占地則會(huì)面臨輿論和實(shí)際操作兩個(gè)難題。1905年殖民政府采取了折衷的辦法，將新界土地產(chǎn)權(quán)變?yōu)槌凶夤倨?，即土地甲方為英?guó)皇室，而原居民變?yōu)槌凶庖曳?，必須每年繳納地稅。這種方式的實(shí)質(zhì)還是剝奪了原業(yè)主的土地所有權(quán)，但這名義上的權(quán)利變化并不影響當(dāng)時(shí)村民對(duì)土地的實(shí)際使用。新界當(dāng)時(shí)還是農(nóng)村，村民所需的只是耕種以及本戶居住的權(quán)利，而轉(zhuǎn)讓和開(kāi)發(fā)在當(dāng)時(shí)并不普遍，因此這種承租契約雖然侵犯了原住民的產(chǎn)權(quán)，但在操作中并未產(chǎn)生太大的問(wèn)題。

1972年，當(dāng)港英政府決定開(kāi)發(fā)新界的時(shí)候，土地權(quán)利的矛盾沖突就到了必須解決的關(guān)頭。即便之前簽訂了承租條約，村民仍然有抗拒征地的理由，因?yàn)樗麄冊(cè)緭碛械木褪怯谰玫貦?quán)。因此若要獲得村民的支持，殖民政府必須給予村民一定的權(quán)利置換，使得抗拒征地的凈收益低過(guò)承認(rèn)承租條約的凈收益。1972年12月，政府出臺(tái)了《新界鄉(xiāng)村小型屋宇政策》，規(guī)定凡當(dāng)年參與簽約的新界居民，年滿18歲的男丁，一生都可獲取一次特權(quán)，修建1棟屬于自己的小型屋宇。這樣的屋宇被嚴(yán)格控制在每層700尺大小，一共3層不超過(guò)25英尺高。因?yàn)橄抻谀卸。@種屋宇被稱之為丁屋。丁屋政策給予村民的好處是世襲的和可擴(kuò)展的，可擴(kuò)展性源自對(duì)于丁權(quán)數(shù)目的不限定性，即子孫中男丁越多，則可獲取更多的丁權(quán)。遠(yuǎn)大于村民抗拒征地的好處，因而獲得了推廣，下面會(huì)詳細(xì)討論這一政策的具體內(nèi)容。

2 以丁換權(quán)的權(quán)利界定

在英國(guó)政府參與前，新界的地權(quán)是永久的私人地權(quán)，持有地契的權(quán)利人可以自由使用其所擁有的土地。而在英國(guó)政府參與后，新界土地變?yōu)槌凶庑再|(zhì)，即殖民政府為甲方，擁有處置權(quán)，而村民變?yōu)橐曳?，獲得的只是土地的使用權(quán)利，并且有用途限制。丁屋所處的土地，也受到該承租契約的限制，即村民獲準(zhǔn)修建總面積2100平方尺，不高于25英尺的3層小樓。

丁屋政策是政府為減小地權(quán)轉(zhuǎn)變過(guò)程中的執(zhí)法成本而做出的妥協(xié)。作為對(duì)于強(qiáng)制村民讓出永久地權(quán)的補(bǔ)償，政府給予了一定優(yōu)惠政策，即丁屋在村民自己居住期間可豁免差餉，而差餉原本是任何私有土地都需承擔(dān)的費(fèi)用。更重要的是，丁權(quán)屬于世襲和可擴(kuò)展權(quán)利，即如果該原住民家庭生育了多個(gè)男丁，那么就可以拿到更多的丁屋土地，這等于是將村民現(xiàn)有的固定大小的永久地權(quán)拿走，但置換成對(duì)將來(lái)更多土地的丁權(quán)，即便這些只是使用權(quán)，但畢竟權(quán)利所轄面積可隨人口增長(zhǎng)而擴(kuò)大，政府也必須預(yù)留大片丁權(quán)土地以應(yīng)付將來(lái)的人口增長(zhǎng)。因此這些權(quán)利置換使得丁屋政策在當(dāng)時(shí)更容易推行。

除尺寸限制外，丁屋的轉(zhuǎn)讓受到嚴(yán)格控制，在轉(zhuǎn)讓時(shí)，新業(yè)主必須按照市價(jià)向政府繳納一定的土地費(fèi)用，俗稱補(bǔ)地價(jià)。這一措施排除了非原住民染指丁權(quán)的可能性。當(dāng)然，如果村民并不出讓其丁屋，只是永久用來(lái)收租，那么政府的補(bǔ)地價(jià)部分就拿不到，也會(huì)一并被村民收走。

丁屋政策以未來(lái)的丁權(quán)置換新界原住民現(xiàn)有的私有土地，因此獲得了成功推廣。這一政策的權(quán)利界定基本是明晰的，政府給予每個(gè)新界男丁的只是三層小樓的使用權(quán)利，這權(quán)利包括自己住和出租的收益，并且通過(guò)補(bǔ)地價(jià)政策（即丁屋在對(duì)外轉(zhuǎn)讓的時(shí)候按照市場(chǎng)價(jià)向政府補(bǔ)足地價(jià)）排除了非原住民染指的可能性，這樣一來(lái)丁屋引起的糾紛有限。但丁屋的一個(gè)悖論在于丁權(quán)的世襲性和擴(kuò)展性，即子子孫孫都有這樣的權(quán)利，那么隨著人口的增長(zhǎng)，所需土地?zé)o窮無(wú)盡，而政府將來(lái)并無(wú)這么多土地用于行使丁權(quán)。

合理的解釋在于這一權(quán)利安排在港英政府期間是可行的，因?yàn)榭紤]到99年的新界租期，港英政府的此項(xiàng)置換安排實(shí)際上是將便利留給了自己，問(wèn)題則留給了將來(lái)香港回歸后的中國(guó)香港政府，因?yàn)樵诟塾?zhí)政期間，考慮到人口繁殖所需時(shí)間，行使丁權(quán)所需的土地并無(wú)可能在99年內(nèi)發(fā)展到無(wú)法想象的地步。

事實(shí)上，這一權(quán)利安排引起的問(wèn)題在1997年香港回歸后已經(jīng)開(kāi)始凸顯。據(jù)新界鄉(xiāng)議局2003年的估計(jì)，香港有24萬(wàn)新界男丁擁有丁權(quán)（劉敏莉，2013），即便以0.5的建筑覆蓋率計(jì)算，不考慮人口增長(zhǎng)，都需要超過(guò)3700公頃的土地來(lái)安置。而根據(jù)最新統(tǒng)計(jì)，預(yù)留的政府鄉(xiāng)村發(fā)展土地只有3147公頃（香港規(guī)劃署，2012），遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。一方面是土地的緊缺，另一方面政府則必須預(yù)留大量土地以供未來(lái)村民的子孫行使丁權(quán)。政府也在考慮修改丁屋政策，考慮將丁權(quán)中的三層小樓改變成高層建筑中的一定面積，但修改政策成本很高，在政治上并不討好，因?yàn)樾陆缇用癖厝环磳?duì)。

3 丁屋政策利弊談

丁屋政策對(duì)香港的地政民生產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。而這影響源自于特定的合約安排對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)果可能產(chǎn)生的決定性作用。這符合真實(shí)世界中經(jīng)濟(jì)學(xué)的一般結(jié)論，即在非生產(chǎn)性成本大于零的時(shí)候，經(jīng)濟(jì)結(jié)果只可能是收入轉(zhuǎn)移，福利損耗，或二者兼?zhèn)洹?/p>

對(duì)當(dāng)前權(quán)利的索求和對(duì)未來(lái)權(quán)利的放棄為港英政府的丁屋政策的實(shí)行帶來(lái)了便利，這減小了丁屋政策的早期執(zhí)行成本，即早期的社會(huì)成本，為港英政府發(fā)展新界帶來(lái)了契機(jī)。當(dāng)然這一便利的背后則是未來(lái)的無(wú)窮無(wú)盡的丁權(quán)問(wèn)題。

就收入分配而言，丁屋政策以期權(quán)換權(quán)利，減小了當(dāng)時(shí)的執(zhí)法成本，丁屋的發(fā)展在政府可控范圍，因此對(duì)當(dāng)時(shí)的香港經(jīng)濟(jì)有利。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)說(shuō)，則有一系列的問(wèn)題。第一，該權(quán)利的置換是否是等價(jià)？從短期來(lái)看，一部分權(quán)利及其附屬收入是從村民手中轉(zhuǎn)移到了政府手中，因?yàn)檎谦@取了新界原住民手中永久地權(quán)的一部分。但從長(zhǎng)期看，政府是用無(wú)窮盡的期權(quán)去換取當(dāng)時(shí)的權(quán)利，因此最終仍然是村民及其子孫獲取了更多權(quán)利，當(dāng)然，在1997年之后契約甲方改變?yōu)橄愀厶貏e行政區(qū)政府，因此最后負(fù)擔(dān)損失的并非是英國(guó)政府。這一權(quán)利置換盡管無(wú)法計(jì)算具體數(shù)額，仍可以簡(jiǎn)單描述為土地權(quán)利從香港特別行政區(qū)政府轉(zhuǎn)移到村民手中，然后從村民手中轉(zhuǎn)移到了港英政府手中。或者用權(quán)利相欠來(lái)描述更為清楚，即港英政府借取村民土地權(quán)利，而還債人需要用超額權(quán)利去償還，這個(gè)還債人卻變?yōu)榱讼愀厶貏e行政區(qū)政府。

假如現(xiàn)在的香港特別行政區(qū)政府當(dāng)時(shí)亦可參與政策制定，那么這政策必然不能通過(guò)，但因?yàn)楫?dāng)時(shí)并不存在香港特別行政區(qū)政府，而中國(guó)政府當(dāng)時(shí)亦未參與政策討論，因此這一權(quán)利轉(zhuǎn)移是在權(quán)利最終移出方并未參與的情況下制定的，對(duì)于參與政策的港英政府以及新界居民來(lái)說(shuō)則是皆大歡喜，因此政策獲得了成功推行。

從對(duì)地政民生的影響而言，丁屋政策并非一定會(huì)導(dǎo)致社會(huì)福利損耗，其實(shí)際產(chǎn)生的損耗則源于城市垂直發(fā)展的需求，即當(dāng)新界城市化進(jìn)度加快之后，三層小樓的尺寸安排損耗的是本可以修建的超過(guò)三層部分的租值。根據(jù)統(tǒng)計(jì)（劉敏莉，2013），自1972年到2011年，政府批出的位于鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)內(nèi)的丁屋數(shù)量總計(jì)為36912個(gè)，按照香港市場(chǎng)此類(lèi)住房每層每月租值為1萬(wàn)元港幣計(jì)算，若以最高可建33層為標(biāo)準(zhǔn)，則每月?lián)p耗社會(huì)福利最高可達(dá)110.7億元。這一損耗并非是政策之過(guò)，而源于時(shí)間變化帶來(lái)的預(yù)測(cè)誤差，其損耗也只是暫時(shí)的，因?yàn)閷?lái)政府可以考慮征收丁屋并重建為高層住宅。而將村屋控制為三層小樓可能也包含了政府這一重建考慮，即這會(huì)使得重建的補(bǔ)償問(wèn)題較為簡(jiǎn)單。當(dāng)然，這一過(guò)程并非一帆風(fēng)順，實(shí)施起來(lái)會(huì)有重重阻礙，所以，即便丁屋政策的權(quán)利界定清晰，要維護(hù)三層以上空間的政府所屬權(quán)利仍然不容易（名義權(quán)利和實(shí)際控制權(quán)分離，并且變動(dòng)合約的成本高企），而實(shí)際損耗難以避免。

除尺寸過(guò)時(shí)導(dǎo)致的損耗之外，為應(yīng)付未來(lái)丁權(quán)而預(yù)留的大片土地，則損耗當(dāng)期福利。參考前段的計(jì)算，以預(yù)留的3147公頃土地可供修建20萬(wàn)棟丁屋為標(biāo)準(zhǔn)，這些損耗最高每月可高達(dá)600多億元港幣（按前文提到的如建非丁屋平均可建33層為標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算）。當(dāng)大量香港市民擠在狹小空間里蝸居之時(shí)，新界的大量可建設(shè)用地卻一直閑置，無(wú)法用于建設(shè)，村民未來(lái)的子孫還未出生，政府無(wú)法同村民未來(lái)的子孫談判達(dá)成任何合作，談判成本無(wú)窮大。這種權(quán)利約定對(duì)于土地資源緊缺的香港來(lái)說(shuō)是一種極大的浪費(fèi)，亦解釋了香港市區(qū)規(guī)劃得極其擁擠，而郊區(qū)土地卻大片閑置這一畸形城市規(guī)劃的形成原因（這種畸形城市發(fā)展從很長(zhǎng)時(shí)間段看都難找到解決方案）。與此同時(shí)，新界原住民享受的這一特權(quán)，亦導(dǎo)致食祿階層的產(chǎn)生，這也浪費(fèi)了香港本來(lái)就稀缺的勞動(dòng)力資源。

當(dāng)然，除此之外，丁屋政策并未賦予婦女丁權(quán)，因此在歷次女權(quán)運(yùn)動(dòng)中備受詬病，這引起的社會(huì)沖突，也可計(jì)算為福利耗損的一部分。

4 和內(nèi)地城中村的對(duì)比

不同的產(chǎn)權(quán)厘定，使得香港丁屋的發(fā)展有別于內(nèi)地城中村。換言之，為減小執(zhí)行成本所作出的權(quán)利置換安排，其導(dǎo)致的收入轉(zhuǎn)移和福利損耗本身就是政策的一部分，是政策的主動(dòng)安排。而內(nèi)地城中村的不明晰產(chǎn)權(quán)，則導(dǎo)致了城中村發(fā)展的失控，即城中村的發(fā)展偏離了權(quán)利設(shè)定的初衷，造成了事實(shí)上的權(quán)利轉(zhuǎn)移和損耗。

在聶致鋼和黃國(guó)?。∟ie and Wong，2012）的文章中談及，內(nèi)地城中村不完整和不明晰的產(chǎn)權(quán)導(dǎo)致宅基地上著建筑的密度失控，形成了握手村，即城中村的超建，并導(dǎo)致了社會(huì)福利損耗。這一結(jié)果建立在城中村和非城中村小區(qū)的租值對(duì)比之上，也證實(shí)了城中村中缺失的城市規(guī)劃管制對(duì)于非城中村經(jīng)濟(jì)效率而言有正面效果。超建導(dǎo)致的損耗加上政府的部分地權(quán)以及較小的協(xié)商成本，則給城中村建筑帶來(lái)了較短的壽命（相比正規(guī)產(chǎn)權(quán)建筑的超過(guò)20年的經(jīng)濟(jì)壽命，城中村建筑的經(jīng)濟(jì)壽命大約10來(lái)年左右）。

這些現(xiàn)象在丁屋中都沒(méi)有出現(xiàn)。丁屋是受到政府嚴(yán)格管控的產(chǎn)物，因此違建雖有，卻并不普遍。很多時(shí)候，所謂的違建只是村民在樓頂搭了一個(gè)簡(jiǎn)易的雨棚而已。相比內(nèi)地城中村，丁屋的執(zhí)法成本更低，這源于事先的明晰產(chǎn)權(quán)。村民因?yàn)閷?duì)未來(lái)的丁權(quán)很滿意，所以對(duì)于承租契約的認(rèn)可度很高，他們也擔(dān)心若不執(zhí)行契約會(huì)損失掉未來(lái)的丁權(quán)，因此違法成本高企，這也減小了政府的執(zhí)法成本。而相比于三層村屋，政府執(zhí)法的動(dòng)力也來(lái)源于保護(hù)自己的更多的可收回的租值，即執(zhí)法能給政府帶來(lái)更高的租值回報(bào)，遠(yuǎn)超過(guò)執(zhí)法成本。試想，拆掉一棟三層小樓而代之以55層的高層建筑可能獲取的租值，怎不會(huì)遠(yuǎn)超過(guò)執(zhí)法的成本？即使政府未必有拆遷計(jì)劃，但潛在的高租值也可能是支撐政府執(zhí)法的動(dòng)力。不僅如此，香港有相比內(nèi)地更充足和高效的常備警力，人口約700萬(wàn)的香港的常備警力有36535人（香港警務(wù)處警方統(tǒng)計(jì)數(shù)字，2012），占人口比例約千分之五，而人口過(guò)千萬(wàn)的深圳的常備警力則只有1萬(wàn)余人（Nie，2014），只占人口比例的約千分之一，而且深圳關(guān)外警力尤其薄弱，警員占總?cè)丝诒壤挥屑s萬(wàn)分之五。這也有效降低了額外的執(zhí)法成本。

而反觀內(nèi)地城中村的發(fā)展，由于事先權(quán)利界定不清楚，政府能對(duì)村民施加的法律成本有限，執(zhí)法有困難，因此城中村的高度和建筑密度都不容易控制，這形成惡性循環(huán)，即越不容易控制則違建越多，則可回收的可能租值更少，則更難控制。這在警力不足，而租值也不夠高的深圳郊區(qū)尤為明顯，即十幾層的違法建筑在深圳郊區(qū)比比皆是，而政府則無(wú)能為力。

5 結(jié)論和啟示

綜合上面的討論，香港的丁屋政策起源于1898年新界租讓給英國(guó)政府之后租權(quán)與原住民的永久地權(quán)的權(quán)利沖突。而作為一種解決沖突的合約安排，港英政府以未來(lái)的丁權(quán)置換當(dāng)時(shí)的地權(quán)，即所謂的“以丁換權(quán)”，減小了當(dāng)時(shí)的執(zhí)法成本，這對(duì)于港英政府推行香港新界的城市化發(fā)展，起到了一定的作用。有別于內(nèi)地城中村的例子，其影響機(jī)制較為簡(jiǎn)單，即權(quán)利的轉(zhuǎn)移是從香港特別行政區(qū)政府到村民，再到當(dāng)時(shí)的殖民地政府。 機(jī)制雖然簡(jiǎn)單，但其影響卻很深遠(yuǎn)，整個(gè)香港的地政民生都因之而改變，按照上文中的估算，每月的影響總值可達(dá)將近1000億元港幣。這只是影響總額，并非是凈損耗，估算后者會(huì)更復(fù)雜，因?yàn)檫€需減去居住現(xiàn)狀所能挽回的殘值。除執(zhí)法成本和社會(huì)沖突所產(chǎn)生的社會(huì)損耗外，這些影響主要來(lái)源于三個(gè)途徑：一是丁屋尺寸過(guò)小帶來(lái)的丁屋上部空間的浪費(fèi)，損耗社會(huì)福利；二是為保障未來(lái)丁權(quán)而荒廢大量新界土地，導(dǎo)致社會(huì)福利損失；三是形成了食祿階層，造成了勞動(dòng)力閑置。這些都是其政策本身能預(yù)料到的產(chǎn)物。而內(nèi)地城中村的發(fā)展，則偏離了權(quán)利設(shè)定的初衷，政府的一部分租值被強(qiáng)行轉(zhuǎn)移到了村民手中，而政府在特定條件下挽回租值的辦法則僅僅限于對(duì)城中村的更新改造，而伴隨著改造的則是浪費(fèi)，比如十年的新建筑也被推倒。因此，內(nèi)地城中村的社會(huì)損耗則主要源自超建和拆遷，而其經(jīng)濟(jì)結(jié)果往往更為激烈，其對(duì)內(nèi)地地政民生的長(zhǎng)期影響雖然還未完全浮出水面，但可以預(yù)期到同樣會(huì)很深遠(yuǎn)。

香港丁屋政策的發(fā)展歷史以及同內(nèi)地城中村的比較帶給我們的啟示主要有幾點(diǎn)。

第一，權(quán)利在法律意義上的清晰界定是經(jīng)濟(jì)效率的保障，因此當(dāng)權(quán)利界定不清晰或者兩種權(quán)利起沖突的時(shí)候，經(jīng)濟(jì)結(jié)果就可能偏離最優(yōu)。丁屋政策作為解決港英政府租權(quán)和原住民地權(quán)沖突的產(chǎn)物，其最終結(jié)果仍然帶來(lái)了權(quán)利轉(zhuǎn)移和社會(huì)損耗，而在可以預(yù)見(jiàn)的未來(lái)，這一政策帶來(lái)的麻煩仍將深刻影響香港的城市規(guī)劃、土地政策以及土地市場(chǎng)。當(dāng)然，這并非是說(shuō)清晰的權(quán)利界定一定不會(huì)帶來(lái)收入轉(zhuǎn)移或社會(huì)損耗，而只是說(shuō)清晰的產(chǎn)權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)效率有一定的正面效果。

第二，執(zhí)法成本對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)果的影響。香港新界的租權(quán)和地權(quán)的沖突，帶來(lái)了丁屋政策，這是一種新的產(chǎn)權(quán)安排，同時(shí)也是對(duì)于執(zhí)法成本這一非生產(chǎn)性成本的一種適應(yīng)（比如港英政府為了減小執(zhí)法成本而犧牲未來(lái)的香港特別行政區(qū)政府的權(quán)益）。而其經(jīng)濟(jì)結(jié)果也同樣受到各種非生產(chǎn)性成本的影響（比如名義權(quán)利和實(shí)際控制權(quán)分離導(dǎo)致丁屋三層以上空間無(wú)法有效利用）。同樣，內(nèi)地城中村的發(fā)展，也反映了高額執(zhí)法成本對(duì)于經(jīng)濟(jì)結(jié)果的影響，即政府對(duì)城中村的超建違建的放任本質(zhì)上源自高額的執(zhí)法成本，這里有產(chǎn)權(quán)不清晰的作用，也有警力配比的影響（比如前段所述的深圳郊區(qū)警力配比失衡導(dǎo)致大量違建的例子）。當(dāng)然，其他類(lèi)型的非生產(chǎn)成本也必然對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)果產(chǎn)生影響，而對(duì)于其中之一的執(zhí)法成本的強(qiáng)調(diào)并不否認(rèn)其他成本的作用，也不否認(rèn)產(chǎn)權(quán)明晰的重要性。因此，香港丁屋政策以及和內(nèi)地城中村發(fā)展的對(duì)比帶來(lái)的啟示延伸了科斯定理（Coase， 1960）的具體涵義，即產(chǎn)權(quán)和交易成本都適用于成本分析，都對(duì)經(jīng)濟(jì)過(guò)程和結(jié)果產(chǎn)生影響。而從一般意義而言，對(duì)丁屋政策的成本分析，不但可以幫助我們理解香港城市擁擠，郊區(qū)土地浪費(fèi)背后的苦衷，也可給內(nèi)地正在進(jìn)行的保障房安居房建設(shè)提供決策分析參考，這啟發(fā)我們?cè)谥贫ㄕ叩臅r(shí)候要謹(jǐn)慎。不僅如此，這些分析也有助于我們思考如何才能制定合適的法律以降低執(zhí)法成本，達(dá)到現(xiàn)實(shí)約束條件下的社會(huì)最優(yōu)。

第三，以丁換權(quán)有利有弊，這提醒我們?cè)谥贫ㄕ叩臅r(shí)候要審慎。當(dāng)年港英政府在制定政策的時(shí)候，因?yàn)榇鷥r(jià)無(wú)需自己承擔(dān)，因此更多的是考慮到當(dāng)期收益，這給香港回歸后的土地政策帶來(lái)了深遠(yuǎn)的負(fù)面影響。而內(nèi)地政府在制定土地政策的時(shí)候，收益和代價(jià)的承擔(dān)方都是自己，因此制定政策時(shí)更加應(yīng)該審慎。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，前期的詳細(xì)利弊分析就必不可少。

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作者簡(jiǎn)介：

聶致鋼，香港大學(xué)房地產(chǎn)與建設(shè)系博士，現(xiàn)為南京財(cái)經(jīng)大學(xué)城市發(fā)展研究院研究員，主要研究方向?yàn)榉康禺a(chǎn)經(jīng)濟(jì)、價(jià)格理論、土地產(chǎn)權(quán)以及制度經(jīng)濟(jì)。