績效評價在財政投融資中運用研究①

吉林財經(jīng)大學　趙惠敏

績效評價在財政投融資中運用研究①

吉林財經(jīng)大學趙惠敏

摘要：我國充分利用財政投融資對涉及環(huán)境保護、資源開發(fā)利用等基礎(chǔ)建設(shè)、戰(zhàn)略新型產(chǎn)業(yè)進行投資，取得了顯著成果和對經(jīng)濟社會發(fā)展的良好促進作用。本文選擇其中的焦點問題——財政投融資運用績效評價，從我國財政投融資運用績效評價發(fā)展歷程出發(fā)，依據(jù)理論基礎(chǔ)，分析其現(xiàn)狀、問題，提出財政投融資運用績效評價的原則并構(gòu)建評價指標，以使財政投融資運用績效評價更加合理、公平，充分發(fā)揮其應有的職能和作用。

關(guān)鍵詞：財政投融資 績效評價原則 績效評價指標

財政投融資是介于財政預算和純商業(yè)性投融資之間的政策性投融資方式，是以政府為主導和信用擔保，采用直接或間接籌集方式，并對資金進行有償使用，達到推動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、經(jīng)濟發(fā)展等基本目標的投融資活動。筆者在中國知網(wǎng)上檢索關(guān)于“財政投融資”相關(guān)文獻統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，自2000年以來，共計390多篇相關(guān)研究成果，且研究的內(nèi)容主要集中在：國外財政投融資體制的借鑒、財政投融資問題分析、財政投融資資金使用問題分析和財政投融資績效分析四個方面，從研究數(shù)量上近些年呈現(xiàn)出明顯的增加趨勢，且多側(cè)重于體制運行和績效評價兩個方向。理論學者、政府職能部門和公眾對財政投融資運行關(guān)注的焦點開始轉(zhuǎn)移到財政投融資的正確使用效果上：是否改善民生？利于環(huán)境保護？促進可持續(xù)發(fā)展？也就是對財政投融資運用績效評價問題研究。

1　財政投融資運用績效評價的發(fā)展歷程

我國財政投融資經(jīng)過改革開放、社會主義市場經(jīng)濟的實踐歷練，理論不斷充實和發(fā)展，理論學者和政府職能部門也意識到利用財政投融資的重要性。追溯財政投融資運用績效的提法，最早于1981年我國政府工作報告中提出經(jīng)濟建設(shè)要注重“經(jīng)濟效益”，1988年國務(wù)院頒布的《關(guān)于投資管理體制的近期改革方案》第一次提出中國投資體制改革的措施和基本任務(wù)：建立上海和深圳證券交易所，直接搭建投融資的新平臺。1994年國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、中國進出口銀行三家政策性銀行的建立，標志著我國向政策性金融與商業(yè)性金融的分離邁進一大步。關(guān)于財政投融資評價文件最早是1999年《國有資本金績效評估規(guī)則》的出臺，之后國家為衡量財政投資效益，財政部、審計署等一些部委都進行了項目投資評價問題研究，并制定不同的項目評價指標和方法，頒布了系列的配套績效考核辦法。到目前為止，我國的國有企業(yè)、政策性金融機構(gòu)等都開展了績效考評工作，而且在國家重點投資項目上的評估很多都參照世界銀行管理方法，針對項目目標、完成情況、實施過程、經(jīng)濟效益等諸方面進行評估。

2　財政投融資運用績效評價的現(xiàn)狀剖析

目前我國的財政投融資績效評價存在著諸如沒有與政府績效評價相結(jié)合、不同地區(qū)對于財政投融資的評價方法和標準不同等問題。概括起來主要有三種：財政投融資運用資金績效評價、全面評價與績效指標結(jié)合和第三方專業(yè)中心績效評價。突出表現(xiàn)在以下幾方面。

2.1 財政投融資績效評價的理念非理論時期

績效評價本身就是個復雜的難以均衡且需謹慎的系統(tǒng)工程，而兼有政策與商業(yè)屬性的財政投融資的績效運用評價，即與一般企業(yè)績效評價有相去甚遠之處，不是可以用簡單的投入產(chǎn)出的盈利指標即可準確計量的，更需要有深層次地挖掘其根源和影響因素的定量與定性指標，科學的績效考評需要設(shè)計得更全面和綜合。對于財政投融資目前的空前關(guān)注是因為迫于實踐的急切需求，其運行的績效評價涉及利益方多、影響范圍廣、考核指標全等的要求，盡管現(xiàn)階段研究成果豐富也只能說明還處于發(fā)展中的理念而非理論時期。

2.2 財政投融資評價定性評議指標難確定和描述

首先應明確的是財政投融資績效運行評價指標應該以量化為主，但需要加以定性評議指標來完善和充實，可以充分使用定性與定量指標的融合。定性評議指標一定程度可以彌補運行績效評價里無法量化的內(nèi)容。一方面如何選取財政投融資評價定性指標似乎現(xiàn)在還沒有明確方向，有提出包含社會責任的，還有環(huán)境保護的，僅僅是建議，并無可行方法和評議指標的確定；另一方面，也存在定性指標難以用科學、準確的文字描述的問題。

2.3 財政投融資評價地區(qū)差異的不均衡

對于國內(nèi)財政投融資評價體系的考評除了相關(guān)部委總綱式的文件外，尚未有全國性的考評體系，同時也存在著統(tǒng)一的指標如何實現(xiàn)與不同地區(qū)、不同項目的具體對接，如何實現(xiàn)動態(tài)化管理的問題；其次我國也沒有統(tǒng)一對財政投融資運行評價的專業(yè)機構(gòu)，導致不同層面、不同區(qū)域采用的財政投融資評價體系亦不同，這種地區(qū)差異不均衡也使得財政投融資評價似乎陷于難以均衡評價的困境。即存在兩個層面的問題：一是缺乏統(tǒng)一的評價指標體系，二是統(tǒng)一的指標如何實現(xiàn)與不同地區(qū)、項目的具體對接，實現(xiàn)動態(tài)化管理。

2.4 財政投融資評價的不合理會影響投融資的發(fā)展軌跡

我國對于財政投融資的政策導向，缺失明確的監(jiān)管機構(gòu)，盡管對于政策性銀行的上級主管是中國人民銀行，但對于投融資而言，很容易偏于商業(yè)銀行的運作機制。各地財政投融資平臺又沒有統(tǒng)一標準和體系，容易產(chǎn)生投融資項目的隨意性：政策性銀行與商業(yè)銀行的非正常項目競爭干擾市場自由競爭，國有投資公司的高收益追求而摒棄收益低的基礎(chǔ)設(shè)施投資等，都一定程度上偏離了財政投融資的既定發(fā)展軌跡。

2.5 財政投融資評價未與政府綜合績效評價相結(jié)合

目前已開展的績效評價大多基于項目的評價，缺乏對政府的資金投入的綜合性評價，更未開展深入的財政投融資與政府績效評價的融合。在評價的準確性、全面性及科學性上有失偏頗，單純項目的評價與政府綜合績效評價的脫臼，致使對財政投融資的評價缺少對其在使用效果上的綜合反映。

3　財政投融資運用績效評價體系構(gòu)建

對于財政投融資運用績效評價的觀點，有學者認為是三個方面：社會效益績效、經(jīng)濟效益績效和生態(tài)效益績效評價，還有學者認為傳統(tǒng)的社會效益績效和經(jīng)濟效益績效兩方面。筆者比較贊同后者，因為在績效評價的發(fā)展階段，尋求新的環(huán)境、社會責任、生態(tài)資源等方面的量化指標，現(xiàn)在似乎時機還不是很成熟，難以確切量化，且探索且驗證，盡管如此仍建議可以在評議指標中將相關(guān)內(nèi)容反映出來。財政投融資是一種特殊的方式，既不同于傳統(tǒng)商業(yè)投融資，也不是純粹的政府預算行為，為此，對其運用績效評價的指標體系應該是定量與定性指標的融合。定量評價指標是準確可計量，定性指標是易讀可理解，結(jié)合二者使用可以相互彌補對方不足，使對財政投融資運用績效評價更為全面合理。

3.1 社會效益評價指標

對于社會效益績效指標，是要具體能反應出對社會發(fā)展的促進、改善作用，如醫(yī)療衛(wèi)生改善、文化娛樂豐富、環(huán)境治理、城鎮(zhèn)化程度提高等方面，因為對于這部分內(nèi)容的考評如果選擇量化的單純定量指標還是不很適合，而且容易有爭議，比較合理的評議指標就是定量與定性指標的相結(jié)合，用一定的描述性的定性表述方法，可以較為全面詮釋其所具體反映的評價方面，而且還能夠避免各種具體財政投融資方面的行業(yè)差異所出現(xiàn)理解難的困惑，根本性地就是可以直接選擇一定的描述的定性指標，通俗易懂。

社會效益評議指標要根據(jù)具體行業(yè)不同而有所調(diào)整，如基礎(chǔ)設(shè)施性投資可能要涉及民眾滿意度、環(huán)境治理情況、民生改善、社會責任履行等評議，社會效益的評議 指標要注重與具體行業(yè)的結(jié)合。社會效益評議指標中的民眾滿意、環(huán)境治理、民生改善、社會責任等具體項目可以通過民意調(diào)查問卷、專家打分表、監(jiān)管機構(gòu)評議以及官方財務(wù)數(shù)據(jù)分析等手段和方式獲取并完成。常見的社會效益評價定性指標可以通過兩種方法：一是德爾菲法，一是層次分析法。德爾菲法是一種利用有控制的反饋從而比較有效地收集專家觀點意見的方法。這種方法通過調(diào)查問卷的形式收集專家確定的指標對欲評價內(nèi)容的影響度，然后對問卷進行分析，主要特點是比較簡單易操作。層次分析法，提高了評價的簡潔性和準確性。該方法的具體操作如下：首先，建立層次結(jié)構(gòu)模型，根據(jù)指標體系的基本關(guān)系對其進行分層。每一層的指標都支配下一層的相應指標，同一層次的指標相互獨立。其次，構(gòu)造判斷矩陣。判斷矩陣所表示的是對于上一層次的因素，本層次與之有關(guān)的各因素間的相關(guān)性或相對重要性。對同一層次指標進行兩兩比較，通過咨詢專家等方式構(gòu)建若干判斷矩陣。最后，計算各層指標的相對權(quán)重。

3.2 經(jīng)濟效益評價指標

財政投融資的經(jīng)濟效益評價指標應該選擇以定量的評價指標為主，而且盡可能選擇通用型的財務(wù)經(jīng)濟評價指標，確?？杀刃浴⒁回炐?、易選擇性。進行財政投融資經(jīng)濟效益具體評價時，有可能在不同項目之間，計算的指標和方法存在某些差異，對于這些差異可以體現(xiàn)在補充的評議指標里，主要按照可比性和科學性原則進行指標選擇。經(jīng)濟效益評價指標可主要包括：盈利能力狀況、資產(chǎn)質(zhì)量狀況、債務(wù)風險狀況和經(jīng)營增長狀況，各種狀況又可以通過基本指標和修正指標兩大類進行具體評價和反應。

財政投融資運用評價經(jīng)濟效益時，要根據(jù)評價指標與標準值比較得出相應的分數(shù)，經(jīng)濟效益評價的標準一般分為行業(yè)標準、計劃標準、經(jīng)驗標準和歷史標準四類。行業(yè)標準是以行業(yè)內(nèi)足夠多的群體作為樣本，通過科學的計算和設(shè)計制定的適用于特定行業(yè)的標準。計劃標準是在工作開展以前預先對相關(guān)環(huán)節(jié)的工作要求制定計劃，設(shè)定指標和標準值，然后將結(jié)果與標準值進行對比。歷史標準是以相關(guān)地區(qū)、行業(yè)、單位、部門績效評價指標的歷史數(shù)據(jù)作為基礎(chǔ)，通過科學計算和設(shè)計制定的標準。在制定該標準時應該注意價格因素的剔除，計量口徑的一致等問題。經(jīng)驗標準主要是專家根據(jù)對實踐的研究，結(jié)合歷史發(fā)展規(guī)律，經(jīng)過嚴密分析后得出的標準或慣例。

3.3 注重社會和經(jīng)濟效益指標的差異互補融合

財政投融資運用績效評價要注重社會效益和經(jīng)濟效益指標的融合，財政投融資運用績效考評要以定量指標為主，定性指標為輔，互補融合，根據(jù)其評價基礎(chǔ)理論和實踐需求，以國有政策性銀行為例，結(jié)合財政部印發(fā)的《金融企業(yè)績效評價辦法》，建立財政投融資運行的績效評價體系。對于財政投融資績效評價體系分定量經(jīng)濟效益指標和定性社會效益指標兩大類，對于二者在整個體系所占權(quán)數(shù)參照國有投資商業(yè)運作評價的基本比例，就是：經(jīng)濟效益指標在體系中占70%、社會效益指標在體系中占30%，具體的經(jīng)濟效益指標得分計算規(guī)則是從右向左，按照基本指標占80%，修正指標占20%的比例計算，對于基本指標和修正指標中各指標多所占比重，筆者主要是拋磚引玉地提出各指標的權(quán)重，最后評價時可以參照具體情況進行適當調(diào)整，對于分值是參照各指標與標準值比較結(jié)果計算得到。社會效益指標按照前文定性指標的計算規(guī)則，主要依據(jù)專家評議而得，占總比例的30%，最后經(jīng)濟效益指標按權(quán)數(shù)合計計算出績效評價的總得分。根據(jù)得分值確定五檔分類，一般分為“好”、“較好”、“中”、“較差”、“差”五類。根據(jù)五檔分類將區(qū)間分為“優(yōu)秀區(qū)間”、“良好區(qū)間”、“中間區(qū)間”、“較低區(qū)間”、“較差區(qū)間”五類，進行最后的綜合評價。對于財政投融資運行績效評價的社會和經(jīng)濟效益指標具體表述如表1。

表1　財政投融資運用績效評價體系

4　結(jié)語

本文在已有研究成果基礎(chǔ)上，探索性地建立社會效益績效和經(jīng)濟效益績效的兩個維度測評，力圖建立科學合理的指標體系，綜合運用層次分析法和專家打分法對財政投融資資金運用績效評價指標體系的權(quán)重進行確定，避免了現(xiàn)行的績效評估定性分析的弊端，使得對于財政投融資的績效評估程序化、規(guī)范化、科學化，做到了定性與定量的統(tǒng)一，一定程度為建立財政投融資運用績效評價的體系建立做出參考和借鑒。歸納起來，主要包括以下幾點：一是評價體系的層次性。財政投融資運用績效評價以社會效益和經(jīng)濟效益為主，下設(shè)具體分目標，縱向評價分為四個方面，橫向有細分為具體子目標，通過定量和定性指標進行量化評價，便于評價的綜合反映，體現(xiàn)評價的層次性。二是評價指標的標準化。財政投融資運用評價各指標體系中，都選擇與行業(yè)等標準進行比較得出，有標桿的參照可以明確評價的結(jié)果，從而利于采取更進一步的改進和提高效益的措施。三是評價方法的綜合性。對于財政投融資運行評價的指標中，尤其是定性的評議指標，選擇德爾菲法或?qū)＜以u議法，進行科學的評議指標的量化，是對財政投融資評價指標體系的完善和補充。

參考文獻

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中圖分類號：F812.45

文獻標識碼：A

文章編號：2096-0298(2015)07(b)-176-04

基金項目：①《流域水污染防治的財政投融資機制研究》(10YJA790261)教育部規(guī)劃項目。