論國際海上核污染責(zé)任體系的構(gòu)建

李樸原

（上海大學(xué)法學(xué)院，上海 200444）

福島核災(zāi)難才剛過四周年，美國伍茲霍爾海洋研究所近日發(fā)出的消息指出，在加拿大溫哥華海預(yù)測到來自日本福島的輻射，海水樣本中含有微量的銫-134和銫-137，這不禁讓人們再次回想到2011年福島核電站核泄漏所造成的嚴(yán)重核污染問題。從國際法的角度上說，福島核電站污染事故涉及國際環(huán)境法中的危險物質(zhì)和活動所造成的污染和損害問題。

作為三大類危險物質(zhì)之一的核能，若利用和管理得好，可為人類帶來巨大福利；若利用和管理不當(dāng)，就會給人類帶來巨大的災(zāi)難。因此，如何對核能妥善加以利用和管理是各國政府面臨的共同問題。

一、國際民用核能法律制度存在缺陷

當(dāng)今有關(guān)核污染的國際法律制度主要關(guān)注的是海洋環(huán)境污染的民事責(zé)任，二者都不涉及對公海污染的賠償問題。所以，迄今世界上還沒有一部專門針對海洋核污染問題的國際公約，更不會專門考慮自然災(zāi)害等誘發(fā)因素。雖然國際原子能機(jī)構(gòu)曾主持簽訂過有關(guān)核事故的相關(guān)條約，但在日本核危機(jī)過程中，國際原子能機(jī)構(gòu)在阻止事態(tài)的惡化方面并沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，而且現(xiàn)有的有關(guān)核能的國際法律制度也存在種種缺陷：其一，強(qiáng)制性不足。目前世界上并沒有真正為確保核安全建立一個具有普遍約束力的國際制度。其二，不夠具體。例如1986年核事故及《早通報公約》規(guī)定由各國來解釋什么是“重大影響”，并無統(tǒng)一規(guī)定。其三，監(jiān)督力度不夠?，F(xiàn)有的體制下，對公約成員履行義務(wù)執(zhí)行情況的監(jiān)督主要是依靠自我監(jiān)督有關(guān)國家的國家報告書。

上述缺陷集中體現(xiàn)了民用核能領(lǐng)域里的國際法律制度與國家主權(quán)之間的一種緊張關(guān)系，這種緊張關(guān)系在福島核電站事故中尤其凸顯。

二、國際海上核污染法律責(zé)任體系存在缺陷

國際海上核污染的環(huán)境責(zé)任分為國家責(zé)任和國家賠償責(zé)任。

國家責(zé)任是指國際法主體對其國際不當(dāng)行為或損害行為所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。國際不當(dāng)行為必須具備兩個要件：一是一國的某一行為可歸因于國家而構(gòu)成該國的國家行為；二是該行為違背了國際義務(wù)，包括兩類行為：其一是違反核裁軍和核不擴(kuò)散義務(wù)的不法行為，其二是違反核能和平利用義務(wù)的不法行為。

國家賠償責(zé)任，是指國際法主體對其從事國際法不加禁止的活動所產(chǎn)生的損害后果所應(yīng)承擔(dān)的國際責(zé)任，損害責(zé)任并非由違反國際義務(wù)的非法行為所引起，不是一種過錯責(zé)任，它是伴隨著國家在民用核能、石油運輸、航天航空等現(xiàn)代科技條件下的經(jīng)濟(jì)活動而出現(xiàn)的。

理論上，只要這些活動對地球表面的人員、財產(chǎn)和環(huán)境造成損害，無論行為國是否存在過失，都應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任。實踐中，國際法上不加禁止活動的國際責(zé)任尚無一套成熟的制度，充其量只引起補(bǔ)償義務(wù)，不導(dǎo)致國家責(zé)任。由于對國家責(zé)任沒有一個國際性的體制，國際社會對核損害所產(chǎn)生的責(zé)任問題在很大程度上依賴于民事責(zé)任。

國家責(zé)任的要件一般包括行為、損害、行為和損害之間的因果關(guān)系。某一造成環(huán)境污染的行為，可能同時引發(fā)國家責(zé)任、民事責(zé)任。由于環(huán)境損害是個新問題，各國關(guān)于損害賠償?shù)姆梢?guī)則并不相同，這將造成受害者的差別待遇。為了協(xié)調(diào)責(zé)任規(guī)則，便利受害者追償，國際社會在一些領(lǐng)域發(fā)展出民事責(zé)任規(guī)則，體現(xiàn)在締結(jié)的一系列國際條約中，如1960年《核能領(lǐng)域第三方責(zé)任公約》（《巴黎公約》）等，這些條約對核事故的民事賠償責(zé)任都作了明確規(guī)定，通常由核設(shè)施或核動力船舶的經(jīng)營人承擔(dān)賠償責(zé)任，但是戰(zhàn)爭、自然災(zāi)害和受害方過失可以作為經(jīng)營人免責(zé)的理由。

三、完善國際海上核污染法律制度的政策構(gòu)想

鑒于現(xiàn)有的國際環(huán)境法律制度無力對海上核污染問題進(jìn)行專門規(guī)制，制定一部專門的國際海洋核污染公約不僅非常重要，而且十分迫切。日本海上核泄漏事故對國際環(huán)境法里的傳統(tǒng)國家主權(quán)理論構(gòu)成了沖擊和挑戰(zhàn)，主權(quán)內(nèi)涵需要重新界定的時候到了。

完善國際海上核污染法律制度需要考慮的因素很多，筆者認(rèn)為可以從以下幾個方面解決：

1.通過制定一系列國際安全強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)和具體規(guī)定，約束各國主權(quán)，以及明確和強(qiáng)化締約方責(zé)任來增加公約的可操作性，從而構(gòu)建一個強(qiáng)有力的國際法體制。

2.在公約中尤其應(yīng)對成員國防止核污染的預(yù)防義務(wù)加以嚴(yán)格要求，因為污染后的補(bǔ)救總是無法徹底復(fù)原。不僅如此，履行預(yù)防義務(wù)更有必要性，因為人們對危險活動的運行、所用的材料以及管理這些活動及其所產(chǎn)生的風(fēng)險的知識在不斷增長。關(guān)于成員國的預(yù)防義務(wù)的公約要求，筆者認(rèn)為應(yīng)有以下幾個方面：

（1）事先核準(zhǔn)。在公約范圍內(nèi)，成員國不應(yīng)未經(jīng)允許即在其領(lǐng)土內(nèi)從事含有核泄漏風(fēng)險的活動。因此，事先核準(zhǔn)是預(yù)防原則的重要部分，只有經(jīng)過成員國集體同意的活動，才能被允許進(jìn)行，這從源頭上減少了風(fēng)險的發(fā)生。

（2）風(fēng)險評估。在事先核準(zhǔn)階段是否核準(zhǔn)某項活動，應(yīng)根據(jù)該項活動可能造成的跨界損害的評估，包括任何環(huán)境影響評估。聯(lián)合國的一項研究指出，環(huán)境影響評估已經(jīng)顯示出執(zhí)行和加強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展的價值，因為它結(jié)合了風(fēng)險預(yù)防原則和防止環(huán)境損害原則，也考慮到了公眾參與。

（3）通知、信息交流與磋商。如果上述風(fēng)險評估的結(jié)果表明該活動有造成重大跨界損害的危險，進(jìn)行該活動的國家應(yīng)及時將該危險和評估通知可能受影響的國家，并應(yīng)向其遞交評估工作所依據(jù)的現(xiàn)有技術(shù)和所有其他有關(guān)資料。

（4）貫徹不歧視原則。在事故發(fā)生之后的補(bǔ)救階段，事故發(fā)生國和其他受影響國都可以平等的地位參與其中，這特別適用于領(lǐng)土毗連的國家之間。

3.在建立一個統(tǒng)一的國際法律文件的同時，更是要成立區(qū)域性的核能組織，切實有效地對成員國運用核能進(jìn)行監(jiān)督和管理，并且對責(zé)任國核污染的處理進(jìn)行督促，以免福島核泄漏事故后受影響國無法得到賠償?shù)那闆r再次發(fā)生。目前區(qū)域性的核組織只有歐洲原子能機(jī)構(gòu)和美洲核能委員會，在亞洲還缺少這樣一個區(qū)域性合作機(jī)構(gòu)，如果能效仿歐洲建立“東亞原子能共同體”，不僅能促進(jìn)東亞各國的核技術(shù)交流與合作，預(yù)防核污染的發(fā)生，還能在污染后及時劃清各國責(zé)任并督促賠償責(zé)任的落實。

在成立“東亞原子能共同體”后，應(yīng)在組織內(nèi)建立海上核污染的區(qū)域統(tǒng)一評估和強(qiáng)制合作制度。要求共同體內(nèi)所有民用核能的使用國必須提供核安全中長期評估所需的一切技術(shù)資料和信息，而且在發(fā)生海上核污染事故時不得拒絕區(qū)域合作。

4.雙邊條約的建立對于完善國際海上核污染條約體系也有著重要的意義。例如，中法、中英的民用核電合作有著廣泛的前景，雙方在核電方面的合作程度日益加深，與之配套的雙邊條約對于雙方各自的責(zé)任劃分和利益保護(hù)有著關(guān)鍵的意義。所以，筆者認(rèn)為凡是涉及到核能共同開發(fā)的項目，核能風(fēng)險責(zé)任承擔(dān)的雙邊條約應(yīng)該及時跟進(jìn)，防止事故發(fā)生后產(chǎn)生互相推諉的局面。

5.在各國對賠償事宜難以達(dá)成一致時，可以奉行“專事專辦”的宗旨，搭建一個由各關(guān)系國共同組建的賠償委員會，由各國派代表參加，專門解決賠償問題。賠償委員會的設(shè)立，有利于各國之間的交流與協(xié)助，為爭議的解決提供便捷。

賠償委員會可以邀請國際知名的核能專家、法官、法學(xué)家和各國政府官員參加，綜合各方力量促成爭議的解決。

6.鑒于國際原子能機(jī)構(gòu)的軟弱性，世貿(mào)組織在防止海上核污染方面賦予其更大的權(quán)力。畢竟國際原子能機(jī)構(gòu)是下設(shè)的一個組織，雖然不是專門機(jī)構(gòu)，但卻是國際性的平臺，相對于其他平臺而言，優(yōu)勢是顯而易見的，讓其充分履行職能，協(xié)助各國發(fā)展核能、處理核事故，不失為一條可選之路。

四、結(jié)論

福島核泄漏事故不僅是災(zāi)難，也是警鐘，在現(xiàn)有的國際法律制度框架下，國際環(huán)境法中所存在的問題充分暴露，這需要人們重新審視國際法律背景的缺陷，也更讓大家看到了建立一個公正、高效的責(zé)任體系的必要性。建立責(zé)任體系的核心莫過于各國之間的交流與合作，只有各國共同努力，才能真正實現(xiàn)核能的安全利用和責(zé)任的合理劃分。

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