中國首份行政事業(yè)單位內(nèi)部控制實(shí)施情況白皮書（二）

張慶龍　馬雯

（上接2015年第13期）

四、行政事業(yè)單位具體業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制規(guī)范執(zhí)行情況

行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制是指與單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)直接相關(guān)的控制。具體來看，財(cái)政部所發(fā)布的《內(nèi)控規(guī)范》將行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)層面經(jīng)濟(jì)活動(dòng)分為預(yù)算業(yè)務(wù)、收支業(yè)務(wù)、政府采購、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目、合同管理六大類。業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制通過綜合運(yùn)用各種控制手段和方法，對單位具體業(yè)務(wù)活動(dòng)和事項(xiàng)實(shí)施控制，將單位內(nèi)部控制建設(shè)與日常管理和業(yè)務(wù)活動(dòng)有機(jī)融合，保證單位內(nèi)部控制真正落地。在單位層面內(nèi)部控制目標(biāo)的問卷調(diào)查分析中，已經(jīng)提及“單位內(nèi)部控制的目標(biāo)主要包括：合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整、有效防范舞弊和預(yù)防腐敗、提高公共服務(wù)的效率和效果”。具體業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制是內(nèi)控建設(shè)與行政事業(yè)單位的日常管理、業(yè)務(wù)活動(dòng)的有機(jī)結(jié)合，其控制目標(biāo)與單位層面內(nèi)部控制目標(biāo)相一致，并且會(huì)結(jié)合各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的特點(diǎn)細(xì)化成具體的控制目標(biāo)。

為了調(diào)查了解這些具體業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況及其實(shí)施情況，結(jié)合目標(biāo)及具體內(nèi)容，筆者分別針對預(yù)算業(yè)務(wù)、收支業(yè)務(wù)、政府采購、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目、合同管理六大業(yè)務(wù)設(shè)計(jì)了相關(guān)問題，具體調(diào)查結(jié)果如下：

（一）預(yù)算業(yè)務(wù)：預(yù)算管理的科學(xué)性仍然存在較大問題

預(yù)算業(yè)務(wù)控制是整個(gè)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的起點(diǎn)和基礎(chǔ)，也是行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)開展的主要依據(jù)。本次問卷列示了四項(xiàng)預(yù)算業(yè)務(wù)的控制目標(biāo)。目標(biāo)1：預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、評價(jià)合法合規(guī)；目標(biāo)2：預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、評價(jià)等不相容崗位相互分離；目標(biāo)3：預(yù)算完成有評價(jià)，評價(jià)結(jié)果有反饋，反饋結(jié)果有應(yīng)用；目標(biāo)4：預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與預(yù)算目標(biāo)相一致。

隨著行政事業(yè)單位預(yù)算管理制度改革的不斷推進(jìn)，行政事業(yè)單位的預(yù)算管理水平得到了極大提高，建立了預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督相分離的預(yù)算管理機(jī)制，從問卷調(diào)查的結(jié)果來看（如圖10所示），預(yù)算業(yè)務(wù)基本實(shí)現(xiàn)了“預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、評價(jià)合法合規(guī)”的控制目標(biāo)。然而部分行政事業(yè)單位對預(yù)算業(yè)務(wù)控制的理解僅限于合法合規(guī)，并沒有在單位內(nèi)部建立完善的預(yù)算管理制度，存在擠占預(yù)算經(jīng)費(fèi)、預(yù)算收入流失、預(yù)算執(zhí)行分析機(jī)制和全過程預(yù)算績效管理機(jī)制缺失等問題。

《內(nèi)控規(guī)范》指出單位應(yīng)當(dāng)建立全過程預(yù)算績效管理機(jī)制。全過程預(yù)算績效管理將預(yù)算安排、執(zhí)行效率和實(shí)施效果掛鉤，確保預(yù)算監(jiān)督作用的發(fā)揮。隨著《財(cái)政支出績效評價(jià)管理暫行辦法》等一系列文件的出臺(tái)，行政事業(yè)單位逐步建立全過程預(yù)算績效管理機(jī)制，但在制度的落地實(shí)施和切實(shí)發(fā)揮作用上，仍然存在較大風(fēng)險(xiǎn)。問卷調(diào)查結(jié)果表明（如圖10所示），控制目標(biāo)3“預(yù)算完成有評價(jià)，評價(jià)結(jié)果有反饋，反饋結(jié)果有應(yīng)用”的實(shí)現(xiàn)程度不容樂觀，多達(dá)13%的受訪者認(rèn)為本單位基本未能實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)，甚至有3%的受訪者認(rèn)為本單位預(yù)算評價(jià)結(jié)果完全沒能得到應(yīng)用。究其原因，一方面是部分單位沒有充分認(rèn)識預(yù)算績效管理的重要性，認(rèn)為與追求經(jīng)濟(jì)效益的企業(yè)不同，行政事業(yè)單位使用財(cái)政資金追求社會(huì)效益，預(yù)算績效管理并不重要；另一方面由于目前對績效評價(jià)指標(biāo)的解釋較為籠統(tǒng)，單位在執(zhí)行過程中往往以合規(guī)性為目的，缺少將預(yù)算績效評價(jià)與本單位業(yè)務(wù)相結(jié)合發(fā)揮實(shí)效的動(dòng)力。

長期以來，由于財(cái)務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門之間缺乏關(guān)于項(xiàng)目進(jìn)度的溝通，對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督往往只能在業(yè)務(wù)事項(xiàng)的行為發(fā)生后，財(cái)務(wù)部門通過資金收付控制進(jìn)行，無法確保業(yè)務(wù)部門的業(yè)務(wù)事項(xiàng)與預(yù)算目標(biāo)相一致、符合預(yù)算要求，往往導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與預(yù)算目標(biāo)的偏差，甚至引發(fā)財(cái)務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門的矛盾。同時(shí)，由于預(yù)算編制不科學(xué)、不合理，我國大多數(shù)單位的財(cái)政專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)存在相互擠占的現(xiàn)象，進(jìn)一步導(dǎo)致了預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與預(yù)算目標(biāo)的偏差。問卷調(diào)查結(jié)果表明（如圖10所示），僅有18%的受訪者認(rèn)為本單位完全實(shí)現(xiàn)“預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與預(yù)算目標(biāo)相一致”。

預(yù)算貫穿于行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)活動(dòng)的全過程，具有一定的系統(tǒng)性、復(fù)雜性和專業(yè)性，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)重視預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部管理制度的建立和完善，實(shí)現(xiàn)以管理制度規(guī)范預(yù)算業(yè)務(wù)的各個(gè)環(huán)節(jié)。《內(nèi)控規(guī)范》第十九條第一款規(guī)定：“單位應(yīng)當(dāng)建立健全預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、決算與評價(jià)等預(yù)算內(nèi)部管理制度?！睘榱颂骄慨?dāng)前各級行政事業(yè)單位預(yù)算管理的內(nèi)部控制措施落實(shí)情況，問卷針對“貴單位是否將去年財(cái)政下達(dá)的經(jīng)費(fèi)預(yù)算在內(nèi)部各職能部門間進(jìn)行分解并下達(dá)，建立內(nèi)部責(zé)任預(yù)算制度”和“貴單位是否定期進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行情況的分析”進(jìn)行了調(diào)查。調(diào)查結(jié)果表明（如圖11所示），大多數(shù)受訪者表示本單位均已將預(yù)算經(jīng)費(fèi)在內(nèi)部各職能部門間進(jìn)行分解下達(dá)，建立了內(nèi)部責(zé)任預(yù)算制度，并且超過70%的受訪者表示本單位定期進(jìn)行了預(yù)算執(zhí)行情況的分析，說明目前大多數(shù)受訪單位預(yù)算管理的執(zhí)行控制已經(jīng)基本建立。但是根據(jù)財(cái)務(wù)分析的執(zhí)行情況來看（如圖12所示），財(cái)務(wù)分析方式以年度分析為主，具有較大的時(shí)滯性，半年度、季度和月度財(cái)務(wù)執(zhí)行情況不好，尚未做到根據(jù)項(xiàng)目重要程度和影響范圍進(jìn)行財(cái)務(wù)分析。

為了進(jìn)一步了解預(yù)算管理執(zhí)行的現(xiàn)實(shí)，我們總結(jié)了預(yù)算管理中存在的普遍問題：A.預(yù)算口徑不夠全面；B.預(yù)算指標(biāo)偏緊；C.預(yù)算指標(biāo)確定方法不夠科學(xué)合理；D.預(yù)算編制程序沒有完全符合規(guī)范；E.預(yù)算編制時(shí)間過長；F.預(yù)算追加的隨意性較大。問卷要求受訪對象對六個(gè)問題按照嚴(yán)重程度排序，最嚴(yán)重的問題排在第一位。調(diào)查結(jié)果顯示（如圖13所示），有26%的受訪者認(rèn)為預(yù)算管理中最為嚴(yán)重的問題是“預(yù)算口徑不夠全面”，24%的受訪者認(rèn)為預(yù)算管理中最為嚴(yán)重的問題是“預(yù)算指標(biāo)偏緊”，同時(shí)也有24%的受訪者認(rèn)為“預(yù)算指標(biāo)確定方法不夠科學(xué)合理”是最嚴(yán)重的問題，而認(rèn)為“預(yù)算編制時(shí)間過長”和“預(yù)算編制程序沒有完全符合規(guī)范”是預(yù)算管理中最嚴(yán)重問題的受訪者分別僅占6%和7%。這一結(jié)果表明，雖然目前行政事業(yè)單位預(yù)算管理合規(guī)性大大提高，但預(yù)算管理的科學(xué)性仍然存在較大問題。

為了進(jìn)行更加深入的分析，本文對受訪者的排序結(jié)果進(jìn)行賦值，排序第一位的賦值為6，其余各項(xiàng)賦值按照排序依次遞減，排序第6位的賦值為1。隨后計(jì)算各個(gè)問題的平均得分，結(jié)果顯示（如圖14所示），“預(yù)算指標(biāo)確定方法不夠科學(xué)合理”得分最高為4.39分，表明受訪者認(rèn)為預(yù)算指標(biāo)的科學(xué)合理性是目前預(yù)算管理存在的最主要問題；得分排名第二位的是“預(yù)算口徑不夠全面”，得分為4.21分。而得益于行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理制度改革、預(yù)算管理制度的建立和國庫集中支付制度的落實(shí)，目前行政事業(yè)單位預(yù)算編制程序的合規(guī)性和時(shí)間控制相對較好，“預(yù)算追加的隨意性較大”、“預(yù)算編制時(shí)間過長”和“預(yù)算編制程序沒有完全符合規(guī)范”三個(gè)問題得分相對較低。

（二）收支業(yè)務(wù)：整體控制目標(biāo)實(shí)現(xiàn)較好，尤其是票據(jù)印章管理控制較好，但資金支付合規(guī)、報(bào)銷單據(jù)審核方面仍需改善

收支控制歷來是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的重中之重，尤其是支出控制中的“三公經(jīng)費(fèi)”廣為社會(huì)所關(guān)注。這些客觀上要求行政事業(yè)單位完善收支管理，確保單位收支業(yè)務(wù)的規(guī)范性和科學(xué)性。為此，國家在收支兩條線、部門預(yù)算、政府收支分類改革、國庫集中支付、政府采購等一系列具體控制措施的執(zhí)行上也要求十分嚴(yán)格。例如：（1）行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)征收政府非稅收入，按照規(guī)定開具財(cái)政票據(jù)，做到收繳分離、票款一致，及時(shí)、足額上繳國庫或財(cái)政專戶，不得以任何形式截留、挪用或者私分；（2）行政事業(yè)單位應(yīng)該加強(qiáng)支出審批控制，明確支出的內(nèi)部審批權(quán)限、程度、責(zé)任和相關(guān)控制措施，審批人應(yīng)當(dāng)在授權(quán)范圍內(nèi)審批，不得越權(quán)審批；（3）行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)建立健全票據(jù)管理制度，明確規(guī)定票據(jù)保管、登記、使用和檢查的責(zé)任，對票據(jù)實(shí)行專人、專賬、專柜管理。

問卷調(diào)查結(jié)果顯示（如圖15、圖16、圖17所示），95%的受訪者選擇本單位的非稅收入嚴(yán)格執(zhí)行了收支兩條線的管理制度。97%的受訪者表示，本單位的經(jīng)費(fèi)支出有明確的審批權(quán)限劃分。95%的票據(jù)實(shí)現(xiàn)了專人管理。證明我國行政事業(yè)單位在具體收支管理上已經(jīng)建立了明確的制度要求，并且在支出的審批和票據(jù)管理方面執(zhí)行較好。

本次問卷列示了四項(xiàng)收支業(yè)務(wù)的控制目標(biāo)。目標(biāo)1：收支業(yè)務(wù)合規(guī)合法，不存在違規(guī)收取或違規(guī)支出等問題；目標(biāo)2：票據(jù)、印章管理嚴(yán)格，不存在收入資金流失的現(xiàn)象；目標(biāo)3：資金支付符合國庫集中支付、政府采購、公務(wù)卡結(jié)算等相關(guān)規(guī)定；目標(biāo)4：報(bào)銷單據(jù)審核嚴(yán)格。

問卷調(diào)查結(jié)果顯示（如圖18所示），我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制收支目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度較好，尤其是目標(biāo)2（票據(jù)、印章管理嚴(yán)格，不存在收入資金流失的現(xiàn)象）實(shí)現(xiàn)程度最好。具體來看，收支業(yè)務(wù)控制目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的排序是：目標(biāo)2基本實(shí)現(xiàn)及完全實(shí)現(xiàn)的程度為91%（其中61%的受訪者表示，本單位票據(jù)與印章管理可以完全實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制目標(biāo)，不存在收入資金流失的現(xiàn)象），目標(biāo)4基本實(shí)現(xiàn)及完全實(shí)現(xiàn)的程度為89%，目標(biāo)1基本實(shí)現(xiàn)及完全實(shí)現(xiàn)的程度為87%，目標(biāo)3基本實(shí)現(xiàn)及完全實(shí)現(xiàn)的程度為84%。即使是這樣，近些年審計(jì)機(jī)關(guān)對行政事業(yè)單位審計(jì)過程中仍然發(fā)現(xiàn)：許多單位“其他支出”科目使用頻繁、金額較大，且支出的內(nèi)容復(fù)雜多樣，超標(biāo)問題嚴(yán)重。多數(shù)行政事業(yè)單位均不同程度地存在科目填報(bào)不夠準(zhǔn)確、支出審核不嚴(yán)或不規(guī)范、報(bào)銷單據(jù)審核不夠嚴(yán)格、不能按照規(guī)定使用公務(wù)卡結(jié)算等問題。特別是部分單位在國庫集中支付、政府采購和公務(wù)卡改革等制度的執(zhí)行過程中，不注重對單位員工的教育與推廣，未能與業(yè)務(wù)部門及時(shí)溝通，導(dǎo)致未能按照規(guī)定辦理資金支付手續(xù)，存在嚴(yán)重的控制風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)問卷調(diào)查的結(jié)果，我國行政事業(yè)單位收支業(yè)務(wù)控制確實(shí)還應(yīng)該在資金支付合法合規(guī)性及報(bào)銷單據(jù)的審核上進(jìn)一步完善。

在我國行政事業(yè)單位的支出業(yè)務(wù)控制中，專項(xiàng)資金支出的管理尤為重要。規(guī)范行政事業(yè)單位的專項(xiàng)資金核算，對于加強(qiáng)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理、提高財(cái)政資金使用效益、強(qiáng)化行政事業(yè)單位的職能有著十分重要的意義。專項(xiàng)資金的使用涉及預(yù)算控制、收支控制和建設(shè)項(xiàng)目控制，是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的薄弱環(huán)節(jié)，行政事業(yè)單位往往存在專項(xiàng)資金與共有經(jīng)費(fèi)相互借用、項(xiàng)目資金挪用等問題，因此分析專項(xiàng)資金的使用情況對于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)也具有重要意義。為此，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)按規(guī)定的支出標(biāo)準(zhǔn)和支出方向執(zhí)行項(xiàng)目預(yù)算。專項(xiàng)資金在批復(fù)下達(dá)時(shí)應(yīng)明確預(yù)算指標(biāo)、支出標(biāo)準(zhǔn)和支出方向，相關(guān)業(yè)務(wù)部門應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照預(yù)算指標(biāo)、支出標(biāo)準(zhǔn)和支出方向辦理，財(cái)會(huì)部門應(yīng)當(dāng)對專項(xiàng)資金進(jìn)行單獨(dú)審核，加強(qiáng)支付審核控制。根據(jù)審計(jì)署歷年財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的結(jié)果來看，專項(xiàng)資金的審計(jì)發(fā)現(xiàn)很多突出的問題，例如：（1）地方配套資金不到位，擠占專項(xiàng)資金；（2）對財(cái)政部門和業(yè)務(wù)主管部門撥給的專項(xiàng)資金，沒有按規(guī)定?？顚Ｓ?，而是用于彌補(bǔ)日常公用經(jīng)費(fèi)不足，致使單位公用經(jīng)費(fèi)擠占專項(xiàng)資金；（3）滯留未撥專項(xiàng)資金，由于財(cái)政資金較緊張，將專項(xiàng)資金掛賬，未及時(shí)下?lián)?，以備用于資金周轉(zhuǎn)、經(jīng)費(fèi)、工資或其他支出；（4）專項(xiàng)資金沒有單獨(dú)核算，與正常支出和公用支出相混淆，不能正確反映實(shí)際使用情況，違背了專款專用原則；（5）行政事業(yè)單位對財(cái)政撥入的專項(xiàng)資金在未使用或者當(dāng)年未使用完的情況下，通過虛列支出轉(zhuǎn)“其他應(yīng)付款”等往來科目進(jìn)行核算。

問卷調(diào)查顯示（如圖19所示），90%的被訪單位表示已經(jīng)針對專項(xiàng)資金進(jìn)行了單獨(dú)核算，并且執(zhí)行情況較好。但針對“專項(xiàng)資金撥款是否存在不及時(shí)或不到位的情況”進(jìn)行的調(diào)查結(jié)果顯示（如圖20所示），接近半數(shù)的受訪單位表示專項(xiàng)資金撥款存在不及時(shí)或不到位的情況。如果專項(xiàng)資金撥款不及時(shí)或不到位會(huì)導(dǎo)致專項(xiàng)資金使用效率低下、項(xiàng)目資金與項(xiàng)目不匹配，從而影響項(xiàng)目進(jìn)度。在進(jìn)一步的問卷調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，部分單位存在領(lǐng)導(dǎo)對專項(xiàng)資金的管理意識淡薄，任意使用專項(xiàng)資金的現(xiàn)象，造成專項(xiàng)資金使用效率低下、項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度延遲等后果。問卷對“專項(xiàng)資金是否有與公用經(jīng)費(fèi)互補(bǔ)使用的情況”“過去是否發(fā)現(xiàn)有專項(xiàng)資金使用不規(guī)范的情況”進(jìn)行了調(diào)查（如圖21、圖22所示），約有34%的受訪單位表示存在專項(xiàng)資金與公用經(jīng)費(fèi)互補(bǔ)使用的情況，41%的被訪者認(rèn)為本單位還是存在專項(xiàng)資金使用不規(guī)范的現(xiàn)象。

針對專項(xiàng)資金，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)建立預(yù)算執(zhí)行和支出的監(jiān)控機(jī)制，定期采集信息并匯總分析，對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行跟蹤管理和督促檢查，以保證預(yù)算目標(biāo)實(shí)現(xiàn)和財(cái)政資金安全。調(diào)查結(jié)果表明（如圖23所示），僅有34%的受訪對象表示本單位已經(jīng)采取了專項(xiàng)資金使用跟蹤問效評價(jià)機(jī)制，表明行政事業(yè)單位在預(yù)算控制和收支控制中尚有漏洞，應(yīng)當(dāng)在今后的內(nèi)部控制建設(shè)中不斷加強(qiáng)。

（三）政府采購：依法采購實(shí)現(xiàn)較好，但存在采購隨意性大、采購資產(chǎn)質(zhì)次價(jià)高的突出問題

政府采購作為行政事業(yè)單位日常開展的經(jīng)常性支出活動(dòng)，歷來受到高度重視，因?yàn)榘殡S著財(cái)政資金的支出和公共資源的流入，在這一過程中極易由于操作控制環(huán)節(jié)執(zhí)行不到位、監(jiān)督處罰不到位引發(fā)舞弊行為和經(jīng)濟(jì)腐敗等問題，從而出現(xiàn)采購價(jià)高質(zhì)次、造成財(cái)政資金浪費(fèi)損失、無法體現(xiàn)財(cái)政資金使用效益等現(xiàn)象。該領(lǐng)域也成為領(lǐng)導(dǎo)干部違規(guī)、違紀(jì)、違法的高危領(lǐng)域。本次問卷列示了四項(xiàng)收支業(yè)務(wù)的控制目標(biāo)，其中目標(biāo)1：所有政府采購均依法實(shí)施；目標(biāo)2：政府采購與業(yè)務(wù)活動(dòng)相匹配，不存在資金浪費(fèi)或資產(chǎn)閑置等問題；目標(biāo)3：政府采購審核嚴(yán)格，不存在貨物或服務(wù)質(zhì)次價(jià)高的情況；目標(biāo)4：政府采購信息和財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整。

自《政府采購法》頒布以來，政府采購作為加強(qiáng)財(cái)政支出管理的重要手段，其功能作用日益凸顯。特別是2009年國務(wù)院辦公廳出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府采購管理工作的意見》，從堅(jiān)持應(yīng)采盡采、管采分離、加強(qiáng)預(yù)算約束、考核培訓(xùn)等七個(gè)方面對政府采購提出了明確要求，為政府采購規(guī)范化創(chuàng)造了政策基礎(chǔ)。雖然我國政府采購歷史較短，但得益于一系列法律法規(guī)的頒布和政府采購制度的推行，政府采購的合法合規(guī)控制目標(biāo)實(shí)現(xiàn)較好。當(dāng)然，也必須承認(rèn)，從現(xiàn)實(shí)的運(yùn)行來看，我國各地行政事業(yè)單位仍出現(xiàn)尚未建立健全政府采購工作的組織領(lǐng)導(dǎo)和工作協(xié)調(diào)機(jī)制，從而造成政府采購管理松散、隨意的現(xiàn)象，政府采購計(jì)劃編制、組織實(shí)施、監(jiān)督評價(jià)等工作流于形式等問題。

調(diào)查結(jié)果表明（如圖24所示），50%的受訪者表示本單位的政府采購業(yè)務(wù)完全符合相關(guān)法律規(guī)定。在政府采購目標(biāo)的基本及完全實(shí)現(xiàn)程度上排序依次是：目標(biāo)1（81%）、目標(biāo)4（76%）、目標(biāo)2（66%）、目標(biāo)3（61%）?？梢?，與目標(biāo)1和4實(shí)現(xiàn)程度相比較，我國還需要在目標(biāo)2（政府采購與業(yè)務(wù)活動(dòng)相匹配，不存在資金浪費(fèi)或資產(chǎn)閑置等問題）和目標(biāo)3（政府采購審核嚴(yán)格，不存在貨物或服務(wù)質(zhì)次價(jià)高的情況）上進(jìn)一步完善。調(diào)查結(jié)果表明：多達(dá)31%的受訪者表示，本單位政府采購業(yè)務(wù)與業(yè)務(wù)活動(dòng)不相匹配，存在相當(dāng)程度的資金浪費(fèi)和資產(chǎn)閑置問題；多達(dá)39%的受訪者表示，政府采購審核嚴(yán)格，不存在貨物或服務(wù)質(zhì)次價(jià)高的目標(biāo)基本或者完全未實(shí)現(xiàn)。

（四）資產(chǎn)管理：總體情況尚好，但缺乏對資產(chǎn)的高效利用，閑置浪費(fèi)問題嚴(yán)重

行政事業(yè)單位資產(chǎn)是各級行政事業(yè)單位長期以來積累下來的有形或者無形資產(chǎn)，數(shù)量和金額相當(dāng)龐大，分布十分廣泛，在國民經(jīng)濟(jì)中也占有相當(dāng)比重。它不僅是各級行政事業(yè)單位有效運(yùn)轉(zhuǎn)的基本保障，也是其履行社會(huì)職責(zé)的重要基礎(chǔ)。資產(chǎn)管理作為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的重要組成部分，往往通過對于行政事業(yè)單位貨幣資金、實(shí)物資產(chǎn)、無形資產(chǎn)、對外投資的管理，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的安全完整性及使用的效益性。尤其是通過對于貨幣資金和實(shí)物資產(chǎn)的管理實(shí)現(xiàn)資金流與實(shí)物流的共同驅(qū)動(dòng)作用，提高行政事業(yè)單位管錢管物的水平。

1.資產(chǎn)管理制度建設(shè)情況

為了加強(qiáng)行政事業(yè)單位的資產(chǎn)管理目標(biāo)，財(cái)政部曾于1995年印發(fā)執(zhí)行了《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理辦法》（1995），2006年重新修訂頒布了針對固定資產(chǎn)管理的《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》和《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》。根據(jù)問卷調(diào)查（如圖25所示），各級行政事業(yè)單位普遍建立了資產(chǎn)管理制度，執(zhí)行情況很好。雖然如此，我們還是發(fā)現(xiàn)，針對行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理的相關(guān)制度實(shí)施情況依然十分不好，現(xiàn)實(shí)中也確實(shí)出現(xiàn)了許多問題，資產(chǎn)管理控制成為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的薄弱環(huán)節(jié)。

2.資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置與定期清查情況

《內(nèi)控規(guī)范》第四十條第二款規(guī)定：“行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)合理設(shè)置崗位，明確相關(guān)崗位的職責(zé)權(quán)限，確保資產(chǎn)安全和有效使用?！辟Y產(chǎn)管理崗位的合理設(shè)置與資產(chǎn)安全和行政事業(yè)單位資產(chǎn)使用的管理要點(diǎn)在于落實(shí)使用保管責(zé)任，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持誰使用、誰保管、誰有效使用的控制目標(biāo)密切相關(guān)，并且在一定時(shí)期內(nèi)難以通過內(nèi)部人員置換和外部人才供給所替代，因此，合理設(shè)置資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)對于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)至關(guān)重要。《內(nèi)控規(guī)范》第四十四條第四款規(guī)定：“建立資產(chǎn)臺(tái)賬，加強(qiáng)資產(chǎn)的實(shí)物管理。單位應(yīng)當(dāng)定期清查盤點(diǎn)資產(chǎn)，確保賬實(shí)相符。財(cái)會(huì)、資產(chǎn)管理、資產(chǎn)使用等部門或崗位應(yīng)當(dāng)定期對賬，發(fā)現(xiàn)不符的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)查明原因，并按照相關(guān)規(guī)定處理?！备鶕?jù)這一規(guī)定，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)組建資產(chǎn)清查小組對本單位的資產(chǎn)進(jìn)行定期清查盤點(diǎn)，根據(jù)盤點(diǎn)結(jié)果填寫實(shí)物資產(chǎn)盤點(diǎn)表，并與資產(chǎn)臺(tái)賬核對，做到家底清楚，賬、卡、實(shí)相符，防止國有資產(chǎn)流失。

根據(jù)問卷調(diào)查結(jié)果（如圖26、圖27所示），我國有32%的行政事業(yè)單位設(shè)置有專門的資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，31%的行政事業(yè)單位在相關(guān)部門中設(shè)置有專門的崗位負(fù)責(zé)資產(chǎn)管理工作，但仍有高達(dá)37%的行政事業(yè)單位在相關(guān)部門中設(shè)置兼職崗位負(fù)責(zé)資產(chǎn)管理工作。從定期清查資產(chǎn)的制度執(zhí)行情況來看，高達(dá)69%的行政事業(yè)單位實(shí)施了定期的資產(chǎn)清查制度，但仍有22%的行政事業(yè)單位尚未執(zhí)行定期資產(chǎn)清查，9%的被訪者并不清楚本單位是否有定期資產(chǎn)清查。從問卷調(diào)查結(jié)果整體來分析，筆者認(rèn)為，我國行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理總體情況尚好。從筆者了解的各級行政事業(yè)單位的現(xiàn)實(shí)來看，資產(chǎn)管理中的貨幣資金管理一般由財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)，職責(zé)清晰明確，但對于實(shí)物資產(chǎn)、無形資產(chǎn)、對外投資的管理工作則往往通過在財(cái)務(wù)部門或者辦公室抽調(diào)、任命相關(guān)人員臨時(shí)負(fù)責(zé)，缺少專職機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理和監(jiān)督，這使得資產(chǎn)管理的定期清查制度并不是普遍執(zhí)行，且相關(guān)崗位設(shè)置缺少不相容職務(wù)的崗位職責(zé)分離控制，這往往容易導(dǎo)致國有資產(chǎn)賬實(shí)不符，甚至?xí)霈F(xiàn)流失的現(xiàn)象。

3.資產(chǎn)管理控制目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況

針對資產(chǎn)管理控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，本次問卷列示了五項(xiàng)資產(chǎn)管理的控制目標(biāo)，并針對這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度情況開展了問卷調(diào)查。其中目標(biāo)1：所有資產(chǎn)的購置、取得遵守相關(guān)法律法規(guī)；目標(biāo)2：所有資產(chǎn)保全有效，確保固定資產(chǎn)安全完整；目標(biāo)3：所有資產(chǎn)高效利用，避免閑置和浪費(fèi)；目標(biāo)4：資產(chǎn)的所有信息處理及時(shí)，記錄真實(shí)、完整準(zhǔn)確；目標(biāo)5：所有資產(chǎn)的增加、處置和轉(zhuǎn)移符合單位發(fā)展規(guī)劃。然后，針對資產(chǎn)管理中具體控制措施實(shí)施情況，展開了進(jìn)一步的問卷調(diào)查。調(diào)查結(jié)果表明（如圖28所示）：得益于行政事業(yè)單位預(yù)算管理、收支管理的規(guī)范化和收支兩條線等管理制度改革，“所有資產(chǎn)的增加、處置和轉(zhuǎn)移符合單位發(fā)展規(guī)劃”的目標(biāo)5實(shí)現(xiàn)程度尚可，45%的受訪者認(rèn)為該目標(biāo)在本單位完全實(shí)現(xiàn)；目標(biāo)3（所有資產(chǎn)高效利用，避免閑置和浪費(fèi)）實(shí)現(xiàn)程度最差，僅有8%的受訪者認(rèn)為本單位在該目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)上是完全實(shí)現(xiàn)的。

必須承認(rèn)，由于行政事業(yè)單位的多數(shù)資產(chǎn)不進(jìn)入政府的公共運(yùn)行成本，不計(jì)提折舊，普遍存在重購置、輕管理的問題。同時(shí)，盲目求新、追求高端化，重增量資產(chǎn)的擴(kuò)張，輕存量資產(chǎn)的管理，很容易造成財(cái)政資金的浪費(fèi)。目前行政事業(yè)單位普遍存在固定資產(chǎn)盲目購建、閑置、更新改造不夠、使用效率低下、維護(hù)不當(dāng)，導(dǎo)致行政事業(yè)單位資產(chǎn)價(jià)值貶損、資源浪費(fèi)或缺乏可持續(xù)發(fā)展能力。調(diào)查結(jié)果表明（如圖28所示），超過60%的受訪者認(rèn)為本單位僅部分實(shí)現(xiàn)或者未實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的高效利用，甚至資產(chǎn)閑置和浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。此外，資產(chǎn)信息不準(zhǔn)確也是我國行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理的突出問題。例如，許多行政事業(yè)單位沒有建立健全資產(chǎn)的明細(xì)賬和固定資產(chǎn)卡片，購置固定資產(chǎn)時(shí)只列支費(fèi)用，不記固定資產(chǎn)賬；新建的辦公樓、房屋建筑物完工后未及時(shí)辦理竣工結(jié)算，使用多年仍掛在基建賬上，未在單位的固定資產(chǎn)賬上登記；對資產(chǎn)的處置也存在隨意處置和不處置同時(shí)存在的現(xiàn)象。部分單位擅自處置國有資產(chǎn)、處置隨意性大，導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失；而部分單位由于未能及時(shí)盤點(diǎn)核查資產(chǎn)，資產(chǎn)記錄與實(shí)際脫節(jié)，導(dǎo)致大量失去使用價(jià)值的待報(bào)廢資產(chǎn)掛在固定資產(chǎn)賬上。

調(diào)查結(jié)果表明（如圖28所示），超過28%的受訪者認(rèn)為本單位僅部分實(shí)現(xiàn)了資產(chǎn)所有信息處理及時(shí)，記錄真實(shí)、完整準(zhǔn)確的控制目標(biāo)。

（五）建設(shè)項(xiàng)目：整體目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度較好，但建設(shè)項(xiàng)目資金控制和項(xiàng)目檔案管理有待提高

與政府采購一樣，行政事業(yè)單位的建設(shè)項(xiàng)目往往占用資金多、投入資源大、涉及環(huán)節(jié)多、建設(shè)工期長、各種利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，成為經(jīng)濟(jì)犯罪和貪污腐敗的“重災(zāi)區(qū)”，建設(shè)項(xiàng)目控制中出現(xiàn)了許多嚴(yán)重的問題和暴露出許多環(huán)節(jié)中的風(fēng)險(xiǎn)。例如：（1）部分單位建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)缺乏可行性研究或者可行性研究流于形式，決策不當(dāng)，盲目上馬，導(dǎo)致難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期效益或項(xiàng)目失敗；（2）部分單位在招標(biāo)過程中未能嚴(yán)格執(zhí)行《招標(biāo)投標(biāo)法》和相關(guān)文件，甚至存在將建設(shè)項(xiàng)目整體或部分拆分為單位工程或分項(xiàng)工程，使標(biāo)的金額降至《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定的限額以下，以此規(guī)避招標(biāo)；（3）部分單位會(huì)計(jì)核算不規(guī)范，用一套基建賬核算多個(gè)項(xiàng)目，或?qū)⒒ㄙY金納入財(cái)務(wù)賬，工程直接費(fèi)用核算不準(zhǔn)確、間接費(fèi)用歸集不正確，影響工程造價(jià)的真實(shí)性；（4）部分單位基建賬目長期掛賬，不及時(shí)進(jìn)行財(cái)務(wù)決算，使得專項(xiàng)資金使用的跟蹤問效流于形式，降低了專項(xiàng)資金使用效率。

此外，建設(shè)項(xiàng)目檔案管理也是建設(shè)項(xiàng)目控制的薄弱環(huán)節(jié)。行政事業(yè)單位與建設(shè)項(xiàng)目相關(guān)的文檔很多，立項(xiàng)過程會(huì)涉及項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)方案、投資概算等；項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施階段可能涉及工程設(shè)計(jì)方案、施工圖、工程變更申請、項(xiàng)目進(jìn)度報(bào)告及計(jì)算申請等；項(xiàng)目竣工階段涉及竣工決算報(bào)告等。由于不同的文檔分別由參與建設(shè)項(xiàng)目的不同部門編寫，散落在不同的部門中，缺乏對項(xiàng)目文檔的統(tǒng)一管理，因此往往容易丟失或損毀，對建設(shè)項(xiàng)目的進(jìn)展造成阻礙。甚至存在部分行政事業(yè)單位事先墊付了項(xiàng)目資金，而在建設(shè)過程中由于丟失了項(xiàng)目預(yù)算和立項(xiàng)書等關(guān)鍵文檔，導(dǎo)致不能依法獲取項(xiàng)目資金的事故。

加強(qiáng)行政事業(yè)單位建設(shè)項(xiàng)目內(nèi)部控制有利于加強(qiáng)項(xiàng)目資金的管控和安全有效使用，避免工程建設(shè)領(lǐng)域的違法違規(guī)、貪污腐敗案件的發(fā)生，這在一定程度上既保證了工程建設(shè)項(xiàng)目的質(zhì)量，也有利于提高公共服務(wù)的效率和效果。本次問卷列示了四項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目的控制目標(biāo)，其中目標(biāo)1：所有建設(shè)項(xiàng)目的可行性研究、招標(biāo)、方案設(shè)計(jì)、價(jià)款結(jié)算、項(xiàng)目變更、竣工驗(yàn)收等環(huán)節(jié)均合規(guī)合法；目標(biāo)2：建設(shè)項(xiàng)目資金使用管理嚴(yán)格，不存在工程進(jìn)度延遲、中斷、資金損失等風(fēng)險(xiǎn)；目標(biāo)3：項(xiàng)目決算中投資完成額、建設(shè)成本和結(jié)余資金等信息真實(shí)有效；目標(biāo)4：建設(shè)項(xiàng)目檔案管理記錄真實(shí)、保管完善、完整準(zhǔn)確。

正是由于建設(shè)項(xiàng)目成為眾矢之的，針對建設(shè)項(xiàng)目內(nèi)部控制中存在的突出問題，我國先后出臺(tái)了《中華人民共和國建筑法》、《中華人民共和國招投標(biāo)法》、《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》和《基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理規(guī)定》等相關(guān)法律法規(guī)，得益于相關(guān)法律法規(guī)的發(fā)布與實(shí)施，調(diào)查結(jié)果表明（如圖29所示），71%的受訪者表示，目標(biāo)3（項(xiàng)目決算中投資完成額、建設(shè)成本和結(jié)余資金等信息真實(shí)有效）基本或者完全實(shí)現(xiàn)；約有70%的受訪者表示，目標(biāo)1（所有建設(shè)項(xiàng)目的可行性研究、招標(biāo)、方案設(shè)計(jì)、價(jià)款結(jié)算、項(xiàng)目變更、竣工驗(yàn)收等環(huán)節(jié)均合規(guī)合法）基本或者完全實(shí)現(xiàn)。對比而言，目標(biāo)2（建設(shè)項(xiàng)目資金使用管理嚴(yán)格，不存在工程進(jìn)度延遲、中斷、資金損失等風(fēng)險(xiǎn)）和目標(biāo)4（建設(shè)項(xiàng)目檔案管理記錄真實(shí)、保管完善、完整準(zhǔn)確）實(shí)現(xiàn)程度較差，甚至約3%的受訪者表示本單位完全未能實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目資金使用管理嚴(yán)格和項(xiàng)目檔案記錄真實(shí)的控制目標(biāo)。

（六）合同管理：合同糾紛處理控制存在較大缺陷

合同業(yè)務(wù)是行政事業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重要組成部分，行政事業(yè)單位發(fā)生政府采購業(yè)務(wù)、開展工程建設(shè)、取得財(cái)政撥款以外的其他收入時(shí)，都可能涉及合同的訂立與履行。加強(qiáng)合同控制，有利于防范法律風(fēng)險(xiǎn)，避免給單位造成經(jīng)濟(jì)損失，維護(hù)行政事業(yè)單位的合法權(quán)益?，F(xiàn)實(shí)中，行政事業(yè)單位合同業(yè)務(wù)控制也暴露出較多問題。例如，合同管理歸口管理職責(zé)不明確，合同散落在各個(gè)業(yè)務(wù)部門，合同樣式五花八門，未能有效執(zhí)行合同簽訂程序，合同糾紛處理不當(dāng)?shù)韧怀鰡栴}。本次問卷列示了六項(xiàng)合同管理的控制目標(biāo)，其中目標(biāo)1：所有合同的訂立、履約、登記歸檔和糾紛處理均符合相關(guān)法律法規(guī)；目標(biāo)2：合同訂立范圍和條件明確，不存在違規(guī)擔(dān)保、投資和借貸合同；目標(biāo)3：合同履行符合規(guī)定，監(jiān)督持續(xù)有效；目標(biāo)4：合同相關(guān)資料記錄真實(shí)，保管完善，完整準(zhǔn)確；目標(biāo)5：合同信息安全有效保證；目標(biāo)6：合同糾紛處理得當(dāng)，并能夠及時(shí)追究對方的違約責(zé)任。

目前來看，行政事業(yè)單位對合同訂立范圍和條件認(rèn)識更加明確，合同風(fēng)險(xiǎn)意識得到了提高。調(diào)查結(jié)果表明（如圖30所示）目標(biāo)1、目標(biāo)2和目標(biāo)4實(shí)現(xiàn)程度較好，高達(dá)40%的受訪者表示本單位完全不存在違規(guī)擔(dān)保、投資和借貸合同。目標(biāo)3（合同履行符合規(guī)定，監(jiān)督持續(xù)有效）、目標(biāo)5（合同信息安全有效保證）、目標(biāo)6（合同糾紛處理得當(dāng)，并能夠及時(shí)追究對方的違約責(zé)任）實(shí)現(xiàn)程度較差。有6%的受訪者表示本單位完全或基本沒能實(shí)現(xiàn)合同糾紛處理得當(dāng)?shù)目刂颇繕?biāo)，無法在糾紛處置過程中追究對方的違約責(zé)任。