新型城鎮(zhèn)化低碳發(fā)展的實(shí)踐、問題及對(duì)策

宋祺佼　王宇飛　王曉

摘 要 通過梳理我國(guó)過去30年城鎮(zhèn)化方面的工作，總結(jié)出城鎮(zhèn)化的發(fā)展實(shí)踐可以劃分為“探索主體原則和主體形態(tài)”、“明確具體原則和指明新格局”和“確定實(shí)現(xiàn)模式和實(shí)現(xiàn)路徑”三個(gè)歷史時(shí)期，呈現(xiàn)高碳排放和低效率發(fā)展的問題。研究提出可以通過轉(zhuǎn)變政府職能，加強(qiáng)城市群建設(shè)和注重城市規(guī)劃來達(dá)到新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的制度環(huán)境優(yōu)化、資源配置優(yōu)化以及城市內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)的集約，最終將生態(tài)文明基本原則融入國(guó)家新型城鎮(zhèn)化的具體實(shí)踐。

關(guān)鍵詞 新型城鎮(zhèn)化；高碳排放；生態(tài)文明

[中圖分類號(hào)]F291.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1673-0461（2015）08-0047-06

城鎮(zhèn)化是一個(gè)歷史范疇，也是一個(gè)發(fā)展中的概念。過去20年間，我國(guó)城鎮(zhèn)化率從1994年的28.62%，增長(zhǎng)到目前的53.7%，已步入國(guó)際公認(rèn)的快速發(fā)展和轉(zhuǎn)型關(guān)鍵階段[1]。城鎮(zhèn)化發(fā)展引起的生活方式改變導(dǎo)致了人均能源消耗的大幅度上升和溫室氣體排放的增加，城市各類廢棄物排放顯著增加不斷加大對(duì)環(huán)境的壓力。如何實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的和諧，提升城鎮(zhèn)化的質(zhì)量是當(dāng)前政府關(guān)注的重大主題和難題。用低碳發(fā)展理念引領(lǐng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是破解這一難題的必要途徑。新的歷史時(shí)期，城鎮(zhèn)化必須走新型發(fā)展之路，在注重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，還必須大力探索并實(shí)施城鎮(zhèn)化的低碳發(fā)展戰(zhàn)略，堅(jiān)持集約、智能、綠色、低碳的發(fā)展方式，研究人與自然、人與環(huán)境的約束條件，通過合理布局城市群、加強(qiáng)城市規(guī)劃以及控制城鎮(zhèn)化密度等方式實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的低碳發(fā)展。

一、已有研究基礎(chǔ)

從“十六大”提出城鎮(zhèn)化要“全面繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，走中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路，小城鎮(zhèn)建設(shè)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)村服務(wù)結(jié)合”，到“十七大”指出“形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局，建設(shè)城市群，培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極”，“十八大”指出工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相結(jié)合，再到 《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》提出把生態(tài)文明理念全面融入城鎮(zhèn)化進(jìn)程，著力推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，指出要加快綠色城市建設(shè)，將生態(tài)文明理念全面融入城市發(fā)展，構(gòu)建綠色生產(chǎn)方式、生活方式和消費(fèi)模式。城鎮(zhèn)化成為全面建設(shè)小康社會(huì)的載體和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重點(diǎn)，建設(shè)“新型城鎮(zhèn)化”，是時(shí)代的要求、也是國(guó)情的要求。學(xué)術(shù)界對(duì)新型城鎮(zhèn)化的概念有不同的解釋，吳江等將新型城鎮(zhèn)化界定為以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，以新型產(chǎn)業(yè)以及信息化為推動(dòng)力，追求人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境等協(xié)調(diào)發(fā)展的城鄉(xiāng)一體化的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，認(rèn)為新型城鎮(zhèn)化同傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的差異主要體現(xiàn)在時(shí)代背景、側(cè)重點(diǎn)、主體、方式和動(dòng)力機(jī)制五個(gè)方面[2]。彭紅碧等將新型城鎮(zhèn)化道路界定為以科學(xué)發(fā)展觀為引領(lǐng)，發(fā)展集約化和生態(tài)化模式，增強(qiáng)多元的城鎮(zhèn)功能，構(gòu)建合理的城鎮(zhèn)體系，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展[3]。胡際權(quán)認(rèn)為新型城鎮(zhèn)化道路是體現(xiàn)以人為本、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的科學(xué)理念，以發(fā)展集約型經(jīng)濟(jì)與構(gòu)建和諧社會(huì)為目標(biāo)，以市場(chǎng)機(jī)制為主導(dǎo)，大中小城市規(guī)模適度、布局合理、結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)、網(wǎng)絡(luò)體系完善，與新型工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化互動(dòng)，產(chǎn)業(yè)支撐力強(qiáng)，就業(yè)機(jī)會(huì)充分，生態(tài)環(huán)境優(yōu)美，城鄉(xiāng)一體的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路[4]。學(xué)者們的解釋側(cè)重點(diǎn)不同，但對(duì)新型城鎮(zhèn)化的核心概念都有一個(gè)基本共識(shí)，即堅(jiān)持以人為本為核心，以質(zhì)量提升為目標(biāo)，以“四化”同步為路徑，以生態(tài)文明為原則和以城市規(guī)劃布局為手段。

2012年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出走“集約、智能、綠色、低碳的城鎮(zhèn)化道路”，要把生態(tài)文明理念和原則全面融入城鎮(zhèn)化全過程，將低碳城鎮(zhèn)化建設(shè)作為國(guó)家“十二五”期間實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級(jí)的強(qiáng)勁推力和提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量的重要途徑。低碳城鎮(zhèn)化是在低碳發(fā)展理念指導(dǎo)下的城鎮(zhèn)化模式，作為其具體實(shí)踐的重要一環(huán)，低碳城市建設(shè)也隨之展開。因此，本文從低碳發(fā)展、低碳城市和低碳城鎮(zhèn)化三個(gè)角度界定型新型城鎮(zhèn)化低碳發(fā)展的內(nèi)涵。

在“低碳發(fā)展”概念的界定上，不同學(xué)者看法不盡相同。低碳發(fā)展最早是在2003年英國(guó)政府發(fā)布的能源白皮書《我們能源的未來：創(chuàng)建低碳經(jīng)濟(jì)》提出，指出低碳經(jīng)濟(jì)包括低碳發(fā)展、低碳產(chǎn)業(yè)、低碳技術(shù)和低碳生活等經(jīng)濟(jì)形態(tài)。中國(guó)科學(xué)院能源戰(zhàn)略研究組認(rèn)為低碳發(fā)展是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)方向，認(rèn)為低碳發(fā)展重點(diǎn)在低碳，目的在發(fā)展[5]。付允等將低碳發(fā)展界定為一種結(jié)果，認(rèn)為是在保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康、快速和可持續(xù)發(fā)展的條件下最大限度減少溫室氣體的排放[6]。此外，鄺福光還指出低碳發(fā)展實(shí)質(zhì)上是環(huán)境倫理道德問題，碳問題的核心和要害，不是碳的利用的方法論問題，而是人類對(duì)能量的需求和投入問題[7]。通過不同的研究視角上，“低碳發(fā)展”的內(nèi)涵也得以豐富。多數(shù)學(xué)者是從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角，例如從“投入—產(chǎn)出”視角指出低碳發(fā)展要強(qiáng)調(diào)“低能耗、低污染、低排放和高效能、高效率、高效益”[6]。也有從“低碳社會(huì)”角度研究，例如賴章盛等將“低碳社會(huì)”界定為是人類在建設(shè)生態(tài)文明過程中以人與自然和諧相處為基本理念，以低碳經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，以低碳發(fā)展為發(fā)展方向。以低碳生活為生存方式，以經(jīng)濟(jì)社會(huì)與環(huán)境可持續(xù)發(fā)展為發(fā)展目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展模式[8]。

隨著低碳城市建設(shè)的全面鋪開，以“低碳城市”視角來研究低碳發(fā)展也成為一個(gè)熱點(diǎn)。胡鞍鋼從實(shí)現(xiàn)途徑上對(duì)低碳城市進(jìn)行分析，認(rèn)為低碳城市建設(shè)包括低碳能源、提高燃?xì)馄占奥?、提高城市綠化率、提高廢棄物處理率等方面的工作[9]。戴亦欣從社會(huì)發(fā)展角度等將低碳城市定義為通過消費(fèi)理念和生活方式的轉(zhuǎn)變，在保證生活質(zhì)量不斷提高的前提下，有助于減少碳排放的城市建設(shè)模式和社會(huì)發(fā)展方式[10]。夏堃堡從經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度認(rèn)為低碳城市就是在城市實(shí)行低碳經(jīng)濟(jì)，包括低碳成產(chǎn)和低碳消費(fèi)，建立資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，建設(shè)一個(gè)良性的可持續(xù)的能源生態(tài)體系[11]。劉志林等則從更為全面的角度提出低碳城市應(yīng)當(dāng)被理解為通過經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式、消費(fèi)理念和生活方式的轉(zhuǎn)變?cè)诒ＷC生活質(zhì)量不斷提高的前提下，實(shí)現(xiàn)有助于減少碳排放的城市建設(shè)模式和社會(huì)發(fā)展方式[12]。

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快和新型城鎮(zhèn)化的提出，不少學(xué)者開始對(duì)低碳城鎮(zhèn)化進(jìn)行初步探索，唐嬌啞等認(rèn)為是在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中以低能耗、低污染、低排放、高效率、高產(chǎn)出、高質(zhì)量為特征來進(jìn)行低碳城鎮(zhèn)的建設(shè)和規(guī)劃。必須在生產(chǎn)方式、生活方式和價(jià)值理念上體現(xiàn)低碳[13]。陳曉春等將新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的低碳模式總結(jié)為盡可能的減少城鎮(zhèn)化建設(shè)對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響，最終實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展[14]。總的來講，對(duì)于新型城鎮(zhèn)化低碳發(fā)展的深入研究還比較少，多是停留在概念解釋和內(nèi)涵界定層面。endprint

新型城鎮(zhèn)化的提出對(duì)低碳發(fā)展有了新的要求，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化是工業(yè)化的伴生產(chǎn)物，是工業(yè)文明的結(jié)果；而新型城鎮(zhèn)化是新型工業(yè)化的伴生產(chǎn)物，是生態(tài)文明的結(jié)果?？偨Y(jié)新型城鎮(zhèn)化對(duì)低碳發(fā)展的新要求，至少在以下兩個(gè)方面是十分明確的：一是在處理城鎮(zhèn)化和人的關(guān)系這一核心內(nèi)容上有進(jìn)一步的認(rèn)識(shí)。指出了城鎮(zhèn)化發(fā)展中資源環(huán)境的約束條件，因此在未來城鎮(zhèn)化中要“以人為本”。二是在處理城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的關(guān)系這一核心內(nèi)容上有進(jìn)一步的認(rèn)識(shí)，指出工業(yè)化的實(shí)現(xiàn)不能以犧牲城鎮(zhèn)化質(zhì)量為基礎(chǔ)，不能以消耗城市資源為代價(jià)，必須在滿足人的城鎮(zhèn)化和城鎮(zhèn)化質(zhì)量的前提下實(shí)現(xiàn)工業(yè)化，最終邁向現(xiàn)代化。

二 、新型城鎮(zhèn)化低碳發(fā)展的實(shí)踐

回顧過去30年來我國(guó)城鎮(zhèn)化的歷史進(jìn)程，不難發(fā)現(xiàn)，它經(jīng)歷了不同目標(biāo)和衡量標(biāo)準(zhǔn)的階段性變化。整體而言，我國(guó)的城鎮(zhèn)化是以政府推動(dòng)為主的城鎮(zhèn)化。梳理政府行為過程有利于對(duì)新型城鎮(zhèn)化低碳發(fā)展的實(shí)踐有更深入的理解。

從1984年（第一次提出小城鎮(zhèn)發(fā)展）至今，政府在城鎮(zhèn)化運(yùn)動(dòng)中扮演了重要的角色，而其推手就是各類城鎮(zhèn)化有關(guān)政策的出臺(tái)，主要包括行政區(qū)劃調(diào)整政策、土地政策、戶籍政策和投融資政策等。政府在這個(gè)過程中“摸著石頭過河”（如圖1），嘗試通過低碳發(fā)展理念開展城鎮(zhèn)化，對(duì)政策的認(rèn)識(shí)不斷的明確和清晰。

第一，1984年到2004年不斷探索主體原則和主體形態(tài)的城鎮(zhèn)化時(shí)期。從1984 年中共中央第一次提出“小城鎮(zhèn)發(fā)展”，到2002年黨的“十六大”號(hào)召“走中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化道路”，再到2004年，中央一號(hào)文件指出“我國(guó)總體上達(dá)到以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，要有效引導(dǎo)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展”。政府提出要走中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化道路，指出了城鎮(zhèn)化發(fā)展的方向，但并未明確這是一條以什么為發(fā)展主體，以什么為主要原則的城鎮(zhèn)化道路。

第二，2005年到2010年明確具體原則和指明新格局的城鎮(zhèn)化時(shí)期。2006年“十一五”規(guī)劃中第一次指明了城鎮(zhèn)化的具體原則，指出要按照“循序漸進(jìn)、節(jié)約土地、集約發(fā)展、合理布局”的原則來促進(jìn)城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展；2007年，黨的“十七大”明確做出“走中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路”的新概括，提出形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化的新格局，要由分散的城鎮(zhèn)化開始向集中的城鎮(zhèn)化演變。再到2010年，十七屆五中全會(huì)將城鎮(zhèn)化的具體原則概括為 “統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局、完善功能、以大帶小”。這五年，政府明確了城鎮(zhèn)化的具體原則和新格局，為地方政策的制定和執(zhí)行提供了依據(jù)，拉開了地方政府城鎮(zhèn)化實(shí)踐的大幕。但該階段還是單一、孤立的城鎮(zhèn)化，僅限于城市布局的城鎮(zhèn)化。

第三，2011年至今探討人的城鎮(zhèn)化實(shí)現(xiàn)模式和實(shí)現(xiàn)路徑時(shí)期。黨的“十八大”明確提出走新型城鎮(zhèn)化道路，從局限“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”演變?yōu)楣I(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“四化協(xié)同”，同時(shí)指出城鎮(zhèn)化是拉動(dòng)內(nèi)需，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)的關(guān)鍵。2012年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議又提出了走“集約、智能、綠色、低碳的城鎮(zhèn)化道路”，要把生態(tài)文明理念和原則全面融入城鎮(zhèn)化全過程。2013年，政府明確了城鎮(zhèn)化中需要解決的具體問題（土地、教育、社會(huì)保障、戶籍等）。第一次明確提出不同城市具體的城鎮(zhèn)化路徑，指出要更好地發(fā)揮市場(chǎng)主導(dǎo)和政府引導(dǎo)作用，堅(jiān)持制度創(chuàng)新，為城鎮(zhèn)化健康發(fā)展奠定制度基礎(chǔ)。實(shí)施最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，合理滿足城鎮(zhèn)化用地需求。2013年12月的中央城鎮(zhèn)化會(huì)議，是建國(guó)后第一次專門關(guān)于城鎮(zhèn)化的會(huì)議，對(duì)全面把握和推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)有重要意義，強(qiáng)調(diào)了需要提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量。2014年3月27日政府發(fā)布了《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》，明確了新型城鎮(zhèn)化“生態(tài)文明，綠色低碳”的基本原則，并將資源環(huán)境作為新型城鎮(zhèn)化四項(xiàng)發(fā)展目標(biāo)之一，其中包括到2020年人均建設(shè)用地小于等于100平方米，城鎮(zhèn)可再生能源消費(fèi)比重增加到13%，城市綠色建筑占新建筑比重率達(dá)50%，城市建成區(qū)綠地率達(dá)38.9%，地級(jí)以上城市空氣質(zhì)量達(dá)到國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的比例為60%。這個(gè)時(shí)期的城鎮(zhèn)化政策探討和明確了具體實(shí)現(xiàn)模式，是在總結(jié)過去城鎮(zhèn)化發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上作出的更為科學(xué)的發(fā)展規(guī)劃。

三、新型城鎮(zhèn)化低碳發(fā)展所面臨的問題

盡管我國(guó)在幾十年的時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)了向工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)變，但當(dāng)前政策體系下，依然缺少有效的城市公共治理體系和治理能力，城鎮(zhèn)化發(fā)展出現(xiàn)了不可持續(xù)和不可協(xié)調(diào)的現(xiàn)象。城鄉(xiāng)規(guī)劃和管理常通過垂直科層體系中自上而下的行政強(qiáng)制手段來實(shí)現(xiàn)對(duì)城市空間、土地的配置。這種缺少科學(xué)論證的管理方式和發(fā)展模式導(dǎo)致了城市過度蔓延、產(chǎn)業(yè)集聚不合理等現(xiàn)象，最終促使了城鎮(zhèn)化的不健康發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化低碳發(fā)展所面臨的問題可以總結(jié)為城鎮(zhèn)化進(jìn)程的碳排放高，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的盲目擴(kuò)張以及城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的粗放發(fā)展。

1. 城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的碳排放高

1978年到2012年，我國(guó)人均碳排放強(qiáng)度和城鎮(zhèn)化率不斷的上升，在2012年達(dá)到52.27%，與世界平均水平相當(dāng)。這一分析在其他學(xué)者的研究中也得到了論證[15-17]。城鎮(zhèn)碳排放是中國(guó)碳排放的主體[18]，城鎮(zhèn)化率對(duì)碳排放的具有明顯的促進(jìn)作用[19]。

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我國(guó)的碳排放水平逐年增加。這些碳排放主要來自于占全國(guó)總消費(fèi)量60%以上的城市能源消費(fèi)（見圖2）。城市人均能源消費(fèi)量是農(nóng)村人均能源消費(fèi)量的3倍左右。大量的農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，必然導(dǎo)致城鎮(zhèn)化碳排放的增加。這是一個(gè)不以人的意志轉(zhuǎn)移的過程和工業(yè)化進(jìn)程的最終結(jié)果。從2002年來碳排放隨著城鎮(zhèn)化率升高呈高速度直線上升，城鎮(zhèn)化率每增加1個(gè)百分點(diǎn)，碳排放增加4.4億噸。2050年我國(guó)城鎮(zhèn)化水平預(yù)計(jì)可以突破70%，這期間的能源需求和碳排放不容忽視。城市已經(jīng)成為我國(guó)當(dāng)前和今后碳排放的主體。

2. 城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的盲目擴(kuò)張

城市擴(kuò)張從某種程度來說是城鎮(zhèn)化過程中不可避免的現(xiàn)象，但盲目擴(kuò)張則是地方政府非科學(xué)的理性選擇后果。經(jīng)濟(jì)發(fā)展是中國(guó)主題，但例行土地節(jié)約又是國(guó)策，這二者本來就是矛盾的，在具體執(zhí)行中很難平衡。地方政府對(duì)土地收益有較大的支配自主權(quán)，同時(shí)土地收益也以地方為主，是地方最大的經(jīng)濟(jì)資源，因此地方政府熱衷于“圈地”。如圖3所示，2008年到2012年對(duì)比國(guó)務(wù)院和省級(jí)政府的批準(zhǔn)建設(shè)用地情況，地方城府在支持城市建設(shè)用地方面更具有持續(xù)的積極性。土地資源可以分為兩類，一種是既有的城市用地，另一種是管轄范圍內(nèi)非城市用地。在實(shí)踐中，對(duì)于既有城市用地改造往往采用拆遷的辦法，但成本高；對(duì)非城市建設(shè)用地則采用征地的辦法，成本低。理性選擇凈收益決定了地方城府拓寬原有城市土地，盲目“圈地”的開發(fā)模式和開發(fā)強(qiáng)度。endprint

城鎮(zhèn)化與城市建設(shè)規(guī)模之間是一個(gè)正相關(guān)關(guān)系。從1997年，特別是2000年后我國(guó)城市行政規(guī)劃的個(gè)數(shù)變遷呈穩(wěn)定態(tài)勢(shì)，但從1981年到2011年，全國(guó)的城市建設(shè)用地面積從6千多平方公里增長(zhǎng)到4.2萬平方公里。如果不加以限制，隨著城鎮(zhèn)人口的不斷增多，城市化率的不斷提高，城市建設(shè)規(guī)模還將不斷擴(kuò)大。

3. 城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的粗放發(fā)展

當(dāng)前宏觀層面的規(guī)劃形成的碳鎖定和微觀層面的技術(shù)影響的碳效率是造成高碳排放的重要因素。政府在城市發(fā)展過程中扮演了重要的角色，城鎮(zhèn)化作為國(guó)家的宏觀戰(zhàn)略，它的實(shí)現(xiàn)方式，直接影響碳排放的高低。

在當(dāng)前中國(guó)的集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)制度下，容易造成政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷。官員晉升制度又決定了地方政府在決策時(shí)的短視效應(yīng)。因此在行為中不計(jì)成本。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中政府面臨不同發(fā)展方式的選擇，粗放的發(fā)展模式造成了許多不可預(yù)計(jì)的后果。比如土地資源浪費(fèi)，2010年，我國(guó)的土地城鎮(zhèn)化率是人口城鎮(zhèn)化率的1.8倍，但在國(guó)際上，土地城鎮(zhèn)化一般是人口城鎮(zhèn)化的1.2倍，土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重[20]。同時(shí)，由于城市規(guī)劃變更、用地性質(zhì)改變、地價(jià)房?jī)r(jià)變動(dòng)等因素，造成一批房屋被拆除。這其中存在很多未到設(shè)計(jì)壽命的“年輕”建筑被提前拆除，形成浪費(fèi)。這些“短命建筑”在各級(jí)城市大拆大建中不斷涌現(xiàn)，實(shí)質(zhì)上就是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，地方政府片面追求發(fā)展速度、缺乏科學(xué)規(guī)劃而導(dǎo)致的重復(fù)建設(shè)問題（見圖4）。

四、新型城鎮(zhèn)化低碳發(fā)展的對(duì)策

城鎮(zhèn)化是一個(gè)自然的歷史過程，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程所面臨的低碳發(fā)展問題是傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化不可持續(xù)的發(fā)展模式所導(dǎo)致的結(jié)果。無論是城鎮(zhèn)化初期還是當(dāng)前的城鎮(zhèn)化，政府行為都深刻地影響著城鎮(zhèn)化進(jìn)程。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速，政府面臨更多的挑戰(zhàn)，特別是城市規(guī)劃問題，規(guī)劃制定和規(guī)劃執(zhí)行，是影響城鎮(zhèn)化質(zhì)量的重要因素。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化粗放高碳的發(fā)展模式與新型城鎮(zhèn)化的要求不符。

1. 轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化制度環(huán)境

政府在新型城鎮(zhèn)化低碳發(fā)展中扮演重要角色，找尋突破困境的途徑的核心也在于政府改革。地方政府間的資源配置不合理和政府與市場(chǎng)的角色錯(cuò)位是造成節(jié)能減排監(jiān)管不力、生產(chǎn)過程碳排放高的原因。通過制度創(chuàng)新，激勵(lì)和監(jiān)督地方政府在新型城鎮(zhèn)化低碳發(fā)展中的行為，實(shí)現(xiàn)地方政府間的跨區(qū)域合作，優(yōu)化資源配置，避免地方保護(hù)主義和惡性競(jìng)爭(zhēng)；同時(shí)避免在當(dāng)前財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系背景下，陷入“財(cái)政收入饑渴癥”，并被企業(yè)用于與地方政府的討價(jià)還價(jià)，試圖換取粗放式企業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境。通過角色轉(zhuǎn)換，轉(zhuǎn)變政府職能，從劃槳變?yōu)檎贫妫ㄔO(shè)充滿競(jìng)爭(zhēng)活力的和節(jié)約成本的“有限政府”，才能抑制貪大求快、不計(jì)成本的行為選擇對(duì)城鎮(zhèn)化的影響，最終實(shí)現(xiàn)“集約高效”和“可持續(xù)”的新型城鎮(zhèn)化低碳發(fā)展。

2. 加強(qiáng)城市群建設(shè)，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置

城市群空間結(jié)構(gòu)模式是各個(gè)要素在地域上的外部表現(xiàn)形式。隨著工業(yè)化進(jìn)程和城市化進(jìn)程的加快，城市群在全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局中的戰(zhàn)略支撐點(diǎn)、增長(zhǎng)極點(diǎn)和核心節(jié)點(diǎn)的作用。2007年我國(guó)城市群結(jié)構(gòu)體系占全國(guó)總面積的21.13%，但是集中了全國(guó)48.99%的總?cè)丝冢?1.39%的城鎮(zhèn)人口，78.8%的經(jīng)濟(jì)總量，76.09%的工業(yè)總產(chǎn)值，81.94%的第二產(chǎn)業(yè)增加值，83.5%的第三產(chǎn)業(yè)增加值。其經(jīng)濟(jì)密度和人口密度分別是全國(guó)平均人口的3.63、2.26倍，是今后我國(guó)經(jīng)濟(jì)區(qū)最具活力和潛力的地區(qū)，是我國(guó)區(qū)域規(guī)劃和空間管制的重點(diǎn)區(qū)域[21]。

傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的問題在于城市發(fā)展資源分配不合理，城市發(fā)展低碳建設(shè)缺乏積極性。通過城市群建設(shè)實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)整合，從而完善城市建設(shè)中的低碳發(fā)展機(jī)制。加強(qiáng)城市群建設(shè)，形成城市群“區(qū)域聯(lián)盟”，一是改變當(dāng)前中國(guó)大城市壟斷優(yōu)質(zhì)資源，城市發(fā)展不均衡的局面，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置。二是由于地理區(qū)位和歷史發(fā)展等因素，單個(gè)城市群內(nèi)城市的資源稟賦大都具有同質(zhì)性，將城市群作為一個(gè)整體，實(shí)現(xiàn)城市群之間的互動(dòng)，優(yōu)化區(qū)域間的資源分配。三是通過更有效率、更富有生命力的“集體行動(dòng)”[22]，實(shí)現(xiàn)城市群內(nèi)部各城市在低碳發(fā)展行為上的相互激勵(lì)和相互監(jiān)督。通過城市群建設(shè)，創(chuàng)新制度，才能使城鎮(zhèn)化過程中資源相對(duì)可集、相對(duì)分散、相對(duì)減少在使用過程中的能源消耗和碳排放。

當(dāng)城市群內(nèi)部各個(gè)城市都有自己特殊的職能，都有占據(jù)優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)部門，并且彼此間緊密關(guān)聯(lián)，在共同市場(chǎng)的基礎(chǔ)上，各種生產(chǎn)要素在城市群中流動(dòng)，就可以減輕區(qū)域經(jīng)濟(jì)內(nèi)耗，降低交易成本，發(fā)揮城市更大的規(guī)模效益和聚集效益[23]。此外，城市群是克服規(guī)模不經(jīng)濟(jì)和集聚不經(jīng)濟(jì)的有效組織形式，如果城市本身資源的合理分配、水污染的方式、交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)在城市群內(nèi)容以得到解決。因此應(yīng)該通過政府的積極引導(dǎo)和協(xié)調(diào)，積極促進(jìn)城市群內(nèi)經(jīng)濟(jì)合作，從而提高城市經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力。

3. 注重城市規(guī)劃，集約城市內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)

城市規(guī)劃在城市發(fā)展中起著重要引領(lǐng)作用。沒有科學(xué)的城市規(guī)劃，造成城市規(guī)模的持續(xù)過度蔓延，就會(huì)帶來比較嚴(yán)重的城市病，因此必須在規(guī)劃中對(duì)城市規(guī)模有一定限定。此外，只有城市內(nèi)部布局能夠?qū)崿F(xiàn)居民生產(chǎn)、生活、游憩等功能的平衡，才可以促進(jìn)城市運(yùn)行效率的提升。“就業(yè)—居住平衡”是西方城市規(guī)劃界在與“城市病”做斗爭(zhēng)的過程中形成的一種規(guī)劃理念，并在20世紀(jì)80年代的美國(guó)轉(zhuǎn)變?yōu)橐恍┑胤秸鉀Q交通擁堵和空氣污染的政策?！熬蜆I(yè)—居住平衡”的基本內(nèi)涵是指在某一給定的地域范圍內(nèi)，居民中勞動(dòng)者的數(shù)量和就業(yè)崗位的數(shù)量大致相等，大部分居民可以就近工作；通勤交通可采用步行、自行車或者其他的非機(jī)動(dòng)車方式；即使是使用機(jī)動(dòng)車，出行距離和時(shí)間也比較短，在一個(gè)合理的范圍內(nèi)。這樣就有利于減少機(jī)動(dòng)車尤其是小汽車的使用，從而減少交通擁堵和空氣污染，提高城市內(nèi)部運(yùn)行效率，降低能源強(qiáng)度，減少碳排放。

區(qū)域內(nèi)部功能多元化是構(gòu)成“職住平衡”的必要條件。功能的多元化與匹配是以一定地理范圍為界定，多層次、多角度滿足區(qū)域內(nèi)消費(fèi)需要，即商圈的形成。多元商圈內(nèi)部一般分為：商業(yè)區(qū)、住宅區(qū)、文教區(qū)、辦公區(qū)、工業(yè)區(qū)，具備單一商圈形態(tài)不具備的多元化消費(fèi)習(xí)性。商圈的形成可以有效構(gòu)成“職住平衡”的前提條件，但商圈的形成并不能直接構(gòu)成“職住平衡”。相對(duì)于商圈的經(jīng)濟(jì)傳統(tǒng)，“職住平衡”更多地與整個(gè)城市的產(chǎn)業(yè)布局、城市功能分布相協(xié)調(diào)，受到政策與個(gè)人偏好的雙層引導(dǎo)。endprint

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Abstract： Analyzing previous reform experiences in last 30 years，the article summarized that the development of urbanization can be divided into three steps as "exploring its main principles and forms"，"clarifying specific principles and demonstrating new patterns" and "defining realization modes and routes". However，the problem of high-carbon emission and low-efficient development also emerges. The article proposed that，low-carbon urbanization could be achieved through transforming government's functions，strengthening the construction of urban agglomeration，and focusing more on urban planning，thus optimize the environmental institutions，resource re-allocation and intensify spatial structure of urban areas，and finally，integrate the ecological civilization into the country's new urbanization construction.

Key words：new urbanization；high carbon emissions；ecological civilization

（責(zé)任編輯：李 萌）endprint