基于PPP模式的地方政府舉債融資機制分析

◎文/吳雋

基于PPP模式的地方政府舉債融資機制分析

◎文/吳雋

地方政府債務(wù)融資現(xiàn)狀

1.債務(wù)規(guī)模

根據(jù)審計署2013年32號公告，截至2013年6月底，全國地方政府性債務(wù)余額為302749.7億元，其中，全國各級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)206988.65億元，占比達(dá)68.37%；負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)29256.49億元，占比為9.66%；承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)66504.56億元，占比為21.97%。政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)是指需由財政資金償還的債務(wù)，屬于政府債務(wù)；政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)均應(yīng)由債務(wù)人以自身收入償還，正常情況下無需政府承擔(dān)償債責(zé)任，屬于政府或有債務(wù)。

2.債務(wù)結(jié)構(gòu)

（1）從政府層級來看，市級政府的債務(wù)余額最多。截至2013年6月底，市級政府的債務(wù)余額為72902.44億元，占地方政府債務(wù)余額的40.75%。省級政府債務(wù)余額和縣級政府債務(wù)余額所占份額基本相當(dāng)，分別占地方政府債務(wù)余額的29.03%和28.18%。政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)中，絕大部分都是市級及以下政府承擔(dān)的，市級政府占比44.49%，縣級政府占比36.35%，合計高達(dá)80.84%。由于這部分債務(wù)是必須由財政資金償還的，部分財政吃緊的市級、縣級政府可能存在較大的償還債務(wù)壓力。政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)中，省級政府占比較高，分別占58.63%和42.71%。

（2）從舉債主體來看，融資平臺公司的絕對主體地位不可撼動。融資平臺公司、政府部門和機構(gòu)、經(jīng)費補助事業(yè)單位和國有獨資或控股企業(yè)是地方政府性債務(wù)的主要舉借主體，2013年6月底占比分別為38.96%、22.69%、13.39%和17.53%。政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)和政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)中，融資平臺公司的占比均最高，分別為37.44% 和46.36%，可見，融資平臺公司是地方政府舉借債務(wù)的主要融資渠道，占據(jù)絕對的主體地位。

（3）從資金來源來看，銀行貸款是地方政府性債務(wù)的重要組成部分。截至2013年6月底，銀行貸款、建設(shè)-移交模式（BT）和發(fā)行債券是政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的主要來源，分別為55252.45億元、12146.30億元和11658.67億元。銀行貸款在政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)中的占比高達(dá)50.76%?？梢姷胤秸畬︺y行信貸的依賴性非常大，同時也表明銀行對于有政府背景的融資平臺公司給予了充足的信貸支持（見表1）。

（4）從資金投向來看，債務(wù)資金主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益項目。這不僅較好地保障了地方經(jīng)濟社會發(fā)展的資金需要，推動了民生改善和社會事業(yè)發(fā)展，而且形成了大量優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，大多有經(jīng)營收入作為償債來源。在已支出的政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)中，主要用于市政建設(shè)、土地收儲、交通運輸、保障性住房、教科文衛(wèi)、農(nóng)林水利和生態(tài)建設(shè)等基礎(chǔ)性、公益性項目，共支出87806.13億元，占86.77%，其中用于市政建設(shè)的資金最多，占比達(dá)37.49%（見表2）。

PPP模式對地方政府債務(wù)融資的影響

1.PPP模式的定義和運行機制

（1）PPP模式的定義。PPP（public－privatepartnership）模式，即為“公私合營模式”，是指政府與私人組織合作，共同進行公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)的一種模式。該模式以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨行動更為有利的結(jié)果。

PPP模式的核心在于政府和私人之間合約協(xié)議，通常是政府給予私營公司長期特許經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)；PPP模式的應(yīng)用領(lǐng)域往往是為具有公益性質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共物品提供項目；PPP模式的本質(zhì)是社會資本和政府合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項目或提供社會公共服務(wù)和產(chǎn)品，達(dá)到提高行動效率、解決公共物品提供效率低下難題的目的。

（2）PPP模式的運行機制。參與方是政府和私人兩方。政府方明確投資方向，選擇合作伙伴；確定運營補貼，并提供公共服務(wù)、完善預(yù)算管理、政府采購、政府債務(wù)管理；負(fù)責(zé)監(jiān)管項目運行。公司方對項目前期進行論證，提供項目運營的效率，有利于把控項目的風(fēng)險和方案；到期退出，移交或轉(zhuǎn)讓項目（見圖）。

項目流程分為五步：第一步是項目確認(rèn)可行性研究階段，由政府先提出PPP項目，對項目進行市場、技術(shù)和經(jīng)濟等方面的評價，對項目的民營化可行性進行評估，確認(rèn)可行后組織招標(biāo)。第二步是項目招標(biāo)階段，根據(jù)項目實際選擇合適的私人投資機構(gòu)，簽訂PPP協(xié)議。PPP協(xié)議中一般包含政府與中標(biāo)機構(gòu)簽訂的“特許協(xié)議草案”，以及項目公司與金融機構(gòu)、原料供應(yīng)商等簽訂的一系列合同。第三步是項目建設(shè)階段，PPP項目公司負(fù)責(zé)項目的設(shè)計、施工，并保證按計劃投入使用資金。第四步是項目運營階段，工程建設(shè)完工后，項目進入運營階段，項目公司可以自行運營項目，也可以由專門的運營公司運營。第五步是項目移交階段，特許期滿后，PPP項目公司須按照協(xié)議將項目資產(chǎn)、維護基金以及經(jīng)營管理權(quán)等全部移交給政府。

表1 2013 年6 月底地方政府性債務(wù)資金來源情況表單位：億元

表2 2013 年6 月底地方政府性債務(wù)余額支出投向情況表單位：億元

圖 PPP運行機制

2.PPP模式對政府債務(wù)融資的影響

（1）引入社會資金和市場化操作方式，減輕政府舉債壓力。一是PPP模式在資金使用方面具有優(yōu)勢。對于政府方面來說，政府減少一次性投入，平滑財政支出，而且政府通過支付費用、財政補貼和債務(wù)支持等方式支持項目公司，金額小、持續(xù)期長，緩解政府負(fù)債，降低政府可能面臨的融資風(fēng)險。二是PPP模式在獲得投資回報方面具有優(yōu)勢。社會投資者按照市場化原則出資、按照市場化方式舉債并承擔(dān)償債責(zé)任。除了獲得市場化投資回報以外，還能獲得一定的政府補助，同時政府還可協(xié)助監(jiān)管和調(diào)整價格政策，為PPP項目運營提供方便。

（2）剝離地方政府信用，降低系統(tǒng)性風(fēng)險?！兑庖姟芬约啊兜胤秸媪總鶆?wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》對地方政府性存量債務(wù)的處理提出明確要求，要遵循市場規(guī)則，減少行政干預(yù)。這種做法剝離了政府對融資平臺公司的隱性信用擔(dān)保，取而代之的是企業(yè)信用或項目信用，明確了債務(wù)的風(fēng)險歸屬，地方政府債務(wù)融資的風(fēng)險責(zé)任更加清晰。未來地方政府債務(wù)將實現(xiàn)自發(fā)自還，有利于進一步顯化地方政府債務(wù)，降低金融系統(tǒng)性風(fēng)險。

（3）以股權(quán)、新型債券品種為主的直接融資將取代以平臺貸款為主的間接融資。融資平臺模式主要是通過平臺貸款實現(xiàn)融資，而PPP模式下可以通過多種融資方式籌集資金，以股權(quán)、新型債券品種為主的直接融資將取代以平臺貸款為主的間接融資。PPP項目公司形式將撬動大量社會資本以參股的形式為公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供資金。《意見》明確規(guī)定地方政府不得再通過融資平臺公司融資，因此，采用PPP模式進行項目融資將是今后政府融資的大趨勢，PPP模式或?qū)⒊蔀槿谫Y平臺轉(zhuǎn)型的方向。

推廣PPP模式遇到的障礙

1.PPP項目進展緩慢

（1）目前缺乏已有的成功項目經(jīng)驗和操作細(xì)則，項目進展總體緩慢。由于政府融資模式面臨重構(gòu)，參與PPP模式的熱情都較高，但是由于缺乏成功的項目經(jīng)驗，以及沒有對應(yīng)的操作細(xì)則，PPP項目目前還沒有可以遵循的模式，還需要進行摸索，因此絕大多數(shù)銀行還處于觀望狀態(tài)，尚無實質(zhì)性進展。

（2）部門協(xié)調(diào)配合不夠，未形成統(tǒng)一的項目推進中心。目前PPP項目的推進除了財政部以外，發(fā)改委也有牽頭進行，兩者的分工尚未明確。因此，即便在各省財政廳內(nèi)部，PPP業(yè)務(wù)也分屬幾個部門，尚未形成統(tǒng)一的項目推進中心。

（3）推進項目簽約率低，多數(shù)獲得成功的PPP項目對接對象仍為央企。以江西為例，江西省PPP模式推廣仍處于探索嘗試的初級階段。截至2014年5月末，首批推廣的200個示范項目中，僅有92個項目落實民間投資主體或達(dá)成協(xié)議，占比為46%；2014年6月推廣的300個項目中，僅45個項目簽約，占比為15%。據(jù)了解，9月推介的255個項目中，截至12月末尚未有項目獲得簽約。

2.逐利的社會資本對公益項目難以積極響應(yīng)

推廣PPP模式的項目有不少屬于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共服務(wù)領(lǐng)域的公益性項目，而大部分公益性項目投入大、期限長、收益低，期限最長可達(dá)30年。在缺乏政府層面給予足夠的優(yōu)惠政策、資金投入和良好的風(fēng)險共擔(dān)機制的條件下，社會資本從逐利性的角度難以對投資項目進行積極響應(yīng)。而地方政府財力較為有限，也難以投入較多的財政資源以確保社會資本的穩(wěn)定收益。即使政府的財政補貼能夠及時、足額、剛性兌付，也可能存在政府違約風(fēng)險。一旦政府違約，政府如何承擔(dān)違約責(zé)任，在現(xiàn)實操作中有難度。有些私人資本介入公益性的PPP項目需要政府對收益進行保底，實際上還加重了財政負(fù)擔(dān)。

3.相關(guān)法律法規(guī)不完善

目前我國針對PPP項目還沒有國家層面的法律法規(guī)，僅限于部委層面，效力不高，而由發(fā)改委起草的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法》立法進展緩慢。當(dāng)前發(fā)改委頒布了指導(dǎo)意見，財政部發(fā)布了操作指南，但兩個部委的各自發(fā)力造成了法規(guī)的沖突。如一項PPP項目既要遵從財政部的規(guī)定，適用于政府采購法，同時又不能違背發(fā)改委的現(xiàn)行法規(guī)，即按照特許經(jīng)營管理條例進行招標(biāo)。制度層面還不夠統(tǒng)一，如發(fā)改委和財政部對項目操作的流程也有差異。PPP不僅是一種融資模式，更是涉及到包括政府、社會資本和金融機構(gòu)等多方利益集團的系統(tǒng)性工程。政府公益性的出發(fā)點與資本的逐利性存在沖突，如果沒有相關(guān)法律法規(guī)作支撐，各方利益很難得到保障，社會資本更會望而卻步。

利用PPP模式完善地方政府舉債融資機制的建議

1.分類管理地方債務(wù)，改變債務(wù)融資分類模式

地方政府債務(wù)將從原來以融資平臺公司為主的融資模式，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐砸话阏畟鶆?wù)、專項政府債務(wù)、PPP債務(wù)和企業(yè)債務(wù)結(jié)合的分類模式。根據(jù)項目不同的收益情況采取不同的融資方式，主要有四種方式：一是項目沒有收益、難以吸引社會資本參與、計劃償債來源主要依靠一般公共預(yù)算收入的項目，如義務(wù)教育債務(wù)等，將由政府發(fā)行債券進行融資而作為一般政府債務(wù)。二是項目有一定收益，計劃償債來源依靠項目收益對應(yīng)的政府性基金收入或?qū)ｍ検杖搿⒛軌驅(qū)崿F(xiàn)風(fēng)險內(nèi)部化的，如土地儲備債券等，也由政府發(fā)行債券融資但歸類為專項政府債務(wù)。三是對于供水供氣、垃圾處理等可以吸引社會資本參與的公益性項目，可積極推廣PPP模式進行融資，其債務(wù)由項目公司按照市場化原則承接和償還。四是對于房地產(chǎn)開發(fā)等經(jīng)營性項目，則與政府脫鉤完全推向市場，通過企業(yè)債進行融資。

2.厘清政府角色分工，提供良好的政策平臺

一直以來，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益性項目基本上是通過地方政府舉債融資，作為資金的供應(yīng)者和經(jīng)營管理者，政府在整個過程中是主導(dǎo)角色，同時也承擔(dān)了巨大的投資風(fēng)險和商業(yè)風(fēng)險。PPP模式本質(zhì)上是一種合作關(guān)系，即社會資本承擔(dān)設(shè)計、建設(shè)、運營、維護基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，通過使用者付費和必要的政府付費獲得投資回報；政府部門負(fù)責(zé)監(jiān)管基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的價格和質(zhì)量。地方政府通過PPP模式舉債融資，首先需要厘清政府和私人部門的角色分工。政府部門扮演監(jiān)督、指導(dǎo)和合作的角色，私人部門則負(fù)責(zé)籌措資金、提供服務(wù)以及分擔(dān)風(fēng)險，形成風(fēng)險共擔(dān)、利益共享的政府與社會資本合作模式。政府和私人部門雙方之間既是經(jīng)濟合作關(guān)系，又是法律上的規(guī)制與被規(guī)制的關(guān)系，在合作過程中需要保證雙方在法律上的公平與平等。

3.審慎控制新建PPP項目規(guī)模，防控財政風(fēng)險

根據(jù)財政部最新的文件，為防范財政風(fēng)險，需要對PPP項目進行財政承受能力論證，如未通過論證，則不宜采用PPP模式。財政承受能力論證一方面要評估財政支出能力如何，即根據(jù)PPP項目預(yù)算支出責(zé)任，評估PPP項目實施對當(dāng)前及今后年度財政支出的影響；另一方面，要平衡不同行業(yè)和領(lǐng)域的PPP項目，防止過于集中于某一行業(yè)和領(lǐng)域。每一年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例不應(yīng)超過10%。鼓勵列入地方政府性債務(wù)風(fēng)險預(yù)警名單的高風(fēng)險地區(qū)，采取PPP模式化解地方融資平臺公司存量債務(wù)。同時，審慎控制新建PPP項目規(guī)模，防止因項目實施加劇財政收支矛盾。因此，各地都應(yīng)該嚴(yán)格按照《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》的要求，做好財政承受能力論證，審慎推進新建PPP項目，避免出現(xiàn)過快過多上馬的情況。

參考文獻

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（作者單位：中國人民銀行南昌中心支行）

■ 編輯：云霞