當(dāng)前地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的融資模式

譚功理

摘要：本文介紹了當(dāng)前地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要融資模式（財(cái)政收入、債務(wù)性融資、權(quán)益性融資、資源性融資及PPP模式）和各自的主要特點(diǎn)，通過(guò)對(duì)當(dāng)前地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展融資狀況的總體分析，認(rèn)為針對(duì)不同發(fā)展階段的地方經(jīng)濟(jì)狀況及不同項(xiàng)目類型的現(xiàn)金流特點(diǎn)，應(yīng)因地制宜的選擇適合自己的融資模式。

關(guān)鍵詞：融資模式；地方債務(wù)；PPP

一、前言

我國(guó)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展很大程度上是一種政府主導(dǎo)型的發(fā)展模式，在中央政府對(duì)各區(qū)域制定的區(qū)別政策框架內(nèi)，各地方政府利用自身政策、區(qū)位、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)等特點(diǎn)，充分發(fā)揮各自相對(duì)優(yōu)勢(shì)，進(jìn)行各種招商引資，以驅(qū)動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這種發(fā)展模式既與我國(guó)歷史傳統(tǒng)及薄弱的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相關(guān)，又是地方政府官員政績(jī)考核方式的必然結(jié)果。目前，雖然政府對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的主導(dǎo)作用有所減弱，但本質(zhì)上還是政府主導(dǎo)型的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，尤其是對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，如沒(méi)有地方政府的創(chuàng)新主動(dòng)，限于當(dāng)?shù)刭Y源的劣勢(shì)，將很難改變長(zhǎng)期落后的發(fā)展態(tài)勢(shì)，更別說(shuō)后發(fā)優(yōu)勢(shì)了。因此，對(duì)于目前中國(guó)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展投融資模式的研究，其著眼點(diǎn)還應(yīng)主要落在地方政府的投融資模式選擇上。當(dāng)然，地方政府的這種發(fā)展模式選擇并非隨身所欲，而是受制于大的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、地方發(fā)展現(xiàn)實(shí)、資源稟賦等多種經(jīng)濟(jì)、政治、文化現(xiàn)狀。

長(zhǎng)期以來(lái)，地方政府主要以向銀行借款（包括政策性銀行和商業(yè)銀行）的方式為各種投資項(xiàng)目（如公路、軌道交通、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等）籌集資金，自2008年全球金融危機(jī)，中國(guó)推出4萬(wàn)億刺激方案以來(lái)，地方政府債務(wù)顯著上升，2010年僅政府融資平臺(tái)貸款就已接近15萬(wàn)億[1]。之后經(jīng)濟(jì)形勢(shì)雖有所緩和，但并未達(dá)到預(yù)期效果，為控制銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，各部委也加強(qiáng)了對(duì)銀行房貸的監(jiān)管，導(dǎo)致銀根緊縮，很多地方政府平臺(tái)公司由于資產(chǎn)負(fù)債率過(guò)高等財(cái)務(wù)指標(biāo)不能滿足房貸要求，導(dǎo)致很難再?gòu)你y行貸到足夠資金以滿足地方發(fā)展之需；也正是這幾年，信托行業(yè)快速發(fā)展，信托業(yè)運(yùn)作靈活，很多政府平臺(tái)將融資渠道轉(zhuǎn)向信托，但信托資金成本較高，導(dǎo)致地方政府還貸壓力進(jìn)一步加劇，而且信托產(chǎn)品一般時(shí)間較短（一般為兩年左右），而政府投資項(xiàng)目一般運(yùn)營(yíng)周期較長(zhǎng)，回收期長(zhǎng)，導(dǎo)致很多信托產(chǎn)品資金期限不匹配，短期還貸壓力大，平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加大[2]。2013年，中央政府在對(duì)全國(guó)地方政府負(fù)債進(jìn)行摸底后，針對(duì)地方政府負(fù)債較大、短期還款壓力大等狀況，結(jié)合國(guó)外先進(jìn)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，在國(guó)內(nèi)大力推行PPP（Public-Private-Partnership）發(fā)展模式，十八屆三中全會(huì)指出“允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”。國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》和《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》，對(duì)PPP模式下公共項(xiàng)目建設(shè)予以指導(dǎo)[3]。

二、主要融資模式

（一）財(cái)政收入

僅指地方財(cái)政一般預(yù)算收入，主要包括稅收、收費(fèi)（包括各種行政及事業(yè)性收費(fèi)）和財(cái)政轉(zhuǎn)移（包括上級(jí)財(cái)政撥款、下級(jí)財(cái)政上繳和專項(xiàng)資金撥付）等。

1、稅收。稅收是一國(guó)政府最正當(dāng)、也是最穩(wěn)定可靠的財(cái)政收入來(lái)源，其具有合法性、無(wú)償性和強(qiáng)制性等特點(diǎn)。對(duì)于一個(gè)成熟的政府，稅收應(yīng)該是其最主要的經(jīng)濟(jì)來(lái)源，目前我國(guó)稅收在各級(jí)政府財(cái)政收入中所占比重已超85%。

2、收費(fèi)。收費(fèi)由于不需經(jīng)過(guò)法律許可，各部門征收隨意性大，且其支出不透明，既加重了國(guó)民負(fù)擔(dān)，又容易引起貪污腐敗等現(xiàn)象，近幾年國(guó)務(wù)院多次要求清理地方政府各種不規(guī)范收費(fèi)，但由于這些收費(fèi)對(duì)于地方政府及其下屬的某些事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)意義重大，目前進(jìn)展并不是特別順利，但總體趨勢(shì)是比重下降，且應(yīng)該會(huì)進(jìn)一步下降，直至大部分被取締。故收費(fèi)對(duì)于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的融資意義基本可忽略。

3、財(cái)政轉(zhuǎn)移。包括上級(jí)財(cái)政撥款和下級(jí)財(cái)政上繳，其中上級(jí)財(cái)政撥款既有一般性轉(zhuǎn)移支付，也有專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付（即結(jié)合有關(guān)項(xiàng)目建設(shè)，向上級(jí)有關(guān)單位爭(zhēng)取專項(xiàng)資金或配套政策支持）。下級(jí)財(cái)政上繳主要是根據(jù)各級(jí)政府之間的財(cái)權(quán)和事權(quán)約定，某些財(cái)政收入需上繳上級(jí)財(cái)政。

（二）債務(wù)性融資

債務(wù)性融資主要包括各類銀行貸款、債券（包括地方政府債券和地方平臺(tái)公司企業(yè)債券）、信托融資和主權(quán)外債等須還本付息的融資方式。

1、銀行貸款。既包括商業(yè)銀行貸款，又包括政策性銀行貸款。

目前國(guó)內(nèi)大部分地方政府的負(fù)債是商業(yè)銀行貸款，這些貸款由于取得容易，程序簡(jiǎn)單，一旦出現(xiàn)還款緊張情況，還可利用政府同銀行之間的關(guān)系進(jìn)行一定的融通，因此，被各地政府廣泛使用。但商業(yè)銀行貸款一般期限較短，利率較高，各種限制條件較多，且隨著銀行不良貸款率上升等問(wèn)題引起廣泛的關(guān)注，還貸越來(lái)越剛性，容易使地方政府在短期內(nèi)形成較大的還款壓力。

政策性銀行貸款利率低、期限長(zhǎng)，具有政府補(bǔ)貼性質(zhì)，但貸款條件嚴(yán)格，主要為國(guó)家重點(diǎn)工程建設(shè)、進(jìn)出口行業(yè)和農(nóng)業(yè)發(fā)展等特殊項(xiàng)目提供資金，具有極強(qiáng)的政策性，一般較難申請(qǐng)，不能作為地方政府融資的普遍性途徑。

2、債券。包括地方政府債券（簡(jiǎn)稱政府債）和地方融資平臺(tái)企業(yè)債券（簡(jiǎn)稱企業(yè)債）。

根據(jù)我國(guó)2014年修正的《預(yù)算法》第三十五條規(guī)定，只有經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市可以在國(guó)務(wù)院確定的限額內(nèi)發(fā)行地方政府債券，且舉債規(guī)模由國(guó)務(wù)院報(bào)全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)。即地方政府不能完全自主發(fā)行債券，且需列入地方政府財(cái)政預(yù)算管理中。目前國(guó)務(wù)院已批準(zhǔn)浙江、上海、廣東、深圳、江蘇、山東、北京、江西、寧夏、青島等十省市試點(diǎn)地方政府債券自發(fā)自還。

但是很多地方政府通過(guò)成立城投類地方投融資平臺(tái)公司，發(fā)行企業(yè)債券，規(guī)避法規(guī)，在某種意義上算是地方政府為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展融資的創(chuàng)新之舉。平臺(tái)公司企業(yè)債券是通過(guò)設(shè)立隸屬于地方政府的企業(yè)作為融資平臺(tái)進(jìn)行債券融資，但是它又區(qū)別于真正意義上的企業(yè)債，發(fā)行方主要承擔(dān)地方政府的相關(guān)職能并享受相應(yīng)的優(yōu)惠政策，很少基于利潤(rùn)最大化原則進(jìn)行自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧。

債券融資相比股票融資具有投資風(fēng)險(xiǎn)小的優(yōu)點(diǎn)，且有各級(jí)政府信用做顯性或隱性擔(dān)保，容易募集到資金。

3、信托融資。政信合作主要是指信托公司通過(guò)發(fā)行信托產(chǎn)品為地方政府進(jìn)行融資，是近幾年地方政府融資的熱點(diǎn)，其發(fā)展契機(jī)來(lái)源于銀監(jiān)會(huì)對(duì)銀行資產(chǎn)的嚴(yán)格監(jiān)管及地方政府的巨大融資需求。政信合作主要有以下幾種操作模式：a、信托貸款；b、“股權(quán)+回購(gòu)”；c、“銀信政”合作模式。

4、利用主權(quán)外債。主權(quán)外債是主權(quán)國(guó)家對(duì)外的債務(wù)。

（1）外國(guó)政府貸款。是指外國(guó)政府向發(fā)展中國(guó)家提供的長(zhǎng)期優(yōu)惠性貸款。北京利用較多，縣市區(qū)很難。

（2）國(guó)際金融組織貸款。向我國(guó)提供多邊貸款的國(guó)際金融組織主要是世界銀行、國(guó)際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金組織和亞洲開(kāi)發(fā)銀行。要有特定項(xiàng)目，利率優(yōu)惠期限長(zhǎng)，但審核嚴(yán)格且審批時(shí)間長(zhǎng)，難以拿到。

主權(quán)外債一般針對(duì)欠發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)，目前隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的崛起，東部較發(fā)達(dá)地區(qū)獲得的幾率將會(huì)大大降低，中西部重大民生項(xiàng)目可以考慮申請(qǐng)。

（三）權(quán)益性融資

從法律上來(lái)說(shuō)，國(guó)有企業(yè)（包括各類政府平臺(tái)企業(yè)）屬于全民所有，各級(jí)政府代表人民行使相應(yīng)權(quán)利。具體而言，地方政府國(guó)有資產(chǎn)管理部門作為地方國(guó)有企業(yè)的所有者代表，履行出資人職責(zé)或享受相應(yīng)權(quán)利，包括收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)。

因此國(guó)有企業(yè)也是政府的重要資產(chǎn)之一，對(duì)政府宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控，履行公共職能有著深刻的影響。隨著國(guó)企改革步伐的加快，各地在利用國(guó)有企業(yè)改革為地方政府融資方面也做了許多嘗試，主要方式有：

（1）產(chǎn)權(quán)制度改革。對(duì)于有條件的企業(yè)，可以通過(guò)各種方式進(jìn)行企業(yè)的股份制或股份合作制改革，將國(guó)有股份逐步變現(xiàn)（包括主板、創(chuàng)業(yè)板和新三板等公開(kāi)市場(chǎng)及通過(guò)協(xié)議等非公開(kāi)市場(chǎng)）。

（2）經(jīng)營(yíng)權(quán)分離。對(duì)于產(chǎn)權(quán)制度改革不能一步到位的企業(yè)，可以通過(guò)承包、租賃等方式出售企業(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)，從而達(dá)到融資的目的。

權(quán)益性融資可募集資金量大、無(wú)還本付息壓力、資金使用靈活，但必須要有足夠的資金使用效益，能使投資者長(zhǎng)期獲利，否則長(zhǎng)期來(lái)說(shuō)很難籌集到足夠資金。

（四）資源性融資

指各級(jí)地方政府利用其所掌握的公共資源籌措資金，包括有形資產(chǎn)（資源）融資（如土地出讓金）和無(wú)形資產(chǎn)（資源）融資（如公共道路廣告費(fèi)）；

2014年，全國(guó)土地收入達(dá)4.3萬(wàn)億，超過(guò)地方財(cái)政一般性預(yù)算收入的50%，已然成為地方政府最大的收入來(lái)源，如果結(jié)合一般性預(yù)算中土地相關(guān)稅費(fèi)，土地帶來(lái)的收入將占據(jù)地方財(cái)政總收入的半壁江山。但自2007年以來(lái)，土地出讓收入受政府監(jiān)管和社會(huì)關(guān)注度都非常高，已全額納入地方政府性基金預(yù)算管理，并規(guī)定了明確的使用用途，不能用于平衡公共財(cái)政預(yù)算，更不能用于彌補(bǔ)一般行政運(yùn)行經(jīng)費(fèi)。

（五）PPP模式

PPP（Public Private Partnership），中文意思是：公共、民營(yíng)、伙伴，即公共部門與私人企業(yè)合作模式，是公共基礎(chǔ)設(shè)施的一種項(xiàng)目融資模式。在該模式下，鼓勵(lì)私人企業(yè)與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。是近幾年急劇升溫的一種重要融資手段，也是目前中央政府主推的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展投融資模式。

PPP模式的構(gòu)架是：從公共事業(yè)的需求出發(fā)，利用民營(yíng)資源的產(chǎn)業(yè)化優(yōu)勢(shì)，通過(guò)政府與民營(yíng)企業(yè)雙方合作，共同開(kāi)發(fā)、投資建設(shè)，并維護(hù)運(yùn)營(yíng)公共事業(yè)的合作模式，即政府與民營(yíng)經(jīng)濟(jì)在公共領(lǐng)域的合作伙伴關(guān)系。通過(guò)這種合作形式，合作各方可以達(dá)到與預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)相比更為有利的結(jié)果。合作各方參與某個(gè)項(xiàng)目時(shí)，政府并不是把項(xiàng)目的責(zé)任全部轉(zhuǎn)移給私人企業(yè)，而是由參與合作的各方共同承擔(dān)責(zé)任和融資風(fēng)險(xiǎn)。

可采取多種方式，比如：BOT和TOT。

（1）BOT，全稱build—operate—transfer，即建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓，是指政府通過(guò)契約授予私營(yíng)企業(yè)（包括外國(guó)企業(yè)）以一定期限的特許專營(yíng)權(quán)，許可其融資建設(shè)和經(jīng)營(yíng)特定的公用基礎(chǔ)設(shè)施，并準(zhǔn)許其通過(guò)向用戶收取費(fèi)用或出售產(chǎn)品以清償貸款，回收投資并賺取利潤(rùn)；特許權(quán)期限屆滿時(shí)，該基礎(chǔ)設(shè)施無(wú)償移交給政府。

（2）TOT，全稱“Transfer-Operate-Transfer”，即“移交——經(jīng)營(yíng)——移交”，指政府與投資者簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議后，把已經(jīng)投產(chǎn)運(yùn)行的可收益公共設(shè)施項(xiàng)目移交給民間投資者經(jīng)營(yíng)，憑借該設(shè)施在未來(lái)若干年內(nèi)的收益，一次性地從投資者手中融得一筆資金，用于建設(shè)新的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目；特許經(jīng)營(yíng)期滿后，投資者再把該設(shè)施無(wú)償移交給政府管理。

三、現(xiàn)狀及分析

自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)歷了多年的高速發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r呈現(xiàn)以下特征：

1、三十多年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展為我國(guó)打下了良好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，但也使各地政府背負(fù)巨額債務(wù)；

2、整體上我國(guó)仍屬于發(fā)展中國(guó)家，各地基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀還遠(yuǎn)未能滿足公眾需求，仍需大量投資；

3、各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要推動(dòng)者仍是當(dāng)?shù)卣?，雖然對(duì)各級(jí)政府的考核標(biāo)準(zhǔn)有所調(diào)整，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍是權(quán)重最高的指標(biāo)；

4、隨著2014年新《預(yù)算法》的實(shí)施和反腐行動(dòng)的加強(qiáng)，我國(guó)不健全的財(cái)政體制將有望逐步規(guī)范和透明；

5、區(qū)域發(fā)展極度不均衡，部分東部發(fā)達(dá)省市已然達(dá)到中等發(fā)達(dá)國(guó)家水平，但中西部地區(qū)還存在大量貧困地區(qū)。

根據(jù)審計(jì)署2013年底公布的《全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》，截至2013年6月底，全國(guó)各級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)20.7萬(wàn)億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)29.3萬(wàn)億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)6.7億元。

政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)是指需由財(cái)政資金償還的債務(wù)，屬政府債務(wù)；政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)是指由政府提供擔(dān)保，當(dāng)某個(gè)被擔(dān)保人無(wú)力償還時(shí)，政府需承擔(dān)連帶責(zé)任的債務(wù)；政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)是指政府不負(fù)有法律償還責(zé)任，但當(dāng)債務(wù)人出現(xiàn)償債困難時(shí)，政府可能需給予一定救助的債務(wù)。后兩類債務(wù)均應(yīng)由債務(wù)人以自身收入償還，正常情況下無(wú)需政府承擔(dān)償債責(zé)任，屬政府或有債務(wù)。

政府債務(wù)主要是指為滿足辦公、社會(huì)福利、醫(yī)療和教育等公共支出需要，由地方政府自身通過(guò)借款、拖欠費(fèi)用等方式所欠債務(wù)。這類債務(wù)政府部門是借款當(dāng)事人，主要靠財(cái)政收入來(lái)償還。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站信息，2014年我國(guó)各級(jí)政府財(cái)政收入總額為14萬(wàn)億（其中中央政府6.4萬(wàn)億，地方各級(jí)政府7.6萬(wàn)億），我國(guó)各級(jí)政府財(cái)政支出15萬(wàn)億（其中中央政府13萬(wàn)億，地方各級(jí)政府2萬(wàn)億）。具體見(jiàn)以下圖1。

可見(jiàn)，今年各級(jí)政府的財(cái)政總收入不但無(wú)盈余，反而略超支出，這個(gè)主要跟我國(guó)目前所處發(fā)展階段有關(guān)，大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)造福于長(zhǎng)遠(yuǎn)，但前期投入大，難以完全靠目前的財(cái)政收入保持平衡。

雖然我國(guó)財(cái)政收入占GDP的比例僅為22%，與歐美國(guó)家相比明顯較低（比如法國(guó)約為52%，美國(guó)約為32%），但考慮到我國(guó)部分政府收入未納入財(cái)政預(yù)算，且福利支出水平較歐美國(guó)家明顯較低，同時(shí)從我國(guó)財(cái)政收入和支出逆差擴(kuò)大的趨勢(shì)來(lái)看，我國(guó)財(cái)政收入能為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供額外融資的能力有限。

銀行貸款和信托資金確實(shí)能解決地方政府的部分資金需求，尤其是緊急資金需求，但鑒于前期銀行貸款和信托資金占政府負(fù)債所占比重較大，還本付息壓力大，且銀行貸款和信托一般為短期資金，容易引起資金錯(cuò)配，流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)較大，繼續(xù)依賴從銀行和信托公司借款為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供長(zhǎng)期額外的資金難度增大。

債券融資成本較貸款和信托低，且可發(fā)行長(zhǎng)期債券，從目前中央政策導(dǎo)向來(lái)看，地方發(fā)債主體和范圍逐漸擴(kuò)大，因此具有一定的發(fā)展空間。

另外，隨著以發(fā)展混合所有制為核心的新一輪國(guó)企改革不斷推進(jìn)，可考慮地方國(guó)企股權(quán)分散（轉(zhuǎn)讓股權(quán)或增加注冊(cè)資本），既可改善國(guó)企經(jīng)營(yíng)效益，增加分紅，也可在混合制改革中變現(xiàn)部分股權(quán)，以獲得長(zhǎng)期發(fā)展資金。或者通過(guò)培養(yǎng)一批上市的平臺(tái)企業(yè)，在各種公開(kāi)市場(chǎng)上募集長(zhǎng)期發(fā)展資金也是一條有效的道路。

最后，近年國(guó)家大力發(fā)展的PPP發(fā)展模式，也是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展尤其是解決公共項(xiàng)目融資需求的有效道路。

四、結(jié)論

鑒于目前現(xiàn)狀及通過(guò)以上分析，針對(duì)不同地方應(yīng)結(jié)合自身情況和具體支出需要，選擇合適的融資方式：

1、對(duì)于東部地區(qū)，整體政府財(cái)政狀況較好，可以較低成本的獲得銀行貸款或向公眾發(fā)行債券募集資金，且很多公共項(xiàng)目能獲得較好的現(xiàn)金流覆蓋，可根據(jù)具體情況綜合采用銀行貸款、發(fā)行債券或PPP融資模式；

2、對(duì)于中部地區(qū)，目前正處于基礎(chǔ)設(shè)施快速提升階段，投融資需求較大，完全依賴銀行或信托資金成本較高，且某些地區(qū)較難滿足銀行貸款要求，故建議大力發(fā)展PPP融資模式；

3、對(duì)于西部地區(qū)，由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，很多項(xiàng)目現(xiàn)金流難以覆蓋，銀行貸款難度大，應(yīng)加大財(cái)政扶持力度，多爭(zhēng)取中央政府的支付轉(zhuǎn)移及政策性銀行貸款，必要時(shí)輔助信托的融資渠道。

對(duì)于不同項(xiàng)目，也應(yīng)采取不同的融資方式：

1、對(duì)于現(xiàn)金流量預(yù)期能全覆蓋支出的項(xiàng)目，盡量采取PPP模式，既可減少前期投入的資金壓力，又可引入社會(huì)資本和管理，提高資金使用效率；

2、對(duì)于現(xiàn)金流預(yù)期不能全覆蓋的項(xiàng)目，也可采取PPP模式，但須部分財(cái)政保障或政策支持；

3、對(duì)于基本無(wú)現(xiàn)金流的公共項(xiàng)目，應(yīng)財(cái)政投入，?？顚Ｓ?，如前期資金不足，可考慮申請(qǐng)上級(jí)財(cái)政支持或政策性銀行貸款。如財(cái)政緊張暫時(shí)無(wú)法提供足夠的建設(shè)資金，也可考慮PPP模式中的TOT方式，即將政府手中能產(chǎn)生穩(wěn)定現(xiàn)金流的項(xiàng)目租借給社會(huì)資本，以一次性獲得較多的現(xiàn)金流來(lái)開(kāi)發(fā)新項(xiàng)目。（作者單位：中國(guó)人民大學(xué)）

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