關(guān)于市場(chǎng)監(jiān)管體制改革的成效、問(wèn)題及對(duì)策分析

朱婷

摘 要：無(wú)論是十八屆三中全會(huì)的決定，還是四中全會(huì)的決定都透露出，構(gòu)建統(tǒng)一的市場(chǎng)監(jiān)管體系，推進(jìn)市場(chǎng)監(jiān)管向綜合監(jiān)管的市場(chǎng)監(jiān)管體制改革已經(jīng)是大勢(shì)所趨。在此過(guò)程中，以浦東新區(qū)為代表的市場(chǎng)監(jiān)管體制改革就取得了很大的成效，但是畢竟處于市場(chǎng)監(jiān)管改革的初期，面臨著改革配套措施不完善，市、區(qū)兩級(jí)管理模式的差異性以及綜合執(zhí)法過(guò)程中難以保障專業(yè)性等問(wèn)題，如何采取有效措施應(yīng)對(duì)這些為難題就成為改革的關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞：市場(chǎng)監(jiān)管體制改革；問(wèn)題；措施

十八界三中全會(huì)的《決定》中提出要“改革市場(chǎng)監(jiān)管體系，實(shí)行統(tǒng)一的市場(chǎng)監(jiān)管”。為積極響應(yīng)國(guó)家的號(hào)召，作為上海市改革先鋒的浦東新區(qū)，在2013年9月就啟動(dòng)了市場(chǎng)監(jiān)管體制改革，并于2014年1月1日，正式掛牌成立浦東新區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局，率先實(shí)現(xiàn)工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)“三合一”的大市場(chǎng)監(jiān)管模式。不僅如此，上海市黨委書(shū)記韓正還要求浦東市場(chǎng)監(jiān)督管理局的成功經(jīng)驗(yàn)要首先向上海進(jìn)行推廣。[1]改革初期，有問(wèn)題也有挑戰(zhàn)，如何應(yīng)對(duì)，至關(guān)重要。

一、市場(chǎng)監(jiān)管體制改革的必要性分析

（一）現(xiàn)行的市場(chǎng)監(jiān)管體制存在諸多問(wèn)題

我國(guó)傳統(tǒng)的市場(chǎng)監(jiān)管模式是由工商、食藥監(jiān)、質(zhì)監(jiān)、物價(jià)等部門(mén)分別根據(jù)自己的法定職責(zé)，對(duì)各類市場(chǎng)主體和市場(chǎng)行為進(jìn)行監(jiān)管。在這樣的模式之下，看似職責(zé)分工細(xì)致，但其實(shí)是組織機(jī)構(gòu)過(guò)于分散，職權(quán)配置不清晰，導(dǎo)致在實(shí)踐中，經(jīng)常出現(xiàn)交叉執(zhí)法現(xiàn)象，當(dāng)有問(wèn)題出現(xiàn)需要解決時(shí)，又出現(xiàn)相互推卸責(zé)任的情況。如此，也會(huì)導(dǎo)致監(jiān)管資源的浪費(fèi)。例如對(duì)一家超市開(kāi)展常規(guī)的檢查，便需要工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)的部門(mén)分別上門(mén)檢查，這樣的話，監(jiān)管效率是非常低下的。[2]各監(jiān)管部門(mén)之間各自執(zhí)法，沒(méi)有形成一個(gè)統(tǒng)一的監(jiān)管整體，信息溝通不暢，也必然會(huì)導(dǎo)致監(jiān)管效率低下。不僅如此，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各類市場(chǎng)主體數(shù)量激增，技術(shù)也不斷革新，市場(chǎng)主體的違法手段也更加隱蔽，對(duì)監(jiān)管人員的工作帶來(lái)巨大的挑戰(zhàn)。然而，此時(shí)的基層的工商和市場(chǎng)綜合監(jiān)管的執(zhí)法人員的數(shù)量卻沒(méi)有增加，監(jiān)管力量薄弱導(dǎo)致難以應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜的市場(chǎng)環(huán)境。

（二）市場(chǎng)綜合監(jiān)管體制改革是國(guó)家戰(zhàn)略和大勢(shì)所趨

近年來(lái)市場(chǎng)市場(chǎng)上接連發(fā)生的違反食品安全、藥品安全的惡性事件，引發(fā)了黨中央對(duì)當(dāng)前執(zhí)法和市場(chǎng)綜合監(jiān)管有效性的反思。在黨的十八界三中全會(huì)，提出了要審核執(zhí)法路徑、相對(duì)集中執(zhí)法、推進(jìn)綜合執(zhí)法，逐步解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法的問(wèn)題，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制。[3]接著黨的十八屆四中全會(huì)中再次提出，推進(jìn)中國(guó)大幅度減少市縣兩級(jí)政府執(zhí)法隊(duì)伍種類，重點(diǎn)在食品藥品安全工作上、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、文化旅游、資源環(huán)境、農(nóng)林水利、交通運(yùn)輸、城鄉(xiāng)建設(shè)、海洋漁業(yè)等領(lǐng)域內(nèi)推行綜合執(zhí)法，有條件的可以進(jìn)行跨度綜合執(zhí)法的要求。[4]從三中全會(huì)到四中全會(huì)，都要求把原先的工商的工商、質(zhì)監(jiān)以及食品藥品監(jiān)管合并到一起，建立市場(chǎng)綜合監(jiān)管。所以，我們可以看出，對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)管體制改革是國(guó)家戰(zhàn)略和大勢(shì)所趨。

（三）借鑒國(guó)際市場(chǎng)綜合監(jiān)管體制之潮流

我們國(guó)家的市場(chǎng)綜合監(jiān)管體制下的監(jiān)管部門(mén)多，各部門(mén)權(quán)力大，部門(mén)的行政審批權(quán)力大，市場(chǎng)主體進(jìn)入市場(chǎng)的監(jiān)管?chē)?yán)格，使得市場(chǎng)主體進(jìn)入市場(chǎng)的門(mén)檻高、難度大，不利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但是我們放眼經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的其他國(guó)家和地區(qū)的市場(chǎng)綜合監(jiān)管體制，它的特點(diǎn)是，首先，放權(quán)與管理并重，比如說(shuō)美國(guó)的食品藥品監(jiān)督管理局；其次，小政府、大市場(chǎng)，注重市場(chǎng)本身功能的發(fā)揮，盡量減少政府的管制。第三，實(shí)行少部門(mén)監(jiān)管，比如說(shuō)歐盟中市場(chǎng)綜合監(jiān)管中主要有歐盟委員會(huì)健康與消費(fèi)者保護(hù)總司。所以，從發(fā)達(dá)國(guó)家的市場(chǎng)綜合監(jiān)管體制的綜合性來(lái)看，減少監(jiān)管部門(mén)，綜合行使監(jiān)管執(zhí)法權(quán)，這是共同的趨勢(shì)。

二、浦東市場(chǎng)監(jiān)管體制改革取得的成效分析

（一）探索“全過(guò)程”監(jiān)管體系，有利于明確責(zé)任主體

市場(chǎng)監(jiān)管體制改革以來(lái)，部門(mén)、職能的整合目的在于探索“全過(guò)程”監(jiān)管體系，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管環(huán)節(jié)從“分段管理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤盁o(wú)縫銜接”。在食品安全方面由原來(lái)的權(quán)責(zé)不明、職權(quán)交叉，到市場(chǎng)監(jiān)管局統(tǒng)一行使生產(chǎn)、流通、餐飲各環(huán)節(jié)監(jiān)管職能，把原來(lái)的縫隙都填補(bǔ)了。在質(zhì)量安全監(jiān)管方面，建立了《浦東新區(qū)重點(diǎn)產(chǎn)品（商品）質(zhì)量監(jiān)督目錄》，統(tǒng)一了生產(chǎn)、流通、消費(fèi)各環(huán)節(jié)不合格產(chǎn)品的“后處理”制度，積極構(gòu)建“雙向追溯”機(jī)制。在“全過(guò)程、無(wú)縫監(jiān)管”的情況下，有利于明確監(jiān)管責(zé)任主體。

（二）探索大基層的運(yùn)行方式，有利于實(shí)現(xiàn)監(jiān)管到位

在市場(chǎng)監(jiān)管體制改革過(guò)程中，在注重精兵簡(jiǎn)政的同時(shí)，也重視基層監(jiān)管力量的充實(shí)。質(zhì)監(jiān)、工商、食藥監(jiān)原來(lái)有29個(gè)內(nèi)設(shè)部門(mén)，后改革為17個(gè)，精簡(jiǎn)41、4%，但是基層力量非常充實(shí)，監(jiān)管局下屬有1個(gè)綜合執(zhí)法稽查支隊(duì)、38個(gè)派出機(jī)構(gòu)（即市場(chǎng)監(jiān)管所）和4個(gè)事業(yè)單位，全局近千名干部80%以上都在基層。實(shí)行這樣“大基層”的運(yùn)行方式，有利于充實(shí)一線基層的監(jiān)管執(zhí)法力量以應(yīng)對(duì)不斷壯大的市場(chǎng)主體和日益復(fù)雜的市場(chǎng)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)基層監(jiān)管力量的到位。

（三）探索職能的整合有利于提高監(jiān)管效率

此次浦東監(jiān)管體制改革整合工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)的職能，統(tǒng)一由市場(chǎng)監(jiān)督管理局的執(zhí)法人員履行，有利于形成一個(gè)“集約化”的檢查機(jī)制，日常管理從“分散檢查”轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖M合檢查”。浦東監(jiān)管局將原三個(gè)局對(duì)應(yīng)的日常檢查任務(wù)梳理、簡(jiǎn)化為57項(xiàng)，形成統(tǒng)一的《日常檢查任務(wù)整合表》。也就是一次出動(dòng)完成多項(xiàng)檢查任務(wù)，監(jiān)管和執(zhí)法的效率都大為提高。

三、浦東市場(chǎng)監(jiān)管體制改革面臨的問(wèn)題分析

（一）配套保障問(wèn)題

在浦東市場(chǎng)監(jiān)管體制改革的過(guò)程中，面臨著很多的配套保障跟不上改革的步伐的問(wèn)題，尤其是法制保障問(wèn)題。市場(chǎng)監(jiān)管體制改革是要在法制軌道內(nèi)進(jìn)行，而目前的法律法規(guī)都還沒(méi)有做相應(yīng)的調(diào)整。在執(zhí)法程序方面，目前有國(guó)家工商總局、食藥監(jiān)總局和質(zhì)量監(jiān)督總局的程序制度，現(xiàn)在在執(zhí)法過(guò)程中，都要執(zhí)行三套程序，加上物價(jià)監(jiān)管就有四套程序，所以執(zhí)法程序方面急需統(tǒng)一。而這個(gè)制定權(quán)限，又是在在國(guó)家總局規(guī)章層面或市政府層面才能制定程序，而浦東新區(qū)作為沒(méi)有立法權(quán)的區(qū)域，是不能做這個(gè)規(guī)章的。所以，我們可以看出，在改革的過(guò)程中，還是有很多的配套保障跟不上改革的腳步的問(wèn)題。

（二）市、區(qū)兩級(jí)管理模式的差異性問(wèn)題

改革過(guò)程中面臨著市區(qū)兩級(jí)管理模式的差異性的問(wèn)題?，F(xiàn)在市場(chǎng)監(jiān)管體制改革的做法是下改上不改，雖然在區(qū)層面進(jìn)行了部門(mén)的職能整合，但是在市一級(jí)還是四個(gè)局分立。這樣的話，會(huì)出現(xiàn)區(qū)層面一個(gè)處的工作內(nèi)容，可能要對(duì)應(yīng)市級(jí)層面幾個(gè)處，如浦東市場(chǎng)監(jiān)管局的消費(fèi)者權(quán)益保障處的工作內(nèi)容就可能要對(duì)應(yīng)工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)的工作內(nèi)容，這樣下改上不改的情況使得類似“一對(duì)多”的模式比較常見(jiàn)。如此，會(huì)造成在實(shí)際工作中上級(jí)多頭管理的情況，可能會(huì)出現(xiàn)以下兩種情況，一是多個(gè)上級(jí)管理，但是無(wú)法判斷應(yīng)該聽(tīng)從哪個(gè)部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)；二是上級(jí)都不管。市場(chǎng)監(jiān)管體制改革是一個(gè)系統(tǒng)聯(lián)動(dòng)的過(guò)程，下改上不改的情況，長(zhǎng)此以往，最終可能導(dǎo)致下級(jí)機(jī)構(gòu)職能不明的結(jié)果。

（三）綜合執(zhí)法與專業(yè)監(jiān)管如何保障的問(wèn)題

改革前的工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)部門(mén)的監(jiān)管方式和監(jiān)管側(cè)重點(diǎn)都有所不同。工商部門(mén)需要監(jiān)管的范圍比較廣，包括各類交易行為、市場(chǎng)秩序的維護(hù)，更多的是采用綜合監(jiān)管的方式，監(jiān)管方式不免較為粗放；而質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)監(jiān)管的范圍比較窄，對(duì)工作人員的專業(yè)技術(shù)能力要求比較高，采用專業(yè)方法進(jìn)行監(jiān)管。但是在浦東市場(chǎng)監(jiān)管體制改革的過(guò)程中，對(duì)監(jiān)管方式不同的三者進(jìn)行了職能的整合。面對(duì)食品安全問(wèn)題日益嚴(yán)重的今天，改革的目的本應(yīng)該是加強(qiáng)對(duì)食品安全的監(jiān)管，用管藥品的方法去管食品。然而，組建市場(chǎng)監(jiān)管局，進(jìn)行職能整合后的結(jié)果就是用管普通產(chǎn)品質(zhì)量的方法來(lái)管食品。前者著眼于公共安全，后者定位于維護(hù)市場(chǎng)秩序，兩者的定位截然不同。這樣的機(jī)構(gòu)改革是過(guò)度的，可能會(huì)導(dǎo)致用不專業(yè)的人管了專業(yè)的事。如此，改革中的綜合性和專業(yè)性也就產(chǎn)生了矛盾。

四、完善浦東市場(chǎng)監(jiān)管體制改革的對(duì)策

（一）完善改革過(guò)程中的配套措施保障

針對(duì)改革過(guò)程中，很多的配套措施跟不上改革的步伐，阻礙整個(gè)改革的進(jìn)程和成效的問(wèn)題，要不斷的完善改革過(guò)程中的配套措施的保障，尤其是法制保障。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，實(shí)行市場(chǎng)綜合監(jiān)管首先要堅(jiān)持依法行政。但是法治的前提是要有著健全的法律，才能談法治的健全。只有建立起完備健全的法律體系，才有法治可言。從世界范圍而言，食品安全問(wèn)題少的國(guó)家，它的市場(chǎng)監(jiān)管法律體系一定是非常完備的。在這樣的市場(chǎng)監(jiān)管法律體系的指導(dǎo)下，相關(guān)工作人員依法履行自己的市場(chǎng)監(jiān)管職責(zé)，使得市場(chǎng)監(jiān)管更加的制度化、法制化。[1]所以具體來(lái)講，在市場(chǎng)監(jiān)管體制改革的過(guò)程中，我們?cè)诹⒎ㄉ希粩嗤晟剖袌?chǎng)監(jiān)管方面的法律規(guī)范。我們要根據(jù)改革的進(jìn)程，并結(jié)合市場(chǎng)監(jiān)管的實(shí)際需要，對(duì)一些不符合現(xiàn)行監(jiān)管的法律規(guī)范進(jìn)行及時(shí)的廢止或者修改完善。針對(duì)一些監(jiān)管出現(xiàn)的新問(wèn)題，及時(shí)制定出相關(guān)的法律規(guī)范保證監(jiān)管行為有法可依。在執(zhí)法方面，相關(guān)工作人員要依據(jù)現(xiàn)行的法律法規(guī)，做到執(zhí)法必嚴(yán)，要不斷加強(qiáng)執(zhí)法人員的法治意識(shí)和法治思維，樹(shù)立法治觀念，提高依法辦事的能力。不僅如此，針對(duì)執(zhí)法過(guò)程中程序過(guò)多，不統(tǒng)一的情況，在有權(quán)制定執(zhí)法程序的市級(jí)層面應(yīng)該制定統(tǒng)一的執(zhí)法程序，使得監(jiān)管程序更加的規(guī)范、統(tǒng)一。

（二）借鑒經(jīng)驗(yàn)，完善市場(chǎng)監(jiān)管模式

針對(duì)改革過(guò)程中的下改上不改，雖然在區(qū)層面進(jìn)行了部門(mén)的職能整合，但是在市一級(jí)還是四個(gè)局分立的市區(qū)兩級(jí)管理模式的差異性的問(wèn)題?？梢越梃b其他地區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管體制改革的模式，如天津市市場(chǎng)監(jiān)管體制改革的做法。天津市在市級(jí)層面改革整合了食藥監(jiān)局、市工商局、市質(zhì)監(jiān)局的機(jī)構(gòu)和職責(zé)，成立了天津市市場(chǎng)和質(zhì)量監(jiān)督管理委員會(huì)，在區(qū)縣層面，設(shè)立市場(chǎng)和質(zhì)量監(jiān)督管理局，受市級(jí)的市場(chǎng)監(jiān)管委垂直領(lǐng)導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道設(shè)置市場(chǎng)監(jiān)管所作為區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局的派出機(jī)構(gòu)。[5]這樣，天津從市級(jí)層面到區(qū)、街道辦全部實(shí)現(xiàn)“三局合一”，形成全行政區(qū)域內(nèi)垂直管理的統(tǒng)一市場(chǎng)監(jiān)管模式。我們可以借鑒天津市市場(chǎng)監(jiān)管體制改革的經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)浦東新區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)向全上海進(jìn)行推廣的情況下，嘗試在市級(jí)設(shè)立統(tǒng)一的市場(chǎng)監(jiān)管管理部門(mén)，實(shí)現(xiàn)市區(qū)兩級(jí)管理模式的統(tǒng)一。

（三）在綜合執(zhí)法的過(guò)程中側(cè)重專業(yè)監(jiān)管力量的培養(yǎng)

針對(duì)工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)三者的監(jiān)管側(cè)重點(diǎn)和監(jiān)管方式都不一樣，會(huì)帶來(lái)用普通的監(jiān)管方式監(jiān)管了需要采用專業(yè)人員、專業(yè)技術(shù)的方面的問(wèn)題。我們要注意在綜合執(zhí)法的過(guò)程中，更加注重專業(yè)監(jiān)管力量的培養(yǎng)。這方面，我們也可借鑒其他地區(qū)的市場(chǎng)監(jiān)管體制改革的措施，如深圳的市場(chǎng)監(jiān)管體制改革中，充分考慮并區(qū)分對(duì)待普通產(chǎn)品質(zhì)量與食品藥品安全，食品安全監(jiān)管職能由食品藥品監(jiān)管局承擔(dān)，實(shí)現(xiàn)專業(yè)化監(jiān)管[6]這種在綜合執(zhí)法過(guò)程中注意在特殊部門(mén)側(cè)重專業(yè)監(jiān)管力量的培養(yǎng)的監(jiān)管模式是值得借鑒的。在市場(chǎng)監(jiān)管體制改革的下一步中，要著重解決綜合執(zhí)法與專業(yè)監(jiān)管結(jié)合的問(wèn)題，在專業(yè)領(lǐng)域如何加強(qiáng)技術(shù)機(jī)構(gòu)的專業(yè)支撐，在機(jī)構(gòu)調(diào)整過(guò)程中設(shè)置一些專業(yè)的力量。（作者單位：華東政法大學(xué)）

本文系華東政法大學(xué)“研究生教育創(chuàng)新專項(xiàng)研究項(xiàng)目”：《市場(chǎng)監(jiān)管體制改革的法律路徑探析—以上海市浦東新區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理體制改革為標(biāo)本的分析》的研究成果。

參考文獻(xiàn)：

[1] 劉洋洋，曲明明.《大市場(chǎng)監(jiān)管體制改革的功能分析、挑戰(zhàn)與對(duì)策—以上海市浦東新區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管體制改革為例》[J].《江西行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2015-2：6。

[2] 上海市工商局辦公室課題組.《上海推進(jìn)市場(chǎng)綜合監(jiān)管體制改革的調(diào)研報(bào)告》[J].《中國(guó)工商研究》，2015-5：76。

[3] 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》

[4] 《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》

[5] 胡穎廉.比對(duì)深圳、浙江和天津統(tǒng)一市場(chǎng)監(jiān)管體制改革模式.http：//opinion.caixin.com/2014-08-11/100715262.html，2014-8-16.

[6] 胡穎廉.《監(jiān)管和市場(chǎng)：我國(guó)藥品安全的現(xiàn)狀、挑戰(zhàn)和對(duì)策》[J].《中國(guó)衛(wèi)生政策研究》，2013-2：7。