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    淺析行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)

    2015-07-03 00:09:09郭瑛張德亮
    中國經(jīng)貿(mào) 2015年6期
    關(guān)鍵詞:行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在問題

    郭瑛 張德亮

    【摘 要】2014年1月1日,我國正式實(shí)施《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》。它成為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的重要規(guī)范性文件。本文根據(jù)該規(guī)范,結(jié)合自身工作實(shí)際,通過闡述實(shí)施內(nèi)部控制的重要意義和作用,分析我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的現(xiàn)狀,提出了強(qiáng)化我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的措施和思路的建議。

    【關(guān)鍵詞】行政事業(yè)單位;內(nèi)部控制;存在問題;強(qiáng)化建議

    在我國,大部分的法律、地方性法規(guī)和行政法規(guī)的執(zhí)行主體是行政事業(yè)單位。行政事業(yè)單位能否有效落實(shí)依法行政,將直接影響建設(shè)社會(huì)主義法制國家的總目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。建立規(guī)范、完善的內(nèi)部控制體系是行政事業(yè)單位防范風(fēng)險(xiǎn)、堵塞管理漏洞、杜絕違法違規(guī)案件發(fā)生的有力保障。

    2014年1月1日,我國正式實(shí)施《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》(以下簡單“內(nèi)控規(guī)范”),與以往財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度不同,它是以預(yù)算管理為主線,以資產(chǎn)管控為核心,以信息系統(tǒng)為載體,健全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和內(nèi)控制度體系,合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整,有效防范舞弊和預(yù)防腐敗,提高公共服務(wù)的效率和效果。

    一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的意義與作用

    行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是行政事業(yè)單位內(nèi)部管理的基礎(chǔ),通過制度建設(shè)、制度執(zhí)行和監(jiān)督,對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控,實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位依法行政、自我約束和規(guī)范。

    1.實(shí)施內(nèi)部控制是依法行政的重要保障

    建立完善的內(nèi)部控制體系,讓行政事業(yè)單位的日?;顒?dòng)有章可循,實(shí)現(xiàn)“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”、“用制度管權(quán)、管錢、管人”,同時(shí)從源頭上和制度上化解腐敗風(fēng)險(xiǎn),有利于建設(shè)高效、廉政的服務(wù)型行政事業(yè)單位。

    2.實(shí)施內(nèi)部控制是規(guī)范內(nèi)部管理的重要依靠

    行政事業(yè)單位作為公共服務(wù)的提供者和社會(huì)事務(wù)的監(jiān)管者,能否有效地履行職能,關(guān)鍵在于是否具備科學(xué)有效的管理水平。2012年,我國包括行政機(jī)關(guān)公用經(jīng)費(fèi)和項(xiàng)目支出在內(nèi)的一般性公共服務(wù)支出同比增長17%,比預(yù)算數(shù)增長10.5%。我們國家行政管理成本仍然很高,大約占到財(cái)政收入的四分之一。行政事業(yè)單位必須通過減少不必要的工作環(huán)節(jié),實(shí)現(xiàn)工作流程再造,制定剛性的標(biāo)準(zhǔn),節(jié)約不必要的開支,切實(shí)落實(shí)國家各項(xiàng)厲行節(jié)約的規(guī)定,真正降低行政成本支出,提高行政運(yùn)行效率。

    3.實(shí)施內(nèi)部控制是保證國有資產(chǎn)的安全完整重要手段

    據(jù)報(bào)告顯示,2013年我國廣義的政府凈資產(chǎn)為92萬億,國家掌握著巨大的資源,行政事業(yè)單位對(duì)國有資產(chǎn)承擔(dān)著管理和使用的職責(zé),其任何損失和浪費(fèi)都是國有資產(chǎn)的流失,最終由國家負(fù)擔(dān)。行政事業(yè)單位通過建立健全合適的資產(chǎn)管理、崗位責(zé)任、支出管理等財(cái)務(wù)管理制度,能夠有助于提升財(cái)務(wù)管理水平,真正確保資產(chǎn)安全和提高資產(chǎn)使用效率和效益,并能有效的防止以及減少資產(chǎn)的毀損和流失。

    二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的現(xiàn)狀

    1.良好的內(nèi)部控制環(huán)境尚未形成,內(nèi)部控制觀念淡薄

    行政事業(yè)單位內(nèi)控意識(shí)相對(duì)較為薄弱,行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)人對(duì)健全內(nèi)部控制制度的認(rèn)識(shí)還很粗淺;簡單地將財(cái)政部門預(yù)算控制等同于內(nèi)部控制。工作人員素質(zhì)參差不齊,認(rèn)為內(nèi)部控制是找麻煩,增加工作量,可有可無。會(huì)計(jì)人員對(duì)內(nèi)控認(rèn)識(shí)不深刻,專業(yè)水平及業(yè)務(wù)能力不高,直接造成單位財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范不足和內(nèi)部控制的實(shí)施不到位。

    2.內(nèi)控制度不完善,內(nèi)控管理基礎(chǔ)薄弱

    行政事業(yè)單位尚未形成一套針對(duì)性強(qiáng)、行之有效的內(nèi)控制度體系,存在缺失、空白和模糊的領(lǐng)域,還僅停留在以財(cái)務(wù)管理辦法和單位各部門管理制度代替內(nèi)控制度,有的單位還只是單純依靠上級(jí)制定下發(fā)的管理制度,制度之間不相協(xié)調(diào)配套,有的制度陳舊。根據(jù)江蘇行政事業(yè)單位內(nèi)控調(diào)查報(bào)告顯示,有55.45%的單位偶爾修訂內(nèi)控體系,27.61%的單位表示經(jīng)常修訂,1.39%的單位從不修訂。

    紹興某事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員奕某從2008年至2011年利用“一個(gè)人收款、一個(gè)人開票,一個(gè)人上繳,沒有第二人參與”的財(cái)務(wù)管理缺陷,挪用土地承包款528萬元用于個(gè)人炒股。此事件就暴露出有的基層單位在政府采購、工程建設(shè)管理、資金管理等業(yè)務(wù)流程控制過于簡單,崗位設(shè)置不合理,控制節(jié)點(diǎn)不準(zhǔn)確,存在流程控制順序不合理現(xiàn)象。

    3.會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作和財(cái)務(wù)管理仍不規(guī)范

    行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員賬務(wù)處理不規(guī)范,會(huì)計(jì)核算口徑不一致,造成會(huì)計(jì)信息不具可比性。比如對(duì)于“購買勞保用品”這一經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù),有的單位列支“被裝購置費(fèi)”,有的單位列支“福利費(fèi)”,有的單位則列支“其他商品和服務(wù)支出”。

    由于行政事業(yè)單位對(duì)成本核算部分相對(duì)簡單,因此容易造成資產(chǎn)管理中賬實(shí)不符,如在購買低值易耗品時(shí),直接作支出,領(lǐng)用及報(bào)廢手續(xù)過于簡單,相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)清查制度沒有真正落實(shí),造成該部分財(cái)產(chǎn)無賬無實(shí);處置收入未按規(guī)定記入修購基金。

    4.預(yù)算管理體系仍處于建立階段,預(yù)算控制效果不明顯

    2014年我國對(duì)《預(yù)算法》進(jìn)行修訂,是規(guī)范預(yù)算行為,推進(jìn)預(yù)算管理和監(jiān)督的科學(xué)化、民主化、法治化。但各單位在編制部門預(yù)算時(shí)不科學(xué)性,對(duì)單位全部財(cái)務(wù)收支事項(xiàng)仍沒有納入預(yù)算范圍,同時(shí)仍有很多的追加調(diào)整項(xiàng)目,這樣造成預(yù)算的隨意性大,預(yù)算的權(quán)威性和約束力下降,執(zhí)行結(jié)果不理想,總是超預(yù)算。

    5.內(nèi)外部審計(jì)監(jiān)督力度不強(qiáng)

    行政事業(yè)單位雖然設(shè)有內(nèi)部審計(jì)監(jiān)察機(jī)構(gòu),但在工作實(shí)務(wù)中它們?nèi)栽凇耙话咽帧惫芾碇?,這就容易造成內(nèi)審監(jiān)察工作流于形式,走過場,很難對(duì)本單位的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行有效監(jiān)督。許多單位內(nèi)審人員素質(zhì)不高,內(nèi)部審計(jì)流程及制度沒有建立,造成內(nèi)部控制與監(jiān)督無法發(fā)揮防范作用。

    三、強(qiáng)化行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建議

    1.提高內(nèi)部控制意識(shí),創(chuàng)建良好的內(nèi)部控制環(huán)境

    《內(nèi)控規(guī)范》明確規(guī)定:“單位負(fù)責(zé)人對(duì)本單位內(nèi)部控制建立健全和有效實(shí)施負(fù)責(zé)?!边@一規(guī)定就是要促使單位負(fù)責(zé)人樹立起對(duì)內(nèi)部控制制度建設(shè)的“責(zé)任主體意識(shí)”,單位負(fù)責(zé)人應(yīng)建立“我要內(nèi)控”和“全員參與內(nèi)控”的理念。內(nèi)部控制規(guī)范的實(shí)現(xiàn)要靠單位全員主動(dòng)參與。加強(qiáng)行政事業(yè)單位干部隊(duì)伍建設(shè),在建立內(nèi)控教育長效機(jī)制的基礎(chǔ)上,提高控制人員綜合素質(zhì),形成人人接受內(nèi)控、支持內(nèi)控和參與內(nèi)控的意識(shí),從而保證內(nèi)部控制的有效實(shí)施。

    合理的組織機(jī)構(gòu)是良好內(nèi)控環(huán)境的具體表現(xiàn)之一,也是建立和實(shí)施內(nèi)部控制的先決條件。在堅(jiān)持公開原則、牽制原則、效能原則的基礎(chǔ)上,行政事業(yè)單位通過全面剖析現(xiàn)有的組織架構(gòu)和作業(yè)流程,實(shí)施流程再造,從而建立具有清晰的職位層次順序、通暢的意見溝通渠道、有效的協(xié)調(diào)與合作體系,才能保證合理的合控制度得到真正的執(zhí)行。

    2.進(jìn)行全面高效的風(fēng)險(xiǎn)管理

    行政事業(yè)單位應(yīng)組建一支業(yè)務(wù)能力強(qiáng)且具備較高財(cái)務(wù)知識(shí)的評(píng)估隊(duì)伍,收集整理經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中各類風(fēng)險(xiǎn)并進(jìn)行科學(xué)界定。利用先進(jìn)的計(jì)算機(jī)信息技術(shù)手段建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系,如在現(xiàn)有財(cái)務(wù)運(yùn)行系統(tǒng)或其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)運(yùn)行系統(tǒng)中嵌入一套風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警機(jī)制,利用如財(cái)務(wù)原始數(shù)據(jù)等各類運(yùn)行數(shù)據(jù),運(yùn)用恰當(dāng)?shù)慕y(tǒng)計(jì)分析理論,建立適應(yīng)本單位的科學(xué)評(píng)估手段,以此達(dá)到正確識(shí)別和評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)。

    行政事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)工作實(shí)際,強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)落實(shí),加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控,建立本單位工作領(lǐng)域中的內(nèi)部控制節(jié)點(diǎn)體系表,對(duì)各節(jié)點(diǎn)進(jìn)行定期分析和完善,根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)分析結(jié)果確定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略,明確具體應(yīng)對(duì)措施,提出風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)方案,形成合理標(biāo)準(zhǔn)化的建議。

    3.健全單位內(nèi)部控制制度體系并有效行之

    行政事業(yè)單位必須在預(yù)決算管理、收支管理、政府采購、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目、合同、內(nèi)外監(jiān)督等環(huán)節(jié),建立有效的決策機(jī)制、形成不相容崗位相互分離和跨部門間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制、健全內(nèi)部授權(quán)審批和相互牽制體系、建立公開透明的預(yù)決算體系和加強(qiáng)評(píng)價(jià)與監(jiān)督。行政事業(yè)單位只有堅(jiān)持“以制度管人管事”,推進(jìn)政務(wù)公開和陽光陽務(wù),才能達(dá)到杜絕領(lǐng)導(dǎo)干部 “一言堂”、“一枝筆”; 防止貪污、挪用國有資產(chǎn)現(xiàn)象發(fā)生;確保資產(chǎn)的合理配置和有效使用。

    4.搭建有先進(jìn)技術(shù)支持的科學(xué)內(nèi)控平臺(tái)

    《內(nèi)控規(guī)范》中明確規(guī)定“單位應(yīng)當(dāng)充分運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段加強(qiáng)內(nèi)部控制”。行政事業(yè)單位依靠信息技術(shù)平臺(tái),實(shí)現(xiàn)制度與技術(shù)結(jié)合,根據(jù)成本效益原則,通過各種方式的軟件開發(fā),在注重保密性的前提下,將內(nèi)部控制的一些規(guī)定流程編入程序,由軟件程序進(jìn)行控制,可以實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制的程序化和常態(tài)化,達(dá)到事半功倍的作用。

    加大財(cái)務(wù)軟件的開發(fā)力度,將內(nèi)控制度與財(cái)務(wù)軟件的有機(jī)結(jié)合,比如將涉及財(cái)務(wù)的經(jīng)費(fèi)核算、收入核算、預(yù)算管理、基建及專項(xiàng)管理整合到統(tǒng)一的財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)中,從而實(shí)現(xiàn)可通過系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)各層級(jí)經(jīng)費(fèi)審批管理,又可以通過經(jīng)費(fèi)核算記錄時(shí)時(shí)監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行真實(shí)情況,準(zhǔn)確反映預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)信息,為控制預(yù)算執(zhí)行提供真資料。

    5.增強(qiáng)會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作和內(nèi)控監(jiān)督機(jī)制

    行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員應(yīng)認(rèn)真學(xué)習(xí)新版行政和事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度及財(cái)務(wù)規(guī)則,提高業(yè)務(wù)專業(yè)水準(zhǔn),準(zhǔn)確進(jìn)行分類核算,統(tǒng)一核算口徑,強(qiáng)化會(huì)計(jì)工作基礎(chǔ)規(guī)范工作流程及操作標(biāo)準(zhǔn),提高會(huì)計(jì)信息質(zhì)量。同時(shí),行政事業(yè)單位還應(yīng)建立會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作的全面檢查制度, 并建立相應(yīng)的獎(jiǎng)懲制度,才能更好地促進(jìn)提升行政事業(yè)單位內(nèi)部控制能力和水平。

    內(nèi)部控制合理設(shè)計(jì)與有效運(yùn)行,離不開合理的實(shí)施監(jiān)督機(jī)制,也就是建立賞罰分明、激勵(lì)約束并行的體系。行政事業(yè)單位可以在現(xiàn)在的內(nèi)審部門、紀(jì)檢部門的基礎(chǔ)上,利用財(cái)政及其他外部審計(jì)力量,成立一個(gè)具有相對(duì)獨(dú)立性和權(quán)威性的審計(jì)委員會(huì)。審計(jì)委員會(huì)應(yīng)具有較高的獨(dú)立權(quán)力,檢查中不受各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的影響,在堅(jiān)持公平、公開、公正的原則下,通過財(cái)務(wù)常規(guī)稽核、離任審計(jì)、專項(xiàng)審計(jì)等手段,對(duì)各部門實(shí)施內(nèi)部控制評(píng)價(jià),建立有效的以“查”為主的監(jiān)督體系,為有效防控風(fēng)險(xiǎn)提供合理的保證。

    內(nèi)部控制是“未病先防”。“制度好可以使壞人無法任意橫行,制度不好可以使好人無法充分做好事,甚至走向反面”。有效實(shí)施內(nèi)部控制,真正實(shí)現(xiàn)防范在事前、嚴(yán)控在事中、監(jiān)督在事后,才能及時(shí)堵塞制度漏洞、消除管理隱患,能防止國有資產(chǎn)流失、提升資源使用績效,不給極個(gè)別的違法違規(guī)違紀(jì)人員以可乘之機(jī),更好地保護(hù)黨和國家的干部隊(duì)伍。

    參考文獻(xiàn):

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