最嚴格水資源管理制度研究綜述①

倪效寬

摘 要：最嚴格水資源管理制度是立足于破解我國水問題而提出的治水方略，是當代治水思路的集中總結。該文主要從理論體系與技術支撐等方面綜述了最嚴格水資源管理制度的研究進展。通過綜述發(fā)現(xiàn)：對于最嚴格水資源管理制度的理論研究成果比較豐富，理論體系構架完全，但是尚缺乏明確統(tǒng)一的定義；在指標體系建設等技術支撐方面，研究成果局限，控制框架能夠基本構建，但細致部署尚未實踐。如何深入研究并將理論聯(lián)系實際，仍是一項艱巨的工程。

關鍵詞：最嚴格水資源管理 理論體系 技術支撐 三條紅線 綜述

中圖分類號：TV213 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3791（2015）03（b）-0104-03

Review of the Research on the Strictest Water Resources

Management System

Ni Xiaokuan

（Dayu College，HoHai University，Nanjing，Jiangsu，211100）

Abstract：The strictest water resources management system is a strategy in order to solve water-problems of our country，it is summary of contemporary water conservancy thought.This article mainly review the research progress of the strictest water resources management system from the perspectives of theoretical system and technical support.From the review：the theory achievements of the strictest water management system is relatively abundant，the theory framework is completely，but still lack a clear unified definition.In the respect of technical support like construction of index system，the achievements is relatively less.We built control framework basically，but cant practice detailed.How to study deeper and linking theory with practice，is still a difficult project.

Key words：Strictest water resources management；Theoretical system；Technical support；Three red lines；Review

1 研究背景

水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基，人多水少、水資源時空分布不均是我國基本國情和水情[1]。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，對水資源過度開發(fā)和不合理利用的影響逐漸顯現(xiàn)，多地出現(xiàn)嚴重的水污染；在人類活動和氣候變化的雙重影響下，我國水資源南多北少的不平衡格局進一步加劇，水旱災害的強度和頻率均有增加，這也加劇了水資源短缺的情況[2]。這些都加大了水資源管理的難度，而水問題也成為了制約社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的一大瓶頸。

為解決我國日益嚴重的水資源問題，增強水資源可持續(xù)發(fā)展能力，回良玉副總理提出實行最嚴格水資源管理制度；陳雷部長對此做了進一步闡釋與部署；2011年中央一號文件《關于加快水利改革發(fā)展的決定》明確了最嚴格水資源管理制度的體系架構及基本內(nèi)容；胡錦濤總書記做了進一步指示；2012年，國務院發(fā)布《國務院關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》，對在全國范圍內(nèi)實行最嚴格水資源管理制度做了全面部署與具體安排。由此可見，實行最嚴格水資源管理制度是當今和今后一段時期內(nèi)水資源管理的主旋律[3]。

2 理論體系

最嚴格水資源管理制度提出至今，針對其理論、框架體系及內(nèi)涵已經(jīng)取得了較為豐富的研究成果。左其亭等[3]從制度的指導思想、基本規(guī)則、主要內(nèi)容、理論方法與保障措施等方面闡述了最嚴格水資源管理制度的基本理念與理論體系框架；張志強等[4]從和諧論理念出發(fā)，運用和諧度方程結合和諧論五要素，解讀了最嚴格水資源管理制度；劉玒玒等[5]從主題信息決策、主知識圖及分級知識圖的繪制等方面提出了水信息綜合集成模式的嚴格水資源管理新模式；崔國韜等[6]從河湖水系連通戰(zhàn)略與最嚴格水資源管理制度之間的關系進行研究思考；陳紅衛(wèi)[7]結合實際工作，在實踐中對最嚴格水資源管理制度進行了思考。上述成果涉及了最嚴格水資源管理的理論、方法、應用等多個方面，在前人研究成果的基礎上，通過總結分析，可以對最嚴格水資源管理的理論體系有更進一步認識。

2.1 最嚴格水資源管理制度概念和構架

“最嚴格水資源管理制度”提出時，并未有明確統(tǒng)一的定義，一個較合理的定義為：最嚴格水資源管理制度是一種行政管理制度，指根據(jù)區(qū)域水資源潛力，按照水資源利用底限，制訂水資源開發(fā)、利用、排放標準，并用最嚴格的行政行為進行管理的制度[3]。

2011年中央一號文件確定了最嚴格的水資源管理制度基本框架，要建立“用水總量控制制度、用水效率控制制度、建立水功能區(qū)限制納污制度和水資源管理責任和考核制度”，要嚴守“水資源開發(fā)總量控制紅線、水資源利用效率紅線、水功能區(qū)限制納污紅線”[8]，即以三條紅線為核心的四項制度（圖1）。

2.2 最嚴格水資源管理制度內(nèi)涵

最嚴格水資源管理制度有兩大指導思想——科學發(fā)展觀以及人水和諧思想。其基礎是二元水循環(huán)規(guī)律。它是在遵循二元水循環(huán)規(guī)律的基礎上，面向水循環(huán)的全要素、全過程，對水資源進行可持續(xù)管理[3]。在控制用水總量前提下，提高水功能區(qū)達標率，保證水資源優(yōu)化配置，同時提高水資源利用效率。最終實現(xiàn)水資源可持續(xù)利用的目標。

2.3 最嚴格水資源管理制度理論基礎

最嚴格水資源管理制度所依據(jù)的基礎理論，是實行最嚴格水資源管理制度的基本支撐。綜合各方觀點，得出最嚴格水資源管理的理論基礎包括以下幾點：

①二元水循環(huán)理論：王浩等[9]認為水循環(huán)是水資源形成的基礎，人類活動對水資源影響日益擴大，由此衍生出二元水循環(huán)理論，其是水資源可再生性的基礎，也是可持續(xù)利用的前提。②水量平衡原理：水量平衡原理是研究一切水文現(xiàn)象和水資源轉化關系的基本原理[3]。③水資源可持續(xù)利用理論：水資源可持續(xù)利用是在水資源再生能力內(nèi)，保有社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展前提下，對水資源加以開發(fā)利用的方式。④水資源高效利用理論：裴源生等[10]闡釋了該理論的支撐理論，以及通過水資源高效利用，提高用水效率，進而減少用水總量，最終實現(xiàn)水資源可持續(xù)利用的理念。⑤水體排污總量控制理論：根據(jù)流域或區(qū)域內(nèi)的自然環(huán)境、社會發(fā)展等綜合狀況，通過各種技術手段，將排污總量控制在水體承載范圍以內(nèi)，保證水資源的可持續(xù)利用⑥和諧論理論：張志強等[4]以“人水和諧”思想為出發(fā)點，提出了具備五要素的和諧論理念，堅持系統(tǒng)的觀點與以人為本的思想，目的使人水之間形成“協(xié)調(diào)、一致、完整、適應”的關系。

2.4 最嚴格水資源管理制度實踐與創(chuàng)新

崔國韜等[6]在最嚴格水資源管理制度的實踐中，首先想到了“河湖水系連通戰(zhàn)略”。作為我國新時期的兩大治水思想，崔國韜等就兩者的關系展開研究。通過定義比較、繪制關系圖等方式，最終從兩大戰(zhàn)略實踐角度，得出兩大戰(zhàn)略的關系：①兩者相互補充，共同解決我國水資源問題②落實最嚴格水資源管理制度是實施河湖水系連通戰(zhàn)略的前提③“三條紅線”的確立促進了河湖水系連通功能的發(fā)揮[6]。

陳紅衛(wèi)[7]結合實際工作，以鹽城市實行最嚴格水資源管理制度的相關經(jīng)歷，對最嚴格水資源管理制度在實踐中如何更好的運行進行了思考。針對三條紅線與四項制度，結合地區(qū)實際，進行了相應的細化。提出了嚴格地下水管理政策、實施區(qū)域水質交接與生態(tài)補償制度、試點實行差別水資源費與差別水價制度等細化執(zhí)行辦法。

劉玒玒等[5，17]針對最嚴格水資源管理制度，以解決傳統(tǒng)水資源管理在實踐中可操作性、通用性差為目標，提出了以水信息綜合集成模式為核心，以基于主題、知識圖、平臺和面向服務為特點的一套新模式，闡釋其理念、框架及應用特點，總結在新模式下實行最嚴格水資源管理制度的流程，并以甘肅省慶陽市為例，進行探討。將復雜應用以知識圖的方式組織，并構建基于知識圖的可視化表達，以得到合理的水資源管理方案。為解決復雜水資源管理提供了一個新思路。

3 技術支撐

最嚴格水資源管理制度的核心在于三條紅線和四項制度。三條紅線的控制指標的設立直接關系到最嚴格水資源管理制度的實行與考核。陶潔等[11]以三條紅線控制指標的具體量化為目標，對每類指標的確定方法做了探討；王浩[12]探析了實行最嚴格水資源管理的8個關鍵技術支撐；吳書悅[13]等運用德菲爾法和主成分分析法對三條紅線的控制指標進行了優(yōu)選，建立了一套由3個準則，10個指標構成的控制指標體系；楊陽等[14]采取改進熵權法確定評價指標權重，并基于改進模糊物元分析法，對最嚴格水資源管理進行評價。

3.1 三條紅線

三條紅線的設立，主要著眼于我國最突出的三類水資源問題。分別是：水資源過度開發(fā)問題、水資源浪費與低效率利用問題以及水體污染與超量排污的問題。

水資源管理“三條紅線”從不同的角度對水資源開發(fā)利用做出限制，涵蓋水資源開發(fā)利用過程的三大基本環(huán)節(jié)，體現(xiàn)了水資源管理的三大中心任務。水資源開發(fā)利用紅線以節(jié)約用水、高效用水為前提，主要考慮水量，而未考慮水質[11]。用水效率紅線是一個綜合性指標，由于用水效率包含重復利用率，因此其不僅可以控制水量，也可以調(diào)控水質。水功能區(qū)限制納污紅線也是一個較為綜合的指標，它主要對水質與生態(tài)環(huán)境進行保護。三條紅線之間相互關聯(lián)，互相支撐，缺一不可，構筑成一個完整的水資源管理“鐵三角”。其關系與內(nèi)涵如圖2所示。

3.2 關鍵技術

實行最嚴格水資源管理，建立“三條紅線”管理體制，涉及到每條紅線的制定與管理，這些都需要科學的制定與管理技術加以支撐；最嚴格水資源管理技術支撐體系可歸并為四大領域，即：二元水循環(huán)與用水原理、水循環(huán)及伴生過程系統(tǒng)模擬、水資源系統(tǒng)綜合調(diào)配以及節(jié)水減排技術與調(diào)節(jié)機制[12]。結合前人研究成果，將關鍵技術分類為工作基礎、信息管理和調(diào)節(jié)調(diào)控三個方面。

3.2.1 關鍵工作基礎

①水文工作基礎：水量、水質監(jiān)測是“三條紅線”的重要工作基礎；健全水資源監(jiān)控體系，需要依靠扎實的水文基礎工作[15]。最嚴格水資源管理關鍵問題的解決，要求水文科學的支持和參與。

②科學認知“自然—社會”水循環(huán)模式與社會水循環(huán)原理[12]：最嚴格水資源管理的對象主要是經(jīng)濟社會的用水過程，其與天然的水循環(huán)之間形成了“自然—社會”水循環(huán)模式，這就是水循環(huán)的二元屬性。最嚴格水資源管理制度，就是在這種二元屬性凸顯的背景下，加強對社會水循環(huán)得管理，從而使二元之間產(chǎn)生良好互動，達到可持續(xù)發(fā)展。因此科學認知二元之間的相互關系，以及社會水循環(huán)本身機理，就成了實踐最嚴格水資源管理的重要基礎。

③水資源層次化評價工作：水資源管理的基礎性工作即為水資源評價，為更好的踐行最嚴格水資源管理制度，需要非常重視水資源評價工作，這里的“層次化”指從評價的需求出發(fā)，而列出的可控性、有效性、可持續(xù)性三大準則，由此可以界定流域水信息，評價流域水資源，尤其是作為水功能區(qū)限制納污標準的依據(jù)，為管理工作提供支撐。

3.2.2 信息管理關鍵技術

水資源信息復雜繁冗，對工作中獲得的數(shù)據(jù)信息必須加以有效的管理利用，才能使信息有價值，進而指導最嚴格水資源管理的工作。

①數(shù)字流域技術與水資源信息管理有機結合：通過數(shù)字流域技術將水資源信息進行管理，不僅可建立虛擬流域，再現(xiàn)流域水資源分布狀態(tài)，更可以綜合各種信息，提高流域水資源綜合管理水平，為落實最嚴格是資源管理制度提供科技支撐。

②水資源大系統(tǒng)多維分析技術[12]：在二元水循環(huán)模式下，水資源具有資源、環(huán)境、生態(tài)、經(jīng)濟、社會五種基本屬性，在這五種維度下，水資源與生態(tài)、社會構成了一個相互作用的大系統(tǒng)，對大系統(tǒng)數(shù)據(jù)進行管理分析，自然而然成為水資源管理最重要的支撐技術。

③準確的用水控制模型：最嚴格水資源管理控制提出對用水總量、用水效率都要進行控制，而目前用水控制模型還未形成體系，難以保證制度實踐的科學性與合理性。研究確定準確的用水控制模型，可促進最嚴格水資源管理制度的有效實施。

3.2.3 調(diào)節(jié)調(diào)控關鍵技術

在工作基礎和信息的支撐之下，調(diào)節(jié)調(diào)控就是最嚴格水資源管理制度的具體實踐環(huán)節(jié)。在調(diào)節(jié)調(diào)控方面：①其核心之一是高效的水資源調(diào)度能力，對復雜水資源系統(tǒng)多目標綜合調(diào)度進行研究執(zhí)行，改變水資源天然時空分布。②研究水資源量質聯(lián)合配置技術，包含水量和水質在內(nèi)的水資源配置是“三條紅線”管理的基本途徑[12]。③水資源管理的經(jīng)濟調(diào)節(jié)技術：這主要包含水價制定、生態(tài)補償、水權交易等。通過經(jīng)濟調(diào)節(jié)，使水資源各方利益達到帕累托最優(yōu)，這樣方可保障最嚴格水資源管理制度的順利實施。

3.3 指標體系

“三條紅線”控制指標體系如何構建，直接關系到最嚴格水資源管理制度的實施效果。根據(jù)以上對三條紅線內(nèi)涵與關系以及對關鍵技術的探析，結合前述提到的各種研究成果，將“三條紅線”控制指標體系劃分為目標層、類型層和指標層三個層次，參考相關文獻[11，13，16，21]，并結合中央及部分地方政府已發(fā)布的考核文件[18-20]，列出部分經(jīng)過優(yōu)選后的指標，其體系如表1所示。

4 當前不足

前文概述了當前在最嚴格水資源管理領域，有關其理論架構和關鍵技術支撐方面的研究成果?？梢园l(fā)現(xiàn)，目前雖然有關最嚴格水資源管理制度的研究很多，成果也比較豐富，但是①在理論體系方面，“最嚴格水資源管理制度”理念還未形成統(tǒng)一的概念和定義；②在建設部署方面，水資源管理的制度和方式仍然存在不足，責任落實與考核相對滯后，針對最嚴格水資源管理制度保障措施的研究相對缺乏；③在指標體系建設方面，指標確定方法研究較少，控制指標構建還不全面，各地并未能結合地方實際制定出一套適合地方的標準，且在指標的確定方面大多采用定性的方法，缺乏較強的系統(tǒng)性和科學性[13]；④在技術支撐方面，對于所提出的關鍵技術支撐，仍有多數(shù)只存在在理論層面，而未付諸實際踐行。

5 結語

我國水資源分布不均，水資源格局與經(jīng)濟發(fā)展格局不匹配，最嚴格水資源管理制度是新時期水利發(fā)展改革的重要內(nèi)容，對水生態(tài)文明建設有重大意義，表現(xiàn)了國家重視水資源作用的認識，以及突破水資源瓶頸限制的決心。為了提高水資源利用效率和社會的可持續(xù)發(fā)展，必須嚴格落實最嚴格水資源管理制度。該文總結綜述了目前對最嚴格水資源管理制度研究方面的成果，同時也指出了當前在制度研究、實施領域所存在的部分不足，以求為進一步研究探討最嚴格水資源管理制度提供幫助。只要認真研究并實踐最嚴格水資源管理制度，必將最終實現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用及社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

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