小型農(nóng)田水利建設(shè)和管理方式研究

史皓男+++蔡學(xué)博

摘 要：該文充分調(diào)研了世界其他國家在小型農(nóng)田水泥建設(shè)和管理方面的方式方法，并進(jìn)行了總結(jié)分析，認(rèn)為其主要有“投資以政府為主導(dǎo)，社會資本廣泛參與”、“推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革，吸收農(nóng)民參與灌溉管理”、“建立水權(quán)交易市場，健全農(nóng)水定價機(jī)制”等四個方面的經(jīng)驗值得借鑒，相信對相關(guān)研究人員有所裨益。

關(guān)鍵詞：農(nóng)田水利 建設(shè) 管理 投資

中圖分類號：F303 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1672-3791（2015）03（b）-0098-01

由于農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)占有非常重要的地位，世界各國政府普遍重視小型農(nóng)田水利發(fā)展，許多國家都建立了一套適應(yīng)本國國情的小型農(nóng)田水利建設(shè)和管理體系，包括投融資制度、運行體制、水權(quán)交易、水利工程產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)、用水戶參與機(jī)制等。世界各國關(guān)于小型農(nóng)田水利的建設(shè)經(jīng)驗主要有以下方面，如圖1所示。

1 投資以政府為主導(dǎo)，社會資本廣泛參與

縱觀國外的小型農(nóng)田水利工程建設(shè)投資情況，由于農(nóng)田水利是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的基本一環(huán)，特別是具有公益性，致使其僅僅以來市場是無法滿足項目投資，而且項目收益期長、投資大，因此在投資體系中以政府為主體。龐大的水利項目投資常常給國家?guī)碡斦Ь?。為減輕資金壓力，許多國家都進(jìn)行了多層次、多渠道、多元化的融資方式。以美國為例，其水利融資是直接融資與間接融資兩種方式并存，政府財政性資金雖然在投資中占主體，但是無償性的資金只是很少的一部分，大部分用于非公益性水利項目的資金是通過市場貸款，屬于有償使用。從資金使用結(jié)構(gòu)情況來看，建設(shè)時期和性質(zhì)不同的工程項目有所差異，水利和供水工程多依賴發(fā)行債券和貼息優(yōu)惠貸款，而防洪項目更多的是由政府財政撥款。

總體來看，國外農(nóng)田水利的投資模式普遍以政府為主，根據(jù)投資項目性質(zhì)廣辟融資渠道。本著“誰投資、誰管理、誰受益”的原則，先劃清水利項目的責(zé)、權(quán)、利，再按責(zé)任和收益情況進(jìn)行投資分?jǐn)?。在明確了政府為投資主體的同時，逐級分?jǐn)傌?zé)任和投資義務(wù)。

2 推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革，吸收農(nóng)民參與灌溉管理

農(nóng)田水利設(shè)施的產(chǎn)權(quán)制度與灌溉管理改革緊密相關(guān)。如果使用者沒有被使用對象的支配權(quán)力，勢必會影響其做出有關(guān)提高使用效率、合理運行和維護(hù)的決策。各國的小型水利工程普遍存在灌溉水費收取難、收取率低、財政負(fù)擔(dān)重、管理缺乏效率等與我國類似的困難。一些發(fā)達(dá)國家在上世紀(jì)50年代開始了小型水利工程的產(chǎn)權(quán)制度改革，把政府包攬的管理職責(zé)部分或全部移交給農(nóng)民協(xié)會或其他私人部門。隨后，許多發(fā)展中國家也出現(xiàn)了類似的體制轉(zhuǎn)變。產(chǎn)權(quán)制度帶來了兩方面的作用：一方面，提高了水資源的分配效率和公平性，有利于灌溉工程的維護(hù)養(yǎng)護(hù)和資金籌措能力，提高了管理效率；另一方面，也將更多的成本轉(zhuǎn)嫁給了用水戶。例如在美國，如果工程屬于農(nóng)民急需又缺少費用的，只需要農(nóng)民提出申請，政府就會為其提供低息甚至是長期無息貸款，貸款年利息僅為3%。在貸款全部還清后，農(nóng)民將可以擁有工程的產(chǎn)權(quán)，這在一定程度上增加了農(nóng)民建設(shè)水利工程的積極性，又有利于農(nóng)民管好用好水利工程，建立起良性的經(jīng)濟(jì)運行機(jī)制。

對于小型農(nóng)田水利設(shè)施，許多國家則采用了與大型水利設(shè)施不同的管理和運行機(jī)制，即吸收農(nóng)民參與灌溉管理。參與式灌溉管理是聯(lián)合國糧農(nóng)組織、世界糧食計劃署、世界銀行和國際灌排委員會在許多國家推廣的灌溉管理機(jī)制，以農(nóng)民用水戶協(xié)會為依托，讓農(nóng)民參與農(nóng)田水利的興辦、改善、保養(yǎng)及管理。這樣，灌溉工程設(shè)施的運行維護(hù)由用水戶協(xié)會來完成，費用通過補(bǔ)貼及向會員收取會費來維持。

3 建立水權(quán)交易市場，健全農(nóng)水定價機(jī)制

目前，全球許多國家執(zhí)行農(nóng)業(yè)用水政策，農(nóng)業(yè)用水的水價遠(yuǎn)低于生活、城市和工業(yè)用水。即使是在像美國、以色列這樣的灌溉系統(tǒng)能夠達(dá)到自我維持發(fā)展的國家，其灌溉用水的價格仍然遠(yuǎn)低于其他用水的水價。農(nóng)業(yè)用水只收取成本價，供水單位沒有利潤，所收水費，只夠工程維護(hù)和運行，水費收支基本平衡。如果開支后還有結(jié)余，結(jié)余資金不能用于人員獎金發(fā)放，而要轉(zhuǎn)到下一年工程維護(hù)費用中，這有利于維護(hù)公益性水管部門的廉潔形象。有些國家水價政策采用市場制，農(nóng)業(yè)用水費用成本要求能夠完全收回。

有利于農(nóng)業(yè)節(jié)水的累進(jìn)制水價等水價結(jié)構(gòu)正在普遍得到采用。美國水價制定的總原則是：供水單位不以營利為目的，但要保證償還供水部分的工程投資和承擔(dān)供水部分的工程維護(hù)管理、更新改造所需開支，同時由于不同級別的供水工程以及供水機(jī)構(gòu)的水價的資金來源不同，實行不同的水價。例如：聯(lián)邦工程灌溉用水水價核算，只包括償還工程建設(shè)費用，不包括利息；而水利工程項目如果是由州政府建設(shè)的，其灌溉用水的水價包括工程運行、利息等費用；如果由灌區(qū)水管單位購水后再賣給農(nóng)戶的水價核算，除購水費外，還包含系統(tǒng)成本、行政管理費、運行費、維護(hù)費等。在美國，雖然隨水資源條件不同，各地采用的水價結(jié)構(gòu)有所不同，但是近幾年來很多國家都探索采用有利于節(jié)水的水價結(jié)構(gòu)，例如累進(jìn)水價等。此外，為了普及循環(huán)水源灌溉方式，處理廢水使其達(dá)到地面水三類標(biāo)準(zhǔn)的費用只有地表水的1/3，此種方式使費用更加便宜。

4 與土地整治緊密結(jié)合，提高可持續(xù)發(fā)展能力

土地是由氣候、地貌、巖石、土壤、植被、水文、地質(zhì)以及人類活動和種種結(jié)果構(gòu)成的一個自然、經(jīng)濟(jì)復(fù)合體，因此農(nóng)田水利建設(shè)也自然成為土地整治的重要內(nèi)容，二者密不可分。日本土地改良區(qū)制度規(guī)定，在某一特定地區(qū)從事新建、改造、管理灌溉排水設(shè)施，農(nóng)田區(qū)劃調(diào)整等項目均為土地改良制度的主要任務(wù)，可見農(nóng)田水利在土地整治中的重要地位和作用。在日本許多灌溉排水工程也是以土地改良項目的名義實施的，建設(shè)工程竣工后的管理工作以“土地改良區(qū)”的受益農(nóng)戶為管理成員來負(fù)責(zé)。應(yīng)該說在日本水稻農(nóng)業(yè)的發(fā)展歷史過程中，根據(jù)農(nóng)村社會自然形成的“一般水利組合”，而后由于土地改良法的制定而更換名稱而已。從國外土地整治的發(fā)展過程可以看出，由于自然環(huán)境和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的變化，土地整治的內(nèi)容、目標(biāo)也在不斷的調(diào)整和完善。更加強(qiáng)調(diào)綜合的土地整治理念，在土地整治過程中充分考慮經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)等多方面的原則，而不是過分注重某一方面，達(dá)到可持續(xù)發(fā)展的目的。水資源規(guī)劃、灌溉設(shè)施建設(shè)及管理不僅是土地整治的重要部分，其融資、建設(shè)、管理和維護(hù)也納入到土地整治的體系中。整理目標(biāo)由原先的以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等經(jīng)濟(jì)因素為主導(dǎo)，到注重有效的土地利用和生態(tài)保護(hù)。因此土地整治中的農(nóng)田水利建設(shè)也包含了水利灌溉科學(xué)規(guī)劃、水資源保護(hù)以及整體生態(tài)環(huán)境優(yōu)化等功能。

參考文獻(xiàn)

[1] 李素梅.對小型農(nóng)田水利工程建設(shè)和管理的思考[J].河南水利與南水北調(diào)， 2009（4）.

[2] 李志軍，韓偉.小型農(nóng)田水利工程建設(shè)和管理問題探討[J].科技風(fēng)，2010（9）.