天津港千億帝國(guó)背后的體制困局

濱海新區(qū)一副區(qū)長(zhǎng)曾協(xié)調(diào)將開發(fā)區(qū)和天津港內(nèi)的污水管道合并，最后因天津港不配合而作罷?！懊x上，天津港是市管國(guó)企，但實(shí)際上架子跟央企一樣大。”

一場(chǎng)爆炸，讓天津港成為了輿論的焦點(diǎn)所在。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，天津港集團(tuán)與民企、天津地方國(guó)企、央企形成錯(cuò)綜復(fù)雜的資本關(guān)系，建立了一個(gè)龐大的天津港帝國(guó)。

千億帝國(guó)怎樣煉成

爆炸之前，天津港集團(tuán)到底擁有怎樣雄厚的實(shí)力，并不為外界所知。

這個(gè)擁有相對(duì)獨(dú)立的港口公安、港口消防之外，能量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越天津當(dāng)?shù)厥袑賴?guó)企的天津港集團(tuán)，到底是怎樣的一家巨無霸企業(yè)呢？

據(jù)報(bào)告顯示，天津港集團(tuán)前身為天津港務(wù)局，2003年，經(jīng)天津市委批準(zhǔn)，天津港務(wù)局將行政職能轉(zhuǎn)交給天津市交通委員會(huì)，轉(zhuǎn)制為天津港集團(tuán)。2004年6月3日，天津港集團(tuán)正式掛牌。

作為天津港最主要的運(yùn)營(yíng)商，截至2015 年3 月末，天津港集團(tuán)共擁有生產(chǎn)性泊位151個(gè)，此外，天津港集團(tuán)還擁有兩家上市公司，除在上海證交所上市的天津港股份有限公司外，還有在香港主板上市的天津港發(fā)展控股有限公司。據(jù)天津港集團(tuán)2014年年報(bào)顯示，納入天津港集團(tuán)報(bào)表合并范圍內(nèi)的子公司包括了天津港發(fā)展控股有限公司、天津港股份有限公司等22家公司。年報(bào)顯示，天津港集團(tuán)還有40家合營(yíng)和聯(lián)營(yíng)公司。

千億帝國(guó)的成長(zhǎng)，離不開天津市各級(jí)部門的扶持。轉(zhuǎn)制之后，2004年8月天津市又出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)天津港發(fā)展的若干意見》。這份意見提出，將港口用地以出讓或劃撥的方式授讓給天津港集團(tuán)開發(fā)建設(shè)。意見還明確提出，如果其他分區(qū)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃與港口規(guī)劃發(fā)生矛盾時(shí)，原則上應(yīng)服從于港口規(guī)劃。這個(gè)意見，無疑讓天津港集團(tuán)得到了天津市的特殊“優(yōu)待”。

除了天津市各部門的保駕護(hù)航之外，天津市在財(cái)政等方面也給予天津港集團(tuán)支持。天津港集團(tuán)2014年報(bào)告顯示，2014年天津港集團(tuán)有限公司獲得了政府補(bǔ)助5.15 億元。

各種扶持下，近十年來天津港集團(tuán)實(shí)現(xiàn)了超常規(guī)發(fā)展。數(shù)據(jù)顯示，改制當(dāng)年的2004年天津港集團(tuán)總資產(chǎn)僅僅只有182.6億元，而在2015年3月總資產(chǎn)已達(dá)1346.79億元，十年時(shí)間天津集團(tuán)總資產(chǎn)增長(zhǎng)近8倍。

雙重領(lǐng)導(dǎo)下誰管說不清

天津港爆炸，救援與信息公布中存在的一些問題讓人們感到疑惑。許多媒體都在問：天津港到底該歸誰管？為何天津市官員不清楚天津港的一些情況？在不少人看來，我國(guó)施政過程中的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”現(xiàn)象——也有人稱之為“兩個(gè)婆婆”現(xiàn)象對(duì)不少問題造成了負(fù)面影響，這一說法確有道理。

除海關(guān)、鐵路等少數(shù)幾個(gè)部門實(shí)行完全的垂直管理體制外，地方政府部門多數(shù)都實(shí)行一種“條塊結(jié)合”的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制——即不僅受本級(jí)政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，而且受上級(jí)部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)或領(lǐng)導(dǎo)。例如，某個(gè)省的交通廳，既要執(zhí)行省政府的決策，也要接受交通部的業(yè)務(wù)指導(dǎo)或領(lǐng)導(dǎo)。這就是我國(guó)政府運(yùn)行中最為典型的“兩個(gè)婆婆”現(xiàn)象。

“雙重領(lǐng)導(dǎo)”的本意，是從兩個(gè)方向共同促進(jìn)政策的良好運(yùn)行，橫向領(lǐng)導(dǎo)強(qiáng)調(diào)了地方的自主權(quán)，調(diào)動(dòng)了地方政府的積極性，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展;縱向垂直領(lǐng)導(dǎo)保證國(guó)家政策的統(tǒng)一，并對(duì)地方政府進(jìn)行約束。在“兩個(gè)婆婆”目標(biāo)相近時(shí)，這種管理體制效果往往較好，但一旦他們想法不一，便容易出現(xiàn)很多問題。

在天津爆炸的多個(gè)方面中，我們都可以窺見這一制度帶來的壞處。

1984年之前，受制于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，天津的港口和城市在體制上一直處于分離的狀態(tài)，雖然新港的建設(shè)、發(fā)展取得了巨大成績(jī)，但港口與城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展未能融為一體，出現(xiàn)了諸如城市臨港地區(qū)道路堵塞、空間構(gòu)成雜亂、新建的城市基礎(chǔ)設(shè)施不符合港口集疏運(yùn)要求，以及港口內(nèi)河疏運(yùn)航程被迫縮短等反?，F(xiàn)象。1984年6月1日，天津港開始實(shí)行體制改革試點(diǎn)。

在此次改革后，天津港由中央和地方政府“雙重領(lǐng)導(dǎo)，以地方為主”。同時(shí)，交通部還將包括天津港務(wù)局在內(nèi)的5家企業(yè)單位一并下放給天津市人民政府。

改革方案中提出，“關(guān)于下放后的機(jī)構(gòu)體制的調(diào)整改革，按政企分開的原則，由天津市負(fù)責(zé)辦理”、“為加快天津港的開發(fā)和管理現(xiàn)代化，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大港口的管理權(quán)限”。

換言之，天津港理論上主要還是由天津市來進(jìn)行管理的。有意思的是，交通部旗下的中國(guó)交通報(bào)微博轉(zhuǎn)發(fā)了一篇持這個(gè)觀點(diǎn)的梳理文章，似在“撇清責(zé)任”。但是，又有知情人透露，“盡管非典之后，天津港的安全、環(huán)境、衛(wèi)生，都是按屬地管理，但地方政府對(duì)天津港的實(shí)際控制力很弱，人事權(quán)也沒有，實(shí)際上管不了?！辈⒎Q，濱海新區(qū)一副區(qū)長(zhǎng)曾向他抱怨，自己曾協(xié)調(diào)將開發(fā)區(qū)和天津港內(nèi)的污水管道合并，最后因天津港不配合而作罷。“名義上，天津港是市管國(guó)企，但實(shí)際上架子跟央企一樣大?！?/p>

所以，實(shí)際上到底誰在領(lǐng)導(dǎo)和管理天津港，實(shí)際上是很不好說清的，很大程度上，這都是“雙重管理”體制帶來的弊端。

除此之外，8月16日發(fā)布會(huì)上天津宣傳副部長(zhǎng)被問及“事故救援總指揮是誰”，回應(yīng)“這個(gè)問題下來以后我再盡快詳細(xì)了解”，同樣也可能是雙重乃至多重領(lǐng)導(dǎo)造成的問題。

政企“分而不離”的尷尬

2001年11月，國(guó)務(wù)院決定對(duì)“雙重領(lǐng)導(dǎo)”港口管理體制進(jìn)行新一輪改革。2004年起，《港口法》實(shí)施，按照這部法律規(guī)定，天津市的港口管理部門系天津市交通運(yùn)輸委員會(huì)，依法對(duì)港口實(shí)施行政管理。而港口企業(yè)天津港（集團(tuán)）有限公司，則作為獨(dú)立的市場(chǎng)主體，依法從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。然而，所謂“政企分離”后行政和經(jīng)營(yíng)職能各歸一方，似乎并沒有那么容易實(shí)現(xiàn)。

一位知情人士舉例說，當(dāng)年，事故發(fā)生地附近居民的落戶問題，就協(xié)調(diào)了很長(zhǎng)時(shí)間，最后的結(jié)果是戶籍管轄由天津港的公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。

業(yè)內(nèi)人士張思恒則表示，“2004年，國(guó)家出臺(tái)了一部《中華人民共和國(guó)港口法》，里面有一條明文規(guī)定要求危險(xiǎn)品運(yùn)輸必須向港口行政管理部門報(bào)備，當(dāng)時(shí)設(shè)定這樣的條款就是希望一旦發(fā)生事故，消防官兵可以第一時(shí)間查詢到里面是什么貨物，采取有效的撲救措施。但現(xiàn)在港口消防屬于天津港集團(tuán)，他們歸了地方，而這些信息卻歸了交通委，信息不能第一時(shí)間傳到消防人員手里，他們現(xiàn)場(chǎng)去勘察就要費(fèi)很大的力氣?！睆埶己惚硎?，是在港口改制的過程中，形成了這些信息、管理上的壁壘。

改革早已前行，但職能卻總是掉隊(duì)。港口消防按理說應(yīng)該隨著政府職能歸到港口管理的職能部門，但是因?yàn)槁毮懿块T沒有多余的開支，就把消防留給了港口企業(yè)，讓企業(yè)養(yǎng)活他們?！斑@就形成了一個(gè)畸形的狀態(tài)，實(shí)施救援歸港口公司管，消防承擔(dān)的管理職能卻被帶走了，兩邊都不健全?！睆埶己阏f。

事實(shí)上，在相關(guān)部門的管理職能方面，同樣存在改革不完整的痕跡。

2012年5月，國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局通過《危險(xiǎn)化學(xué)品經(jīng)營(yíng)許可證管理辦法》，規(guī)定取得港口經(jīng)營(yíng)許可證的港口經(jīng)營(yíng)人，在港區(qū)內(nèi)從事危險(xiǎn)化學(xué)品倉(cāng)儲(chǔ)經(jīng)營(yíng)，不需危險(xiǎn)化學(xué)品經(jīng)營(yíng)許可證。這是楊棟梁就任國(guó)家安監(jiān)總局局長(zhǎng)后簽署的第一份法規(guī)。在楊棟梁被調(diào)查后，該法規(guī)被質(zhì)疑是為天津港項(xiàng)目開綠燈。

一位要求匿名的公務(wù)人員稱，“當(dāng)時(shí)的放權(quán)只是為了配合這種管理上的調(diào)整，為了迎合大部制改革，把所有港口方面的管理都交給交通運(yùn)輸部?！?/p>

有學(xué)者分析稱，“港口儲(chǔ)存企業(yè)情況不明存在安全監(jiān)管盲點(diǎn)危險(xiǎn)品儲(chǔ)存企業(yè)原由安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門監(jiān)管，港口行政管理部門基本不管，部分港口企業(yè)自有儲(chǔ)存設(shè)施的安全管理以企業(yè)為主管理。面對(duì)大量增加的危險(xiǎn)品儲(chǔ)存企業(yè)，港口行政管理部門對(duì)其儲(chǔ)存量、儲(chǔ)存介質(zhì)、儲(chǔ)存條件、儲(chǔ)存場(chǎng)所知之甚少，是否存在隱患、何處存在隱患、安全隱患的危險(xiǎn)程度如何更是了解甚少，在此條件下接手監(jiān)管可能導(dǎo)致無從下手，出現(xiàn)監(jiān)管盲點(diǎn)?！惫黄淙?，據(jù)報(bào)道，天津港管理較松致使很多化工廠從該港口“走貨”，危險(xiǎn)品運(yùn)輸貨主多有瞞報(bào)貨物危險(xiǎn)等級(jí)現(xiàn)象。

資料顯示，交通運(yùn)輸部于2012年末出臺(tái)了《港口危險(xiǎn)貨物安全管理規(guī)定》，接管了安監(jiān)總局釋放的監(jiān)管職能?！敖煌ㄏ到y(tǒng)建設(shè)一支專業(yè)的安全審查隊(duì)伍是需要時(shí)間的。而且他們把這個(gè)權(quán)限又給了地方的交通主管部門，未來的安全監(jiān)督工作可能會(huì)更令人擔(dān)心?！鄙鲜龉珓?wù)人員表示，“如果政府部門不能在技術(shù)上把關(guān)，就必須由安評(píng)機(jī)構(gòu)負(fù)起這個(gè)責(zé)任，但是僅從這次天津港爆炸事故來看，安評(píng)機(jī)構(gòu)恐怕難辭其咎?！?/p>

（《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》2015.8.22、《新京報(bào)》2015.8.19等）