出資人管好資本：央企整合的保障

李保民

只有通過管資本為主的制度創(chuàng)新，才能做到不越位，避免國資委“穿新鞋，走老路”，變成“老板加婆婆”，將分散的政企不分，搞成集中的政企不分，反而把企業(yè)管死，退回國企改革的原點

2015年以來，深化國資國企改革包括中央企業(yè)整合重組，成為社會關(guān)注的熱點。國務(wù)院5月批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委關(guān)于2015年深化經(jīng)濟體制改革重點工作意見的通知，指出“推進國企國資改革，出臺深化國有企業(yè)改革指導(dǎo)意見，制定改革和完善國有資產(chǎn)管理體制、國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟等系列配套文件。制定中央企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與重組方案”、“制定進一步完善國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)方案，修改完善中央企業(yè)董事會董事評價辦法，推動國有企業(yè)完善現(xiàn)代企業(yè)制度”。在新時期，打好國有企業(yè)改革和發(fā)展攻堅戰(zhàn)，出資人負責(zé)而恰當?shù)匦惺箍刂茩?quán)是良好公司治理的基礎(chǔ)。需以董事會制度建設(shè)為核心來完善公司治理，重點是盡快形成激勵和約束機制。

出資人到位≠資本人格化

在新時期，打好國企改革和發(fā)展攻堅戰(zhàn)，實現(xiàn)國有經(jīng)濟的改革目標的過程，實際上就是產(chǎn)權(quán)歸屬逐漸清晰化的過程。產(chǎn)權(quán)清晰的體現(xiàn)程度決定著企業(yè)制度先進合理化的水準。這就要求，首先要明確產(chǎn)權(quán)主體。其次是，產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)過程中不同權(quán)利主體之間的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系是清楚的。因此，通過創(chuàng)新國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制，明晰產(chǎn)權(quán)歸屬關(guān)系，明確國有資產(chǎn)的出資人，履行出資人職責(zé)的機構(gòu)盡快到位就成為產(chǎn)權(quán)清晰的當務(wù)之急。以優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)和法人治理結(jié)構(gòu)為主要內(nèi)容，規(guī)范出資人與經(jīng)營者的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，明確股東、董事、監(jiān)事以及經(jīng)理層之間的職責(zé)，并建立相應(yīng)的管理制度，就成為產(chǎn)權(quán)清晰的主要內(nèi)容。

對于國有資產(chǎn)出資人到位，不能簡單地理解為資本的人格化。針對產(chǎn)權(quán)主體虛位或出資人缺位的首要問題，主要應(yīng)理解為資本監(jiān)管的制度化和責(zé)任化。凡是資本的監(jiān)管職責(zé)能落實到組織機構(gòu)，在組織機構(gòu)內(nèi)部能落實到人的，且建立了個人責(zé)任追究制度，就算到位了，即要有人或機構(gòu)對國有資本安全保值負責(zé)。

“完善國有資產(chǎn)監(jiān)管體制”應(yīng)當是在不斷整合重組機構(gòu)設(shè)置的基礎(chǔ)上，在職能界定、人員構(gòu)成、管理辦法、運行規(guī)則和法規(guī)制定等方面，進行全面的制度創(chuàng)新。當前，實際上是不完整的出資人，如職責(zé)界定、人員選聘、機構(gòu)設(shè)置、投資預(yù)算、產(chǎn)權(quán)變動、資本收益和監(jiān)管等還沒有真正到位。只有通過管資本為主的制度創(chuàng)新，才能做到不缺位，避免國資委對其應(yīng)履行的出資人職責(zé)履行得不全面、不充分，而出現(xiàn)新的內(nèi)部人控制；才能做到不越位，避免國資委“穿新鞋，走老路”，變成“老板加婆婆”，將分散的政企不分，搞成集中的政企不分，反而把企業(yè)管死，退回國企改革的原點。

現(xiàn)實中模糊的股權(quán)管理體制、責(zé)權(quán)不清的產(chǎn)權(quán)代理關(guān)系，使國家投資和擁有股份的公司沒有集中統(tǒng)一的國有“老板”，行政干預(yù)較多，下功夫推進建立有效的公司結(jié)構(gòu)動力不足。由于失去了產(chǎn)權(quán)的激勵和約束，內(nèi)部人往往會做出偏離出資人權(quán)益的行為。當前仍要抓緊繼續(xù)理順國資委與國務(wù)院、國資委與各部門、國務(wù)院國資委與地方國資委、國資委與監(jiān)管機構(gòu)的關(guān)系 。

同時，公共管理職能與出資人職能要分開。政府主要承擔(dān)社會職能，在它直接充當所有者時，往往利用行政權(quán)力把控制的公司當做行使社會職能的工具，如限制冗員的分流、通過“拉郎配”向狀況尚好的企業(yè)甩包袱等。政企職能錯位使公司喪失了商業(yè)利益的獨立性，小股東的權(quán)益無法保證。政府在企業(yè)外的直接干預(yù)，很容易打亂公司治理結(jié)構(gòu)。

優(yōu)化產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)建強董事會

在公司治理中既要防止出資人侵犯決策權(quán)、經(jīng)營管理權(quán)，也要防止決策權(quán)、經(jīng)營管理權(quán)損害出資人權(quán)益，排斥監(jiān)督權(quán)。股東對董事會不滿意時，可以更換董事會，但不應(yīng)該、也沒有必要替董事會做決策。董事會對經(jīng)理同樣如此。只有出資人、決策者、經(jīng)營管理者、監(jiān)督者恪盡職守，又不越位，才能形成良好的運行機制，使企業(yè)富有活力。其中，出資人負責(zé)而恰當?shù)匦惺箍刂茩?quán)是良好公司治理的基礎(chǔ)。

為建立有效的公司治理結(jié)構(gòu)，就要科學(xué)地配置公司的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，確保產(chǎn)權(quán)——分責(zé)——制衡的有效性。要保證股東大會的最終控制權(quán)，保證董事會獨立決策權(quán)，保證經(jīng)理自主經(jīng)營管理的權(quán)力：1.董事與經(jīng)理人員不能過分重合，以確保董事會不被經(jīng)理層所控制，能以公司和股東利益為取向主持經(jīng)營決策；2.大型公司應(yīng)有外部董事和獨立董事，以強化對經(jīng)營層的監(jiān)督，維護小股東和利益相關(guān)者的權(quán)益；3.董事長與經(jīng)理不要一人兼，以確保董事會對經(jīng)理的有效監(jiān)督；4.職工代表依《公司法》進入董事會、監(jiān)事會，使職工以法定形式參與公司的決策和監(jiān)督；5.對涉及職工經(jīng)濟利益的決策要建立公司與工會的平等協(xié)商機制，維護職工合法權(quán)益；6.國有獨資公司依法設(shè)立外派監(jiān)事會。如此等等，確保在公司治理機制中沒有不受約束的人，從而保證公司的有效運轉(zhuǎn)。因此，籠統(tǒng)地提“公司領(lǐng)導(dǎo)班子”、“董事會領(lǐng)導(dǎo)下的經(jīng)理負責(zé)制 ”、“公司一把手”、“董事長領(lǐng)導(dǎo)總經(jīng)理”等都是不確切的！很容易打亂分責(zé)、分權(quán)、制衡機制。

出資人到位的同時，需以董事會制度建設(shè)為核心來完善公司治理。

2014年7月，國資委選擇中國節(jié)能、中國建材、國藥集團和新興際華集團4家央企作為試點企業(yè)，重點試點探索董事會的六項職責(zé)：一是中長期發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，二是高級管理人員選聘，三是高級管理人員業(yè)績考核，四是高級管理人員薪酬管理，五是實行工資總額備案制管理，六是重大財務(wù)投資管理。從試點實施和長期探索的情況看，建立健全現(xiàn)代企業(yè)制度要求的公司法人治理結(jié)構(gòu)，重視和發(fā)揮董事會的積極作用，開展董事會的試點是個好的選擇和抓手。從產(chǎn)權(quán)源頭上講，有利于實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)多元化，積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟；從公司治理內(nèi)部結(jié)構(gòu)上講，有利于明確委托代理關(guān)系，實現(xiàn)權(quán)責(zé)利對等；從民主管理上講，有利于優(yōu)化配置各類生產(chǎn)要素，形成資本所有者和勞動者利益共同體；從完善國有資產(chǎn)管理體制，有利于改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，加強管資本為主的國有資產(chǎn)監(jiān)管。這對從根本上轉(zhuǎn)變國資監(jiān)管方式，推動管資產(chǎn)從“管具體資產(chǎn)”到“管資本運營轉(zhuǎn)變”；管人從“管帽子管人頭”向“管出資人代表”轉(zhuǎn)變；管事從“管企業(yè)的事”到“管資本安全保值的事”轉(zhuǎn)變，都是積極有益的探索。

以建立健全董事會制度為核心，完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)是當前全面深化國有企業(yè)改革最重要的制度建設(shè)。建立完善董事會制度的重點是盡快形成激勵和約束機制，使經(jīng)營管理者行為規(guī)范化。當前，要著重激勵經(jīng)營管理者的勞動，尤其是要激勵形成經(jīng)營、管理、技術(shù)、專利以及商譽、商標、品牌等的特殊勞動；著重約束職務(wù)消費。實際上是要從生產(chǎn)要素內(nèi)涵和外延的擴大趨勢上，探索公司治理結(jié)構(gòu)的合理形式。

央企整合中有序“出牌”

在央企整合中，出資人如何立足于管資本，科學(xué)、有序地出牌，將成為央企整合成敗的關(guān)鍵因素。

首先，努力實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)主體多元化。重要的是在集團公司（母公司）層面上實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)多元化。以產(chǎn)權(quán)多元化作為激勵和約束企業(yè)的體制保障，制定共同的規(guī)章制度。以做強做優(yōu)做大為核心目標，除了整合的國企之間的產(chǎn)權(quán)外，盡可能吸收其他種類的非國有股，形成混合所有制的企業(yè)。而被吸收的新股權(quán)必須是規(guī)范的股權(quán)，即以機構(gòu)投資者或戰(zhàn)略投資者的股權(quán)和以社會法人為主體的股權(quán)。而在二、三級以下企業(yè)，可以實行以自然人為主體的企業(yè)員工持股，形成資本所有者和勞動所有者利益共同體。

其次，完善公司法人治理結(jié)構(gòu)。重要的是健全完善與股權(quán)多元化密切相關(guān)的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)和運行制度。整合并購中的企業(yè)，特別是作為資本營運和投資主體的集團公司，要以履行企業(yè)出資人職責(zé)為核心關(guān)心國有資產(chǎn)的營運和保值增值，權(quán)責(zé)要明確，運作要規(guī)范。盡可能把整合中相關(guān)企業(yè)的產(chǎn)權(quán)代表選進董事會，抓好產(chǎn)權(quán)代表選派和經(jīng)營者選聘兩個環(huán)節(jié)。在整合重組實踐中，不斷健全完善董事會、經(jīng)理層和監(jiān)事會各方的權(quán)責(zé)利制度，既要避免董事會對經(jīng)理層過度干預(yù)而使經(jīng)理層成為董事會的附屬機構(gòu)，又要防止董事會不能正常行使職權(quán)而形成“內(nèi)部人控制”的局面。

第三，努力提高企業(yè)核心競爭力。重要的是整合提升核心競爭力的主營業(yè)務(wù)和重大科技項目。除了整合提升企業(yè)已有的獨特產(chǎn)品和服務(wù)以外，要在信息網(wǎng)絡(luò)、能源利用、環(huán)境保護、生態(tài)效應(yīng)、安全生產(chǎn)等方面，有自己的高新技術(shù)，或成為產(chǎn)業(yè)鏈高端和具有自主知識產(chǎn)權(quán)的企業(yè)。重組整合不僅僅是企業(yè)規(guī)模的擴張，更要注重的是資產(chǎn)質(zhì)量和結(jié)構(gòu)的提升。

第四，增強提升企業(yè)的軟實力。要注重整合中的經(jīng)營管理、法人治理等企業(yè)文化。深刻認識企業(yè)軟實力在企業(yè)整合、資源配置中的特殊作用，注重企業(yè)品牌、商譽商標、誠信力度等方面的無形資產(chǎn)和品牌效應(yīng)，提升企業(yè)的國際競爭力。

第五，努力打造優(yōu)秀的商業(yè)模式。重組整合的目標不是簡單的企業(yè)相加，重要的是再造優(yōu)秀的商業(yè)模式，不斷地創(chuàng)造價值。在整合中實施產(chǎn)業(yè)資本與金融資本相結(jié)合，開發(fā)利用網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)字化、智能化等先進技術(shù)，著力在朝陽產(chǎn)業(yè)和新型業(yè)態(tài)等產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新變革和關(guān)鍵領(lǐng)域搶占先機、取得突破。

作者系國務(wù)院國資委監(jiān)事會主任