城鎮(zhèn)化趨勢(shì)下社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理模式初探

北京師范大學(xué)資源學(xué)院 田建國(guó) 王玉海 謝恬恬 王晗

2007年以來，中華人民共和國(guó)民政部救災(zāi)司和亞洲基金會(huì)合作，以7 個(gè)社區(qū)作為切入點(diǎn)，開展了3 期社區(qū)層面的災(zāi)害管理項(xiàng)目。

項(xiàng)目第一期通過摸清試點(diǎn)社區(qū)基本情況，構(gòu)建合作機(jī)構(gòu)；第二期明確社區(qū)各參與主體的角色，搭建參與平臺(tái)；第三期以培訓(xùn)為切入點(diǎn)，提高社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)能力。項(xiàng)目的實(shí)施成果體現(xiàn)在認(rèn)識(shí)轉(zhuǎn)變、行為自覺、能力提升、合作加強(qiáng)、示范明顯等幾個(gè)方面，可以歸納為實(shí)現(xiàn)了5個(gè)轉(zhuǎn)變：即由“要我做”變?yōu)椤拔乙觥?，由“教我做”變?yōu)椤拔視?huì)做”，由“我一人做”變?yōu)椤昂痛蠹乙黄鹱觥保伞盀?zāi)后做”變?yōu)椤盀?zāi)前做”，由“單個(gè)社區(qū)做”變?yōu)椤耙渣c(diǎn)帶面做”。在此基礎(chǔ)之上，各試點(diǎn)社區(qū)形成了各自特色較為鮮明的社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理模式。比較試點(diǎn)社區(qū)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理模式，會(huì)發(fā)現(xiàn)以往對(duì)社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理均質(zhì)化的要求在很大程度上忽視了地方各自的特點(diǎn)，存在過于追求標(biāo)準(zhǔn)化等問題。

社區(qū)為基礎(chǔ)的防災(zāi)減災(zāi)工作在世界范圍已經(jīng)得到了一定重視。1994年，第一屆世界減災(zāi)大會(huì)明確提出了“社區(qū)減災(zāi)”的各項(xiàng)任務(wù)，認(rèn)為“在任何人都有享受安全權(quán)利的基礎(chǔ)上，安全社區(qū)應(yīng)當(dāng)擁有保障安全的意識(shí)、技能、設(shè)施條件、預(yù)警系統(tǒng)、預(yù)防體系和工作網(wǎng)絡(luò)”。目前，在美國(guó)、日本等國(guó)家，基于社區(qū)層面的災(zāi)害管理在政府、社會(huì)組織和公眾的共同參與中，正逐步趨于體系化。我國(guó)的《國(guó)家綜合減災(zāi)“十一五”規(guī)劃》提出了建設(shè)1000個(gè)綜合減災(zāi)示范社區(qū)的任務(wù)。在我國(guó)，對(duì)于災(zāi)害的預(yù)警和應(yīng)急依舊是政府行為，這使基于社區(qū)參與的減災(zāi)工作仍具有較大的發(fā)展空間。社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理重在利益相關(guān)者的參與，其中，社區(qū)居民的參與是基礎(chǔ)，社會(huì)組織的參與是重要支持，政府的幫助是關(guān)鍵。如何調(diào)動(dòng)各利益相關(guān)方的參與積極性值得仔細(xì)研究。

社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理項(xiàng)目座談會(huì)

目前，我國(guó)在社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理方面雖然取得了一些進(jìn)展，但以下方面的研究還存在一些不足之處。

（1）以宏觀分析為主，缺乏微觀視角。研究發(fā)現(xiàn)，社區(qū)類型在很大程度上決定了社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理模式，目前多數(shù)研究沒有區(qū)分社區(qū)的類型，各社區(qū)的異質(zhì)性未引起研究者的足夠重視。

（2）以靜態(tài)研究為主，缺乏動(dòng)態(tài)視角，尤其是缺乏基于城鎮(zhèn)化動(dòng)態(tài)發(fā)展情況下的分析。目前多數(shù)社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理研究尚未將城鎮(zhèn)化納入到分析領(lǐng)域。城鎮(zhèn)化是目前社會(huì)發(fā)展的一大趨勢(shì)，在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，一并實(shí)現(xiàn)社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理，將防災(zāi)減災(zāi)做到前面、做到實(shí)處尤為重要。

其實(shí)，社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理也是一種公共事務(wù)。亞里士多德說過：凡是屬于最多數(shù)人的公共事務(wù)，常常是最少受人照顧的事務(wù)，人們關(guān)懷著自己的所有，而忽視公共的事務(wù)；對(duì)于公共的一切，他至多只留心到其中對(duì)他個(gè)人多少有些相關(guān)的事務(wù)。公共事務(wù)面臨的問題就是各方參與不足，難以形成一個(gè)長(zhǎng)久運(yùn)行的機(jī)制。因此，從本質(zhì)來說，社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理也是一種公共事務(wù)的提供和治理。在現(xiàn)有的理論上尋求對(duì)這類公共事務(wù)的治理，可以在基于各參與主體利益博弈基礎(chǔ)之上，借助多中心治理理論進(jìn)行深入研究。

社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理利益相關(guān)者

社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)利益相關(guān)者和社區(qū)類型

社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的重點(diǎn)在于利益相關(guān)者。弗里曼將利益相關(guān)者界定為，能夠影響組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)或者受到組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)影響的人。社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理利益相關(guān)者是指：生活在該區(qū)域，對(duì)當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了貢獻(xiàn)，能夠影響當(dāng)?shù)貞?yīng)急管理政策制訂或?qū)嵤?，或是受到?dāng)?shù)貞?yīng)急管理政策影響的任何組織或個(gè)人。根據(jù)這一定義，在社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理中，利益相關(guān)者包括地方政府（包括各級(jí)地方政府、各政府部門）、社區(qū)居民、社區(qū)管理機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織、駐區(qū)企事業(yè)單位等。有學(xué)者借鑒美國(guó)學(xué)者米切爾和伍德的觀點(diǎn)，把應(yīng)急管理中的利益相關(guān)者分為核心利益相關(guān)者、邊緣利益相關(guān)者和潛在利益相關(guān)者。本文認(rèn)為可以借鑒克拉克遜提出的一種有代表性的分類方法，根據(jù)相關(guān)者群體與當(dāng)前社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理聯(lián)系的緊密性，將利益相關(guān)者分為首要利益相關(guān)者和次要利益相關(guān)者。這種分類其實(shí)是一個(gè)動(dòng)態(tài)分類，根據(jù)不同階段的發(fā)展，首要利益相關(guān)者有可能會(huì)逐漸變?yōu)榇我嫦嚓P(guān)者，而次要利益相關(guān)者則有可能變?yōu)槭滓嚓P(guān)者。從調(diào)研中確實(shí)發(fā)現(xiàn)，居于不同的發(fā)展階段的社區(qū)，地方政府、社區(qū)居民、社區(qū)管理機(jī)構(gòu)、駐區(qū)企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)組織等所承擔(dān)的角色并不相同（見表1）。各地利益相關(guān)者的不同地位與利益相關(guān)者的發(fā)育狀況有關(guān)，有些地區(qū)居民參與意識(shí)高，有些地區(qū)居民參與意識(shí)低。因此，在采取社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理模式的時(shí)候，應(yīng)該對(duì)當(dāng)?shù)馗骼嫦嚓P(guān)者的現(xiàn)狀進(jìn)行評(píng)價(jià)分析，充分利用各地利益相關(guān)者的資源，打造一種可以快速見效的管理模式。

所謂社區(qū)的類型，一種劃分是從城鎮(zhèn)化的動(dòng)態(tài)發(fā)展階段將其劃分為城鎮(zhèn)社區(qū)、過渡社區(qū)、農(nóng)村社區(qū)。社區(qū)的類型是一個(gè)綜合概念，它不僅僅包括社區(qū)目前所處的城鎮(zhèn)化階段，同時(shí)也包括社區(qū)內(nèi)可以用于風(fēng)險(xiǎn)管理的資源。而社區(qū)內(nèi)的資源可以分為社會(huì)資源和自然資源。自然資源包括該社區(qū)的物質(zhì)基礎(chǔ)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等硬件設(shè)施。社會(huì)資源主要是當(dāng)?shù)氐年P(guān)系資本。費(fèi)孝通認(rèn)為在社會(huì)學(xué)中，有兩種不同性質(zhì)的社會(huì)，一種并沒有具體的目的，只是因?yàn)樵谝黄鹕疃l(fā)生的社會(huì)，一種是為了要完成一件任務(wù)而結(jié)合的社會(huì)。前者可視為禮俗社會(huì)，是有機(jī)的團(tuán)結(jié)；后者是法理社會(huì)，是機(jī)械的團(tuán)結(jié)。從城鎮(zhèn)化發(fā)展階段來看，農(nóng)村社區(qū)可以看做禮俗社會(huì)，而城鎮(zhèn)社區(qū)是法理社會(huì)。農(nóng)村社區(qū)的優(yōu)勢(shì)在于可以充分利用關(guān)系網(wǎng)絡(luò)作為社會(huì)資本，這種關(guān)系資本正是禮俗社會(huì)的優(yōu)勢(shì)，也是奧斯特羅姆所認(rèn)為的在解決公共池塘資源問題中起重要作用的信任資本。城鎮(zhèn)社區(qū)的關(guān)系資本相比農(nóng)村來說由于傳統(tǒng)熟人社會(huì)的打破，因此會(huì)有所不如。但是，城鎮(zhèn)社區(qū)可以利用其它的社會(huì)組織形式來彌補(bǔ)關(guān)系的損失。相對(duì)而言，城鎮(zhèn)社區(qū)的自然資源要?jiǎng)儆谵r(nóng)村社區(qū)，而農(nóng)村社區(qū)的關(guān)系資本則要好于城鎮(zhèn)社區(qū)。

表1 各地社區(qū)利益相關(guān)者劃分

表2 各地社區(qū)資源比較

在本文中我們將社區(qū)類型劃分為城鎮(zhèn)社區(qū)、過渡社區(qū)、農(nóng)村社區(qū)，各社區(qū)一方面面臨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異為代表的自然資源的差別，一方面面臨傳統(tǒng)的熟人社會(huì)的逐漸解體過渡到法理社會(huì)所帶來的關(guān)系成本的變化。如何構(gòu)建不同類型社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理模式，成為一個(gè)不可回避的問題。

社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理利益相關(guān)者訴求

不同的利益相關(guān)者有不同的利益訴求，利益訴求決定了利益參與方在行動(dòng)中采取的策略。因此，分析各參與方的利益訴求，能夠很好的預(yù)測(cè)最終的行為均衡?？梢钥隙ǖ氖牵瑸?zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理應(yīng)對(duì)措施是利益相關(guān)者博弈均衡的產(chǎn)物。各方的利益訴求也并非一成不變，而是一個(gè)動(dòng)態(tài)變量。社區(qū)居民隨著風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)的增強(qiáng)會(huì)認(rèn)為采取更積極的行動(dòng)是有利的策略。地方政府也會(huì)隨著各方行動(dòng)的增強(qiáng)，認(rèn)為政府適當(dāng)退出，采取輔助而非主導(dǎo)的策略是更優(yōu)策略。因此，各方的利益訴求是不斷變化的，準(zhǔn)確把握各方的利益訴求，能達(dá)到更好的均衡，進(jìn)而建立較好的社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理模式。

表3 利益相關(guān)者利益訴求

社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理三種模式

成都都江堰市的特色：社工為主，政府指導(dǎo)

當(dāng)?shù)卣扇≠?gòu)買社工組織服務(wù)的方式，進(jìn)行了社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的試點(diǎn)和推廣工作。將社工組織積極引導(dǎo)進(jìn)入當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)管理，是當(dāng)?shù)啬酥寥珖?guó)一大創(chuàng)新。都江堰社工組織是在512 地震后發(fā)展起來的，其依托于都江堰市社工協(xié)會(huì)，先后建立了尚善、春暉等9 個(gè)社工組織。

在社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理項(xiàng)目中，當(dāng)?shù)氐拇簳熒绻そM織，積極介入到各個(gè)試點(diǎn)社區(qū)和推廣社區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)管理當(dāng)中，培訓(xùn)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民，組織志愿者隊(duì)伍，協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)卣鐓^(qū)之間的關(guān)系，提高社區(qū)管理者對(duì)社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的認(rèn)識(shí)和應(yīng)對(duì)能力。

四是黨建引領(lǐng)要抓緊抓實(shí)。全面從嚴(yán)治黨“兩個(gè)責(zé)任”要壓緊壓實(shí)，政治建設(shè)和業(yè)務(wù)建設(shè)都要抓緊，抓班子和帶隊(duì)伍工作更是要緊而又緊。

社工組織具有專業(yè)化、職業(yè)化、組織化的優(yōu)勢(shì)。同政府相比，社工能夠更加深入到每家每戶，擁有更加專業(yè)的知識(shí)，同時(shí)也擁有更多的參與時(shí)間。社工組織充分利用信息優(yōu)勢(shì)，深入到基層，了解當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民的防災(zāi)減災(zāi)需求，針對(duì)性的提出滿足他們需求的措施，同時(shí)能夠?qū)⒏訉I(yè)化的防災(zāi)減災(zāi)知識(shí)傳授給普通居民。

杭州臨浦鎮(zhèn)的特色：“三力”合一，政府主導(dǎo)

臨浦鎮(zhèn)項(xiàng)目實(shí)施的特點(diǎn)在于創(chuàng)建“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、社區(qū)整合，三力合一”的社區(qū)災(zāi)害管理工作機(jī)制。所謂“三力”就是來自于政府、社會(huì)、社區(qū)的三種力量，臨浦鎮(zhèn)將這三種力量借助社區(qū)管理實(shí)行的“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”統(tǒng)一起來，定人、定崗、定責(zé)，打造特色服務(wù)團(tuán)隊(duì)。社區(qū)每個(gè)網(wǎng)格初級(jí)設(shè)4 人民生服務(wù)組（1 名網(wǎng)格負(fù)責(zé)人，1 名信息員，1 名督導(dǎo)員，1 名樓棟員），16 名網(wǎng)格管理服務(wù)指導(dǎo)人員。網(wǎng)格負(fù)責(zé)人由社區(qū)工作人員擔(dān)任，管理員由協(xié)警擔(dān)任，督導(dǎo)員由社區(qū)干部擔(dān)任，樓棟員由網(wǎng)格內(nèi)居住的“五老”人員（老干部、老專家、老軍人、老教師、老模范）擔(dān)任，網(wǎng)格管理服務(wù)指導(dǎo)人員主要是社區(qū)干部、鎮(zhèn)聯(lián)村干部、區(qū)域共建單位領(lǐng)導(dǎo)。通過樓棟員和信息員，有效收集居民情況、關(guān)注其生活動(dòng)態(tài)，包括家庭人員信息，防災(zāi)物資儲(chǔ)備信息等，在社區(qū)防災(zāi)宣傳和演習(xí)過程中，也能在第一時(shí)間做好傳達(dá)。將樓棟里的殘疾人家庭、空巢家庭等作為重點(diǎn)關(guān)注對(duì)象，一旦發(fā)生災(zāi)害情況，同樓棟里的黨員和青壯年將一對(duì)一幫助以上弱勢(shì)群體進(jìn)行抗災(zāi)或轉(zhuǎn)移，提升社區(qū)抗災(zāi)能力。同時(shí)，網(wǎng)格負(fù)責(zé)人和督導(dǎo)員定期對(duì)網(wǎng)格進(jìn)行走訪，收集居民反映的防災(zāi)建議和意見，并在第一時(shí)間予以解決，服務(wù)更有針對(duì)性和有效性。

臨浦鎮(zhèn)的管理機(jī)制主要得益于兩個(gè)條件，首先是地處東部，經(jīng)濟(jì)條件較好，可以通過財(cái)政手段吸納一部分編制內(nèi)的社工。其次，臨浦鎮(zhèn)屬經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的城區(qū)，社區(qū)均質(zhì)化程度高，社區(qū)管理能夠做到網(wǎng)格化管理。臨浦鎮(zhèn)社區(qū)管理依靠?jī)蓚€(gè)法寶，一個(gè)是區(qū)域黨建，即將社區(qū)內(nèi)駐區(qū)企事業(yè)單位的黨員組織在一塊，定期召開民主生活會(huì)，促使駐區(qū)各個(gè)主體能夠積極參與社區(qū)建設(shè)。另一個(gè)是網(wǎng)格化管理，在社區(qū)“片組”網(wǎng)格化管理劃分的基礎(chǔ)上，增加了“戶長(zhǎng)”一層網(wǎng)絡(luò)。戶長(zhǎng)由每幢樓的民情聯(lián)系人擔(dān)任。通過“戶長(zhǎng)”將下情上傳，有利于熟悉掌握居民家庭情況，增加民情聯(lián)系服務(wù)機(jī)制的實(shí)效性。目前臨浦鎮(zhèn)各試點(diǎn)社區(qū)通過網(wǎng)格化管理模式，將防災(zāi)減災(zāi)宣傳到各家各戶，通過區(qū)域黨建活動(dòng)，將駐區(qū)的企事業(yè)單位納入到整個(gè)社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)體系中，促進(jìn)了多方的積極參與。

都江堰市大觀鎮(zhèn)紅梅社區(qū)

井岡山市秧塘城郊新型社區(qū)

井岡山茅坪鄉(xiāng)的特色：轉(zhuǎn)型整合，政府協(xié)助

井岡山地區(qū)是我國(guó)革命老區(qū)，同時(shí)也是著名的紅色旅游區(qū)，同時(shí)還有大片林區(qū)，老區(qū)、林區(qū)、旅游區(qū)“三區(qū)”合一，而且如今正處在農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)型、村社向社區(qū)轉(zhuǎn)變的過程之中，一定程度上反映了我國(guó)城鎮(zhèn)化趨勢(shì)下城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的內(nèi)在要求，在社區(qū)治理方面既牽涉到風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害的防范，也涉及到農(nóng)村組織的構(gòu)建，還要考慮如何更好的發(fā)展經(jīng)濟(jì)，因此如何將不同方面的發(fā)展?jié)摿φ掀饋硎蔷畬竭@類地區(qū)面臨的挑戰(zhàn)和機(jī)遇。

具體就村（社）層面的減災(zāi)防災(zāi)來說，井岡山地區(qū)的探索是將新農(nóng)村建設(shè)、紅色旅游規(guī)劃建設(shè)、避災(zāi)搬遷、林區(qū)防火、林地改革、城鄉(xiāng)一體化建設(shè)等結(jié)合起來，調(diào)動(dòng)各方力量廣泛參與，構(gòu)建轉(zhuǎn)型中的社區(qū)災(zāi)害管理體系。井岡山社區(qū)災(zāi)害治理中群眾參與程度很高，社區(qū)居民、學(xué)校、社區(qū)管理者都積極參與到社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)活動(dòng)中。

目前井岡山當(dāng)?shù)亓謾?quán)改革已結(jié)束，社區(qū)居民對(duì)自己林地權(quán)益更加重視，也更擔(dān)心火災(zāi)等災(zāi)害的發(fā)生，因此，社區(qū)居民參與相當(dāng)積極。井岡山睦村社區(qū)有部分避災(zāi)遷村的居民，當(dāng)?shù)卣疄槠浣y(tǒng)一規(guī)劃，免費(fèi)提供宅基地，解決就業(yè)問題，較好地安置了部分受災(zāi)害威脅的居民。秧塘社區(qū)則是舊村改造，通過統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一安置，將防災(zāi)減災(zāi)編入到總體規(guī)劃之內(nèi)。在社區(qū)建立開始就考慮到社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)問題，將防災(zāi)減災(zāi)工作做到前面。

三種社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理模式比較

三種模式比較

三個(gè)地區(qū)的社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理各有特色。臨浦鎮(zhèn)為城鎮(zhèn)社區(qū)，自然資源較好，但處于熟人社會(huì)過渡為生人社會(huì)階段，關(guān)系資本較差。該社區(qū)災(zāi)害管理模式為政府主導(dǎo)，社會(huì)參與，社區(qū)整合，借助于政府主導(dǎo)的社區(qū)管理組織，有效扭轉(zhuǎn)了關(guān)系資本的不足。井岡山地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平一般，物質(zhì)資源一般，處于熟人社會(huì)向生人社會(huì)的過渡，應(yīng)該整合自然資源和社會(huì)資源，政府起到主要作用，其他參與者整合資源，該社區(qū)模式為轉(zhuǎn)型整合，政府協(xié)助。都江堰地區(qū)以農(nóng)村社區(qū)為主，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，但是該地區(qū)是農(nóng)村社會(huì)，社會(huì)資源豐富，加之前期曾受地震影響，社工組織相對(duì)發(fā)達(dá)，因此，該地區(qū)社區(qū)災(zāi)害管理模式為政府指導(dǎo)，社工為主。

表4 三地區(qū)社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理模式比較

現(xiàn)階段“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與”是一個(gè)基本的模式

項(xiàng)目試點(diǎn)以政府為主導(dǎo)，以社區(qū)為平臺(tái)，以相關(guān)社會(huì)中介、本地企業(yè)和社區(qū)公眾為主體，以聯(lián)絡(luò)員和志愿者為骨干，以提高廣大居民防災(zāi)意識(shí)和避災(zāi)自救能力、推動(dòng)社會(huì)各界積極參與災(zāi)害管理為目標(biāo)，通過成立災(zāi)害管理協(xié)調(diào)委員會(huì)、舉辦企業(yè)研討會(huì)、開辦社區(qū)減災(zāi)課堂以及進(jìn)行社區(qū)救災(zāi)演練等多種方式，逐步形成了“政府主導(dǎo)、企業(yè)支持、社區(qū)運(yùn)作、公眾參與”的防災(zāi)減災(zāi)多元利益主體合作的模式。這其中有三個(gè)關(guān)鍵的經(jīng)驗(yàn)：一是明確多元主體的角色定位和職責(zé)分工，政府不能包攬一切，不同主體有不同的角色定位和責(zé)任承擔(dān)，把聯(lián)絡(luò)員的責(zé)任與志愿者的義務(wù)相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)了責(zé)任和權(quán)利的統(tǒng)一。二是進(jìn)行資源整合并按照資源共享的范圍和層級(jí)探索合作的恰當(dāng)方式。一般合作都有合作的共享基礎(chǔ)，共享資源的提供是組織不同利益主體的關(guān)鍵，試點(diǎn)社區(qū)的做法是對(duì)共享資源登記造冊(cè)，并加大力量籌措共享資源，搭建場(chǎng)地、實(shí)物、人才和信息4 個(gè)共享平臺(tái)。三是充分調(diào)動(dòng)各方利益主體參與的積極性，探索減災(zāi)防災(zāi)的參與式管理模式。

另外，還需探索地方政府災(zāi)害防治職能的轉(zhuǎn)型方式?！盀?zāi)害管理公共合作項(xiàng)目”的執(zhí)行離不開當(dāng)?shù)卣闹С?、參與甚至主導(dǎo)，但在深入推廣過程中，公益性事業(yè)必然要向社會(huì)組織主導(dǎo)回歸，從而如何擺正和調(diào)整當(dāng)?shù)卣牡匚痪捅厝怀蔀檫M(jìn)一步試點(diǎn)的重點(diǎn)。這方面都江堰采取政府購(gòu)買服務(wù)方式，將社區(qū)減災(zāi)防災(zāi)項(xiàng)目交給社工組織承擔(dān)，這或許是未來社區(qū)災(zāi)害管理可期待的發(fā)展方向。

政策建議

根據(jù)社區(qū)類型鼓勵(lì)探索社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害管理模式

社區(qū)類型體現(xiàn)各自發(fā)展的程度和現(xiàn)實(shí)的資源條件，農(nóng)村社區(qū)、城市社區(qū)、過渡社區(qū)的組織管理和社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理模式是不同的。要將災(zāi)害管理工作與其他工作結(jié)合起來，將社區(qū)綜合減災(zāi)工作與構(gòu)建和諧社區(qū)（村）、平安社區(qū)（村）、新農(nóng)村建設(shè)等工作結(jié)合起來，做到順應(yīng)政策、整合資源、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。

分類建設(shè)以社區(qū)為基礎(chǔ)的示范基地

建議政府根據(jù)災(zāi)害的類型，從中國(guó)城市、農(nóng)村以及城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，分類建設(shè)以社區(qū)為基礎(chǔ)的示范基地，總結(jié)形成一定的模式方法，以便在全國(guó)范圍推廣。相應(yīng)的也要對(duì)現(xiàn)行的評(píng)選標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行一些調(diào)整完善。

將城鎮(zhèn)化同社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理緊密結(jié)合起來

城鎮(zhèn)化建設(shè)應(yīng)注重公共服務(wù)的建設(shè)，社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理也是公共服務(wù)的題中之義。社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)已經(jīng)受到民政部救災(zāi)司及其地方政府的高度重視，十二五規(guī)劃就推進(jìn)“綜合減災(zāi)示范社區(qū)”建設(shè)提出了明確的目標(biāo)任務(wù)，并且頒布了《全國(guó)綜合減災(zāi)示范社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)》。將城鎮(zhèn)化和社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理緊密結(jié)合起來，將社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理做到前頭，落到實(shí)處，也是對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)的一個(gè)重要衡量指標(biāo)。

都江堰市應(yīng)急避險(xiǎn)知識(shí)宣傳欄

討論

本文調(diào)研的樣點(diǎn)選取雖然涵蓋了我國(guó)東、中、西地區(qū)，但是我國(guó)地域廣，各地特色突出，調(diào)研的樣本較少，因此，三種模式不能代表所有的社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理模式，只是為社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的發(fā)展提供了借鑒。另外，試點(diǎn)社區(qū)研究對(duì)各地城鎮(zhèn)化進(jìn)程的動(dòng)力機(jī)制關(guān)注不足，未建立起城鎮(zhèn)化模式同社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的有效聯(lián)系。第三，目前總結(jié)出的社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理模式還是以地區(qū)差異為主，這也反映了政府在社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理中的重要地位。

今后，還需進(jìn)一步探討以下問題：（1）社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理利益相關(guān)者的博弈合作機(jī)制。這主要涉及到相關(guān)利益方的權(quán)責(zé)認(rèn)定分?jǐn)倖栴}，相關(guān)利益方的利益激勵(lì)機(jī)制，利益參與方的監(jiān)督和懲罰問題，這些都涉及到一個(gè)制度二階困境。因此，如何突破這個(gè)難題，并通過這些研究謀求建立一個(gè)長(zhǎng)效的利益相關(guān)者合作協(xié)調(diào)機(jī)制，是下一步必須要研究的問題。（2）結(jié)合城鎮(zhèn)化的模式和城鎮(zhèn)化的路徑來研究社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理。城鎮(zhèn)化的模式應(yīng)該是不搞集中型的大城市化，也不能搞分散型的小城鎮(zhèn)化，只選擇集中型與分散型相互結(jié)合、據(jù)點(diǎn)式與網(wǎng)格式相互結(jié)合、大中小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的多元化城鎮(zhèn)化模式。城鎮(zhèn)化模式以及城鎮(zhèn)化的動(dòng)力推進(jìn)機(jī)制同社區(qū)類型的關(guān)系、同社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的關(guān)系值得進(jìn)一步梳理、研究。（3）梳理社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的內(nèi)部影響因素和外部影響因素，從中尋找共性的因素和個(gè)性的因素。