論規(guī)制性檔案行政指導(dǎo)

李玉華

摘??要：論述了規(guī)制性檔案行政指導(dǎo)的概念、適用范圍、容易出現(xiàn)的偏差以及對規(guī)制性檔案行政指導(dǎo)的規(guī)范措施。

關(guān)鍵詞：檔案行政指導(dǎo);規(guī)制性;行政指導(dǎo)

隨著依法治檔、依法行政的深入，檔案行政指導(dǎo)作為一種新型的依法行政管理方式，以其靈活性、應(yīng)變性、適應(yīng)性等優(yōu)勢正逐漸成為檔案依法行政管理不可或缺的方法。但是，對于檔案行政指導(dǎo)的理論研究卻顯得相對滯后，本文僅對規(guī)制性檔案行政指導(dǎo)作一些有益的探討。

1??規(guī)制性檔案行政指導(dǎo)概述

所謂規(guī)制性行政指導(dǎo)，就是“行政機(jī)關(guān)為了維護(hù)和增進(jìn)公益，預(yù)防危害公益的現(xiàn)象發(fā)生，對違反公共利益的行為加以規(guī)范和制約的行政指導(dǎo)”。[1]對于規(guī)制性檔案行政指導(dǎo)來說，就是指檔案行政管理機(jī)關(guān)為了維護(hù)和增進(jìn)公共利益，對妨礙社會(huì)檔案秩序、危害公共檔案利益的行為加以預(yù)防、規(guī)范、制約的檔案行政指導(dǎo)。主要適用于需要預(yù)防當(dāng)事人可能出現(xiàn)的妨害檔案行政管理秩序的違法行為。

盡管規(guī)制性檔案行政指導(dǎo)這種靈活有效的行政指導(dǎo)方式，對于發(fā)揮其軟法的預(yù)防和抑制功能，有效地提高檔案行政執(zhí)法和監(jiān)管效果，有著積極的作用，但是，規(guī)制性檔案行政指導(dǎo)，很容易與行政命令、行政強(qiáng)制等檔案行政執(zhí)法行為的界限相混淆。在具體的檔案行政管理實(shí)踐工作中，也有一些應(yīng)該澄清和指出的誤區(qū)，如果不能界定規(guī)制性檔案行政指導(dǎo)的適用范圍邊界，并采取一定的規(guī)范規(guī)避措施，那么，將會(huì)影響檔案行政管理部門在社會(huì)上的認(rèn)可度和公信力，而且也不利于建立檔案法制權(quán)威和有效的監(jiān)管制度。因此，研究規(guī)制性檔案行政指導(dǎo)的范圍，規(guī)范和完善規(guī)制性檔案行政指導(dǎo)，以期更好地發(fā)揮規(guī)制性檔案行政指導(dǎo)的優(yōu)勢和作用，就顯得尤為重要。

2??規(guī)制性檔案行政指導(dǎo)的適用范圍

規(guī)制性檔案行政指導(dǎo)的適用范圍是指檔案行政管理機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)賦予的權(quán)限，以行政指導(dǎo)的方式對妨礙社會(huì)檔案秩序、危害公共檔案利益的行為加以規(guī)范和制約的范疇和界限。筆者認(rèn)為，目前規(guī)制性檔案行政指導(dǎo)可以適用于以下幾個(gè)范圍：

2.1??法律、法規(guī)空白領(lǐng)域?，F(xiàn)行的檔案法律、法規(guī)不完善，而且檔案工作領(lǐng)域在不斷地?cái)U(kuò)大，使得在許多方面還處于“真空地帶”，檔案行政管理機(jī)關(guān)可以根據(jù)法律的原則和精神，以規(guī)制性檔案行政指導(dǎo)的方式主動(dòng)加以規(guī)范和制約。例如，隨著我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和發(fā)展，出現(xiàn)了大量的非公有制企業(yè)，但對非公有制企業(yè)檔案事務(wù)的管理，在檔案法律中幾乎是“空白”。針對檔案法律法規(guī)制定滯后的現(xiàn)狀，可以出臺規(guī)范性文件進(jìn)行指導(dǎo)。北京市檔案局在這方面就作了有益的嘗試?！氨本┦袡n案局采用的是與北京市工商業(yè)聯(lián)合會(huì)聯(lián)合印發(fā)《北京市非公有制企業(yè)檔案管理指南》的方式，之所以采用‘指南這樣的詞匯，體現(xiàn)了自主建檔、堅(jiān)守商業(yè)秘密、無償指導(dǎo)、建檔標(biāo)準(zhǔn)不搞一刀切等原則，得到了非公有制企業(yè)的普遍認(rèn)同，并取得了很好的行政目的。”[2]從其形式上看，“指南”雖然不具有對檔案行政相對人的強(qiáng)制力和拘束力，但可以起到一定規(guī)則的作用。

2.2??有禁則無罰則領(lǐng)域。在現(xiàn)行的檔案法律、法規(guī)規(guī)范中，有不少只有禁則而無強(qiáng)制處罰的條款。檔案行政管理機(jī)關(guān)可以運(yùn)用檔案行政指導(dǎo)的功能，規(guī)范檔案行政相對人的行為。如《檔案法》第十條明確規(guī)定：“國家規(guī)定不得歸檔的材料，禁止擅自歸檔。”而檔案行政相對人卻不需要為此承擔(dān)法律責(zé)任。對此，檔案行政管理機(jī)關(guān)應(yīng)主動(dòng)調(diào)查清楚，建議檔案行政相對人改正，從而制止擅自歸檔的行為。

2.3??有義務(wù)無強(qiáng)制領(lǐng)域?，F(xiàn)行的檔案法律、法規(guī)中有不少條款僅對檔案行政相對人應(yīng)當(dāng)作為的作了義務(wù)性規(guī)范，但沒有對其不作為作強(qiáng)制性規(guī)范。如《檔案法》第十三條規(guī)定：“機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)建立科學(xué)的管理制度，便于對檔案的利用;配置必要的設(shè)施，確保檔案的安全;采用先進(jìn)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)檔案管理的現(xiàn)代化?！钡?，機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案機(jī)構(gòu)不認(rèn)真履行這些義務(wù)的，目前并沒有強(qiáng)制其履行的處罰依據(jù)。檔案行政管理機(jī)關(guān)可以采用勸告、建議、警告等檔案行政指導(dǎo)方法，引導(dǎo)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案機(jī)構(gòu)履行法律的規(guī)定作為這些義務(wù)。

2.4??預(yù)防和抑制領(lǐng)域。在現(xiàn)實(shí)的生活中，由于存在著社會(huì)檔案意識普遍淡薄的現(xiàn)象，所以，往往有一些不重視檔案工作和危害檔案的傾向，而當(dāng)這種檔案違法行為尚處于醞釀和萌芽狀態(tài)或初現(xiàn)跡象時(shí)，檔案行政管理機(jī)關(guān)及時(shí)主動(dòng)和善意地通過耐心勸告以阻止檔案行政相對人做好檔案工作保護(hù)檔案的安全，則可以對可能發(fā)生的危害檔案安全的行為起到防患于未然的預(yù)防作用。

3??規(guī)制性檔案行政指導(dǎo)容易出現(xiàn)的偏差

從某個(gè)角度看，規(guī)制性檔案行政指導(dǎo)有時(shí)候的確可以與傳統(tǒng)的檔案行政執(zhí)法行為一樣，起到規(guī)制檔案違法行為的效果，而且又具有柔性、融洽的優(yōu)點(diǎn)。這樣，如果不能正確理解和運(yùn)用好規(guī)制性檔案行政指導(dǎo)，就很容易使其出現(xiàn)偏差。

3.1??變相成為強(qiáng)制。從理論上講，檔案行政指導(dǎo)是一種非強(qiáng)制性的行為，而在實(shí)踐中并不都具有服從的任意性。對于助成性檔案行政指導(dǎo)，檔案行政相對人是否服從，一般是任意的。但對于規(guī)制性檔案行政指導(dǎo)，實(shí)際上往往由不得檔案行政相對人任意選擇。“特別突出的是一些檔案行政指導(dǎo)行為及其保障措施在實(shí)踐中往往被操作成了指令（命令）行為和強(qiáng)制措施，侵害了被指導(dǎo)者的行為選擇權(quán)與合法利益，致使出現(xiàn)被指導(dǎo)者‘盼望檔案行政指導(dǎo)又害怕檔案行政指導(dǎo)的現(xiàn)象。”[3]從而將規(guī)制性檔案行政指導(dǎo)變相成為檔案行政強(qiáng)制。

3.2??替代行政執(zhí)法。有些地方檔案行政管理機(jī)關(guān)的工作人員，檔案行政指導(dǎo)意識和概念不清，錯(cuò)誤地把規(guī)制性檔案行政指導(dǎo)理解或等同于一般性檔案行政執(zhí)法，“混淆檔案行政執(zhí)法監(jiān)督與檔案行政指導(dǎo)的關(guān)系。在實(shí)施檔案行政指導(dǎo)過程中，以檔案行政指導(dǎo)替代其檔案行政執(zhí)法職能和行為”，?[4]這樣做的后果是，一是使規(guī)制性檔案行政指導(dǎo)異化變質(zhì)，失去其應(yīng)有的作用和功能;二是使檔案行政執(zhí)法失去其權(quán)威性。

3.3??超越職權(quán)行使。雖然檔案行政指導(dǎo)不需直接依照檔案法律法規(guī)等的具體內(nèi)容規(guī)定而為之，但其必須在檔案行政管理機(jī)關(guān)主管的檔案事務(wù)或法定的職權(quán)范圍內(nèi)行使。有的檔案行政管理部門對自身的職責(zé)或主管的檔案事務(wù)范圍把握不準(zhǔn)，或出于其他因素，在未基于法律法規(guī)的一般授權(quán)的情況下，超越職責(zé)范圍，實(shí)施規(guī)制性檔案行政指導(dǎo)。而這些超越其職權(quán)范圍的規(guī)制性檔案行政指導(dǎo)都是無效的，同時(shí)也是一種違法行政。尤其是帶有規(guī)制檔案行政相對人權(quán)利和義務(wù)性質(zhì)的規(guī)制性檔案行政指導(dǎo)，更易由此引起法律后果并應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

4??規(guī)制性檔案行政指導(dǎo)的規(guī)范

4.1??遵循合法自愿原則。其一，規(guī)制性檔案行政指導(dǎo)的適用范圍要合法。雖然多數(shù)規(guī)制性檔案行政指導(dǎo)缺乏具體的法律依據(jù)，但是這并不表明檔案行政管理機(jī)關(guān)可以隨意實(shí)施沒有法律依據(jù)的檔案行政指導(dǎo)。它只能在法律允許的范圍內(nèi)適用，不應(yīng)違反法律的規(guī)定和法律精神與原則。其二，盡管檔案行政指導(dǎo)不是檔案行政執(zhí)法行為，但它與檔案行政主體管理職責(zé)之間的法律關(guān)系依然存在。即檔案行政指導(dǎo)是檔案行政主體基于職責(zé)實(shí)施的，正是這種法律關(guān)系將檔案行政指導(dǎo)限定在檔案行政主體的職責(zé)范圍之內(nèi)，它是實(shí)施檔案行政指導(dǎo)的合法性基礎(chǔ)。任何超越職權(quán)作出的檔案行政指導(dǎo)都應(yīng)在法律上加以否定。其三，以自愿合作為前提。檔案行政執(zhí)法中雙方當(dāng)事人地位不平等，檔案行政相對人往往處于弱勢地位。但是，在實(shí)施規(guī)制性檔案行政指導(dǎo)中，雙方當(dāng)事人地位則是平等的，必須尊重檔案行政相對人的意愿，避免規(guī)制性檔案行政指導(dǎo)變相成為檔案行政強(qiáng)制。

4.2??明確具體操作程序。實(shí)施規(guī)制性檔案行政指導(dǎo)應(yīng)遵循如下程序：1.啟動(dòng)。規(guī)制性檔案行政指導(dǎo)一般由檔案行政管理機(jī)關(guān)主動(dòng)啟動(dòng)，也可以依當(dāng)事人提出申請啟動(dòng)。檔案行政管理機(jī)關(guān)必須進(jìn)行充分的調(diào)查，掌握檔案行政相對人的有關(guān)情況，并將事實(shí)記錄在案作為是否屬于規(guī)制性檔案行政指導(dǎo)范圍的判斷依據(jù)。2.告知。檔案行政管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)明確告知檔案行政相對人實(shí)施規(guī)制性檔案行政指導(dǎo)的依據(jù)、目的、內(nèi)容及其承辦的工作人員，告知應(yīng)以書面形式，最好由上級檔案行政管理機(jī)關(guān)指定統(tǒng)一格式，這樣有助于檔案行政相對人全面了解檔案行政管理機(jī)關(guān)的指導(dǎo)行為。3.反饋。要求檔案行政相對人對檔案行政管理機(jī)關(guān)的指導(dǎo)行為提出反饋意見。表示是否接受及采取的對應(yīng)舉措，有助于檔案行政管理機(jī)關(guān)判斷是否作進(jìn)一步的指導(dǎo)。

4.3??建立完善監(jiān)督制度。其一，建立檔案行政管理評議制度。檔案行政管理機(jī)關(guān)應(yīng)將檔案行政管理工作的具體內(nèi)容和要求向社會(huì)公示，接受公眾的監(jiān)督，在此基礎(chǔ)上建立起檔案行政管理工作評議系統(tǒng)，以此促進(jìn)檔案行政管理機(jī)關(guān)及其工作人員依法實(shí)施檔案行政指導(dǎo)。其二，建立檔案行政指導(dǎo)審查制度。即對涉及檔案行政相對人權(quán)益有重大影響的規(guī)制性檔案行政指導(dǎo)事項(xiàng)，要進(jìn)行合法性的事前審查，具體審查內(nèi)容為適用范圍是否合法，是否具有職權(quán)上的依據(jù)，檔案行政相對人是否自愿合作，主要目的是防止公權(quán)的任意處分。防止將檔案行政指導(dǎo)措施當(dāng)成強(qiáng)制性措施，從而侵犯監(jiān)管對象的合法權(quán)益，造成了違法行政。其三，建立檔案行政指導(dǎo)評估制度。對已經(jīng)實(shí)施的規(guī)制性檔案行政指導(dǎo)由相應(yīng)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行事后評判，評估內(nèi)容為規(guī)制性檔案行政指導(dǎo)的運(yùn)作是否規(guī)范，以及質(zhì)量、效果、影響，主要目的是及時(shí)糾偏和改進(jìn)規(guī)制性檔案行政指導(dǎo)的依法實(shí)施。

*本文為河南省檔案局科技項(xiàng)目《檔案行政指導(dǎo)理論與實(shí)踐研究》的階段性成果，項(xiàng)目批準(zhǔn)號為：2014-R-14。

參考文獻(xiàn)：

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[4]袁光.加強(qiáng)檔案行政指導(dǎo)規(guī)范的思考[J].中國檔案，2008（5）：16～17.

（作者單位：濮陽市檔案局??來稿日期：2015-04-17）