保障農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的公平、公開、規(guī)范

沙劍青

【 人物簡介 】

黨國英，現(xiàn)任中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀室主任，從事農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)研究，主要專長是農(nóng)村制度變遷問題研究，并有多篇這方面的論文和著述。出版有文集《駐足邊緣》《中國農(nóng)業(yè) 農(nóng)村 農(nóng)民》（中文版、英文版）、《經(jīng)濟(jì)學(xué)理性》《農(nóng)村改革攻堅(jiān)》等。

“關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的糾紛問題其實(shí)一直都有，從上一屆政府開始著手解決，只是當(dāng)時(shí)要出臺(tái)的政策還沒出來，歸根結(jié)底，我是覺得這個(gè)問題還是思路上的問題。”日前，在《祖國》雜志社記者的采訪中，中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀室室主任黨國英說，土地流轉(zhuǎn)已經(jīng)成為大時(shí)代背景下，我國農(nóng)改政策中不可或缺的關(guān)鍵點(diǎn)，但能否處理好，需要智慧。

土地流轉(zhuǎn)的價(jià)值和作用

近年來，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模正在穩(wěn)步擴(kuò)大，據(jù)黨國英介紹，目前農(nóng)村耕地總體流轉(zhuǎn)率已經(jīng)超過15%，江蘇、浙江等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份在50%以上；還有少數(shù)地方比例更高，有的縣市接近百分之百。土地流轉(zhuǎn)使得一些經(jīng)營規(guī)模大的農(nóng)戶得以產(chǎn)生，提高了農(nóng)業(yè)綜合經(jīng)濟(jì)效率。大農(nóng)戶比小農(nóng)戶更重視農(nóng)業(yè)投入，經(jīng)濟(jì)效率也更高。我們的一些案例表明，土地流轉(zhuǎn)方便了土地整理，可以減少農(nóng)田道路的面積和田埂占地面積，一些廢棄地也容易得到利用，從而有可能使土地利用率提高5%左右。因土地集中所導(dǎo)致的規(guī)模化經(jīng)營還提高了農(nóng)戶在市場(chǎng)交易中的談判地位，實(shí)現(xiàn)一定程度的減支增收。如果把國土資源部目前持續(xù)推行的建設(shè)用地“增減掛鉤”政策看做土地流轉(zhuǎn)方面的改革舉措，那么，這項(xiàng)政策最終可能使我國節(jié)約出數(shù)千萬畝土地用于耕地面積擴(kuò)大，同時(shí)還可適度增加城市建設(shè)用地。

土地流轉(zhuǎn)的最大好處是促進(jìn)我國農(nóng)業(yè)由小規(guī)模兼業(yè)農(nóng)業(yè)，向適度規(guī)模專業(yè)化農(nóng)業(yè)方向發(fā)展，使全國興起一大批家庭農(nóng)場(chǎng)，從而在整體上提高我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效率?！叭绻鰟?dòng)態(tài)的大略分析的話”，黨國英說：“且以我國農(nóng)戶的平均收入接近城市居民平均收入為測(cè)算基準(zhǔn)，估計(jì)在30年或更短一點(diǎn)的時(shí)間以后，我國只需要約3千萬專業(yè)農(nóng)戶。這意味著未來還有1億多兼業(yè)農(nóng)戶要放棄農(nóng)業(yè)，將土地流轉(zhuǎn)到留守農(nóng)村的專業(yè)農(nóng)戶手里?！?/p>

土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中存在的問題

黨國英強(qiáng)調(diào)，從當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐看，有幾個(gè)值得被關(guān)注的重點(diǎn)問題。

第一，產(chǎn)權(quán)明晰程度低，增大了土地流轉(zhuǎn)的交易成本，影響土地流轉(zhuǎn)效益。農(nóng)戶土地承包權(quán)越不穩(wěn)定，流轉(zhuǎn)越困難；

第二，農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營往往具有多重目標(biāo)，導(dǎo)致土地經(jīng)營規(guī)模不盡合理。有的城市資本到農(nóng)村圈地是為了土地投機(jī)，或?yàn)榱颂兹≌a(bǔ)貼，還有的是為了建立本系統(tǒng)的“食品基地”，所有這些目標(biāo)，都可能背離土地經(jīng)營“適度規(guī)?！钡囊蟆?/p>

第三，規(guī)?；?jīng)營主體的組織形式復(fù)雜，總體上還不完全適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的需要。從國際經(jīng)驗(yàn)看，自然人身份的家庭農(nóng)場(chǎng)很適合農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，但目前我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)趨于向公司化農(nóng)業(yè)集中。

第四，國家土地管理政策的某些方面不利于土地合理流轉(zhuǎn)。按現(xiàn)行體制，我國不存在土地的永久使用權(quán)，更談不上使用權(quán)買賣，這導(dǎo)致專業(yè)農(nóng)戶的大量土地是租用而來，造成租地或變相租地是土地流轉(zhuǎn)的基本形式，給土地的實(shí)際耕作者長期投資帶來很大困難。此外，我國缺乏一整套行之有效的農(nóng)地保護(hù)制度，給一些商家借助土地流轉(zhuǎn)政策搞土地用途投機(jī)開了門路。

解決這些問題，黨國英認(rèn)為是需要智慧的。

首先，在觀念上必須有所改變，雖然集體經(jīng)濟(jì)的土地搞了承包制，但這個(gè)地還是公地。當(dāng)這塊地需要被征用，僅僅給用戶補(bǔ)償是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。政府與其要找一個(gè)合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，不如轉(zhuǎn)換思路。要把土地流轉(zhuǎn)看成一種商品經(jīng)濟(jì)的交易。農(nóng)民擁有的承包權(quán)，或者農(nóng)民擁有的宅基地的產(chǎn)權(quán)，這相當(dāng)于是他的財(cái)產(chǎn)。如果政府要搞商業(yè)性的活動(dòng)，比如要搞開發(fā)區(qū)，政府想用某塊地，要交易，要談判，雙方滿意了才交易，如果對(duì)方不滿意政府就不能用這塊地。如果形成這樣公平的態(tài)度，市場(chǎng)形成的價(jià)格就不是個(gè)補(bǔ)償?shù)膯栴}，而是雙方意愿的問題。

其次，如果確實(shí)有些重大的公共利益問題需要政府解決，而政府需要某一塊地，那么的確需要走交易的路。如果交易的路走不通就要征地，因?yàn)閷?duì)方不同意很有可能要強(qiáng)制征地，這時(shí)國家就需要有一些程序性的規(guī)定，要有非常細(xì)致的法律條文。與一些歐美國家細(xì)致的土地法律相比，我國現(xiàn)在在土地方面的法律太粗了。對(duì)于基本財(cái)產(chǎn)權(quán)問題，當(dāng)需要解決這些問題時(shí)，法律就不能太粗，太粗就意味著不明晰。

所以土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的糾紛，黨國英強(qiáng)調(diào)：“一個(gè)首先我們態(tài)度要轉(zhuǎn)變，把它轉(zhuǎn)換成交易。再一個(gè)，圍繞這樣一個(gè)交易，涉及到的雙方的權(quán)利，我們一定要規(guī)定細(xì)致?！庇欣硇缘膽B(tài)度和細(xì)致的規(guī)定做為基礎(chǔ)，糾紛的解決才會(huì)更加合情合理。

土地、農(nóng)民和商業(yè)資本要平衡

“抽象來說，土地、農(nóng)民和商業(yè)資本，這三者要達(dá)到一個(gè)最佳利益平衡點(diǎn)還是非常有道理的。”黨國英認(rèn)為只要回到現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，類似的問題并不難解決。歐美國家普遍實(shí)行了經(jīng)營性的土地歸私人所有的制度，但是這絲毫不影響他們工商業(yè)發(fā)展和土地節(jié)約集約使用。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展當(dāng)中，農(nóng)民的利益和社會(huì)的利益總能找到那個(gè)交集和平衡點(diǎn)。且不排除某地某時(shí)政府要開發(fā)一大片土地，按照市場(chǎng)交易的辦法可能使得這塊土地會(huì)出現(xiàn)不愿意接受交易的農(nóng)民，但這并不代表他們就是所謂的釘子戶。日本成田機(jī)場(chǎng)，因?yàn)橐粋€(gè)釘子戶使一個(gè)跑道無法完成，但并不影響日本是發(fā)達(dá)國家的事實(shí)。所以不用拿個(gè)別的案例否定整體的前景。越是產(chǎn)權(quán)明晰，越可以降低經(jīng)濟(jì)發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)，國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的環(huán)境才會(huì)更好。從本質(zhì)上來講，開展工作一定要有大局觀，在一些問題上，小道理應(yīng)該服從大道理。這么大一個(gè)國家個(gè)人總能找出個(gè)案來批評(píng)任何制度，而從實(shí)際上講，并不存在完美無缺的制度。

歸根結(jié)底，黨國英認(rèn)為這樣的問題在具體實(shí)踐中不會(huì)產(chǎn)生太大的問題。而且按照他的調(diào)查，一些地方領(lǐng)導(dǎo)同志，一些地方政府其實(shí)已經(jīng)找到很好的辦法來解決這個(gè)問題。比如河南省的某一個(gè)市某一個(gè)區(qū)，他們的領(lǐng)導(dǎo)就很好地處理好這個(gè)問題。政府出規(guī)劃，把開發(fā)權(quán)、開發(fā)過程的操作完全交給老百姓，最后干的非常好，沒有發(fā)生開始擔(dān)心的所謂“釘子戶”現(xiàn)象，也沒有發(fā)生強(qiáng)拆、侵害群眾利益這方面的突出問題。所以其實(shí)老百姓歸根結(jié)底跟國家的根本利益還是一致的。沒有說哪一個(gè)老百姓就跟經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展頂著干、跟政府?dāng)Q著干，這也并不符合他們的根本利益。

保障農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的公平、

公開、規(guī)范是關(guān)鍵

“我們搞集體經(jīng)濟(jì)制度，術(shù)語叫社區(qū)共同體。但是它要管理、要支配，誰來管呢，要有人帶領(lǐng)，往往就是村干部。”黨國英說，“過去很少投票，而且投票很容易被操控，所以如果一個(gè)地方的干部作風(fēng)不好，他可能利用自己的手中權(quán)力，用公地為自己謀利。這就是我們遇到的一個(gè)麻煩?！睘榱私鉀Q這個(gè)問題，國家必須要加強(qiáng)監(jiān)督，提高監(jiān)督的成果。因?yàn)檫@個(gè)社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)的成本很高，有了利益上的關(guān)系，有一部分干部很有可能愿意保留這樣的做法。

另外，黨國英在調(diào)查當(dāng)中也發(fā)現(xiàn)這樣一些問題：“一些干部對(duì)產(chǎn)權(quán)明晰這個(gè)改革的方向是有抵觸的”，但他也指出土地流轉(zhuǎn)工作過程中不需要夸大這種阻力。因?yàn)橥ㄟ^農(nóng)村土地制度改革，其目標(biāo)就是建立一個(gè)符合市場(chǎng)化要求的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，也就是所謂土地要素市場(chǎng)化?！捌鋵?shí)，一切農(nóng)村能人，都是友好的。我相信農(nóng)村的干部，一般都是農(nóng)村的精英”，黨國英認(rèn)為在市場(chǎng)化的條件下，不搞腐敗，僅僅利用市場(chǎng)規(guī)則，如果他們?nèi)绻羞h(yuǎn)見和理性判斷的話，不一定去反對(duì)，所以這種阻力不能說不存在，但也不要夸大。

比如黨國英在珠三角地區(qū)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村干部對(duì)現(xiàn)有的這個(gè)制度，農(nóng)村土地制度不滿意的原因還在于具體的制度實(shí)施不明晰。“他們希望產(chǎn)權(quán)明晰，也就是十七屆三中全會(huì)提出的改革方向，無論干部和群眾，多數(shù)是贊成的?！彼酝恋亓鬓D(zhuǎn)制度改革的必要性和可能性是完全存在的。

努力將農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)納入健康軌道

黨國英認(rèn)為，要全面將農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)納入健康軌道，有以下一些工作需要被考慮：

第一，落實(shí)中央關(guān)于農(nóng)村土地承包權(quán)長久不變的改革意見。落實(shí)這項(xiàng)改革意見時(shí)要明確告訴農(nóng)民今后不再調(diào)整土地，并要按照農(nóng)民的意見決定是否要做“最后一次調(diào)整土地”。這項(xiàng)改革將提高農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度，有利于延長土地租期，調(diào)動(dòng)農(nóng)業(yè)大戶的投資積極性。黨國英說，從他的調(diào)查來看，做好此項(xiàng)工作并不容易，中央政府應(yīng)細(xì)致研究政策，扎實(shí)安排部署。

第二，盡可能鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營者之間自主達(dá)成土地流轉(zhuǎn)協(xié)議，避免政府直接干預(yù)。已經(jīng)通過“返租倒包”途徑實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的地方，應(yīng)注意在土地整理中與原土地承包者達(dá)成補(bǔ)充協(xié)議，明晰相關(guān)權(quán)利。

第三，可要求地方政府確立土地經(jīng)營的最大規(guī)模，避免規(guī)模過大。據(jù)黨國英的調(diào)查統(tǒng)計(jì)，規(guī)模過大時(shí)一般會(huì)發(fā)生“二次承包”，容易引起糾紛。據(jù)其粗略測(cè)算，在我國糧食主產(chǎn)區(qū)，如果農(nóng)戶的土地經(jīng)營規(guī)模達(dá)到150畝左右，其人均純收入就可與城市水平看齊或更高。其他農(nóng)作物的生產(chǎn)也會(huì)有一個(gè)適度規(guī)模，能夠保證農(nóng)戶的收入可與城市水平比肩。地方政府在確立“適度規(guī)?！睍r(shí)應(yīng)以這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)。在城市化水平不斷提高的背景下，我國農(nóng)戶的規(guī)模經(jīng)營“適度”標(biāo)準(zhǔn)還會(huì)不斷提高，從而要求更大幅度的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

第四，應(yīng)規(guī)范農(nóng)民專業(yè)合作社在規(guī)?；?jīng)營中的行為，更好地發(fā)揮合作社推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的作用。在全部農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)環(huán)節(jié)中，直接田間作業(yè)的環(huán)節(jié)應(yīng)以家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)，不支持合作社進(jìn)入直接田間作業(yè)環(huán)節(jié)，更不支持合作社圈占大量土地搞田間雇工經(jīng)營或“二次發(fā)包”土地。合作社業(yè)務(wù)應(yīng)集中于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料和農(nóng)產(chǎn)品流通領(lǐng)域及田間生產(chǎn)的服務(wù)領(lǐng)域。

第五，應(yīng)提倡進(jìn)入農(nóng)業(yè)的“城市資本”做大流通商、大加工商，而不是做“大農(nóng)場(chǎng)主”。“城市資本”可以建立一定規(guī)模的“示范基地”，但在一定期限以后應(yīng)將“示范基地”轉(zhuǎn)化為適度規(guī)模的家庭農(nóng)場(chǎng)。從黨國英的調(diào)查來看，成功的農(nóng)業(yè)投資者大多采用這種經(jīng)營方式。要堅(jiān)決杜絕“城市資本”圈占土地搞非農(nóng)經(jīng)營活動(dòng)。

最后，要大膽解放思想，深化土地制度改革。在微觀方面，要在農(nóng)地確權(quán)的基礎(chǔ)上，最終允許土地承包權(quán)或使用權(quán)交易。在宏觀管理方面，要優(yōu)化土地用途管理政策，建立農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)制度，向農(nóng)業(yè)投資者傳遞更明確的土地用途信息，以減少土地流轉(zhuǎn)中的投機(jī)行為。只有這樣，我國的農(nóng)村流轉(zhuǎn)制度才能更加全面與完善，農(nóng)民的權(quán)益才能在土地流轉(zhuǎn)的過程中給予最大限度的保障，而像大熊貓一樣寶貴的耕地，也終能受到最有效與合理的保護(hù)。