論重大突發(fā)事件檔案收集的困境與策略

范敏+冉朝陽+宋慧蓉

突發(fā)事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對(duì)的自然災(zāi)害、事故、災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件。突發(fā)事件發(fā)生后的檔案收集工作具有非程序性，常態(tài)下的工作模式無法滿足需求，加強(qiáng)對(duì)突發(fā)事件檔案收集工作的研究，深入分析其面臨的困境，積極思考其應(yīng)對(duì)策略，均具有較重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1??背景分析

1.1??突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)日益受到重視。隨著2007年《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的頒布與實(shí)施，突發(fā)事件應(yīng)對(duì)有了明確法律依據(jù)。現(xiàn)階段，突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作都是在此框架下實(shí)施的。國家對(duì)突發(fā)公共事件的應(yīng)對(duì)工作越來越重視。

1.2??突發(fā)事件檔案的作用逐漸凸顯。2008年“汶川地震”后，新建的地震博物館征集了地震實(shí)物檔案、聲音檔案、照片檔案和文字檔案等5萬多件。在地震學(xué)、建筑學(xué)以及抗震救災(zāi)方面都有重要價(jià)值。突發(fā)事件檔案在應(yīng)對(duì)災(zāi)難、研究成因、警示后人、記載歷史等方面價(jià)值和作用逐漸被人們認(rèn)可，其重要性逐漸凸顯。

1.3??突發(fā)事件檔案收集研究處于起步階段。2006年，周瑞薇進(jìn)一步提出加強(qiáng)制度建設(shè)提高檔案意識(shí)、建立健全突發(fā)公共衛(wèi)生事件檔案工作網(wǎng)絡(luò)機(jī)構(gòu)、明確范圍保證質(zhì)量、按專題檔案形式進(jìn)行整理、重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件檔案的開發(fā)與利用等措施，以加強(qiáng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件檔案的收集。劉谷辛等人則結(jié)合成都中醫(yī)藥大學(xué)抗震救災(zāi)專題檔案收集的基本實(shí)踐，總結(jié)“先進(jìn)館后鑒定”、指派專人重點(diǎn)收集、主動(dòng)出擊多渠道收集、利用過程中及時(shí)補(bǔ)充等工作方法。檔案應(yīng)急管理研究正在從宏觀到微觀，從系統(tǒng)到專題，逐步加深、細(xì)化;研究內(nèi)容偏重于檔案安全管理和服務(wù)利用，對(duì)收集工作大多數(shù)點(diǎn)到為止。重大突發(fā)事件檔案收集研究尚處于對(duì)個(gè)體案例分析起步階段，缺乏全面的總結(jié)研究，以及有效的指導(dǎo)建議和策略，需進(jìn)一步加強(qiáng)。

2??重大突發(fā)事件檔案收集面臨的困境

2.1??自身特征帶來的困境

2.1.1??地位模糊性，制約檔案部門收集職能發(fā)揮。常規(guī)環(huán)境下，檔案收集工作與中心工作無沖突地并行實(shí)施。而突發(fā)事件背景下，“救人是第一要?jiǎng)?wù)”，是絕對(duì)核心工作。此時(shí)，突發(fā)事件應(yīng)急對(duì)資源是以“獨(dú)占”形式存在，檔案收集工作無法被“兼容”，這與常態(tài)下二者關(guān)系稍有不同，使檔案部門難以精準(zhǔn)地自我定位。在定位模糊狀態(tài)下，檔案部門更多傾向于以不作為方式應(yīng)對(duì)，嚴(yán)重制約了其職能發(fā)揮。如云南魯?shù)榈卣馂?zāi)難發(fā)生后，社會(huì)和決策者的精力和關(guān)注點(diǎn)都在救人，若此時(shí)論及檔案收集工作似乎顯得不合時(shí)宜，該想法的產(chǎn)生與檔案收集工作定位模糊密切相關(guān)。

2.1.2??對(duì)象復(fù)雜性，增加檔案收集業(yè)務(wù)指導(dǎo)難度。從形成來看，突發(fā)事件檔案涉及7類自然災(zāi)害、2類事故災(zāi)難、2類公共衛(wèi)生事件、6類社會(huì)安全事件;從內(nèi)容來看，突發(fā)事件檔案真實(shí)記錄了事件發(fā)生現(xiàn)場(chǎng)、應(yīng)急處置、恢復(fù)與重建等情況;從載體來看，突發(fā)事件檔案有聲像檔案、實(shí)物檔案、文字圖表檔案等形式。加之各種不可預(yù)測(cè)的突發(fā)因素影響，檔案的復(fù)雜性特別突出，導(dǎo)致了收集工作的內(nèi)在規(guī)律難以把握，收集范圍、時(shí)間和方法具有實(shí)時(shí)性和動(dòng)態(tài)性，需不斷分類明確，大大增加了業(yè)務(wù)指導(dǎo)的難度。

2.1.3??主體多元性，引起檔案多頭收集無人牽頭。重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)往往是多部門聯(lián)合實(shí)施的，主體多元性會(huì)對(duì)檔案管理利用產(chǎn)生深遠(yuǎn)的不利影響。在“汶川地震”中，除政府組織機(jī)構(gòu)、軍隊(duì)和武警外，還有俄羅斯、日本等幾十個(gè)國際救援隊(duì)，志愿者20余萬人，數(shù)以萬計(jì)的醫(yī)務(wù)人員和保障人員等參與現(xiàn)場(chǎng)救援。重建過程中又有大量的人員和組織機(jī)構(gòu)參與其中。重大突發(fā)事件中，檔案工作無人牽頭，各自為政，檔案全宗處于分散狀態(tài)。

2.1.4??時(shí)間緊迫性，造成了大量珍貴檔案迅速流失。突發(fā)事件具有瞬時(shí)性，人們?nèi)菀紫萑朊y甚至是慌亂之中，難以有意識(shí)形成并主動(dòng)收集記錄材料，造成檔案流失。此外，突發(fā)事件發(fā)生多是不可預(yù)測(cè)的，現(xiàn)場(chǎng)人員和應(yīng)急人員的集中具有偶然性和暫時(shí)性，各自恢復(fù)原有狀態(tài)，檔案處于離散狀態(tài)，收集完整難度很大。

2.2??外部環(huán)境帶來的困境

2.2.1??社會(huì)檔案意識(shí)薄弱，突發(fā)事件檔案收集重視程度不夠。突發(fā)事件環(huán)境下，社會(huì)和決策者的關(guān)注點(diǎn)均在應(yīng)急，檔案收集工作容易被人們忽略。常常出現(xiàn)決策者忽視檔案收集工作，未能將其納入應(yīng)急工作部署內(nèi)容，難以形成檔案收集合力，現(xiàn)場(chǎng)人員、參與應(yīng)急人員、災(zāi)后恢復(fù)人員等檔案形成者無收集和移交意識(shí)，珍貴檔案流失;社會(huì)對(duì)檔案工作支持乏力，檔案部門開展收集工作處處受到牽制。

2.2.2??制度體系亟待完善，檔案收集工作法制保障不夠有力。重大突發(fā)事件檔案收集制度尚不夠完善，難以給收集工作提供強(qiáng)有力的制度保障。《檔案法》和《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中均未提及突發(fā)事件檔案收集問題，這讓檔案收集無法可依。為解決現(xiàn)實(shí)問題，國家檔案局于2003年和2008年分別發(fā)布了與文件材料收集歸檔工作相關(guān)的通知，但仍無法擺脫收集工作的困境。收集工作多是依靠檔案部門與應(yīng)急管理部門的協(xié)調(diào)和關(guān)系，而非制度機(jī)制;即使有上文所提及制度，但滯后性嚴(yán)重，且局限于特殊事件或某個(gè)領(lǐng)域;有的通知、指示在檔案工作要求、方法甚至是原則方面存在不連續(xù)情況，讓操作人員無所適從，等等。制定更為全面的突發(fā)事件檔案收集的制度規(guī)定刻不容緩。

3??重大突發(fā)事件檔案收集困境的應(yīng)對(duì)策略

3.1??理順檔案收集與應(yīng)急處置的關(guān)系。檔案收集是檔案工作的起點(diǎn)和基礎(chǔ)環(huán)節(jié);應(yīng)急處置第一要?jiǎng)?wù)在于救人。事件使二者結(jié)合在一起，二者的關(guān)系問題表現(xiàn)為工作程序和程度問題。目前，檔案學(xué)界部分研究者在檔案收集上存在著盲目“自尊”或盲目“自卑”。盲目“自尊”容易導(dǎo)致過度拔高檔案收集工作地位，動(dòng)輒從對(duì)歷史負(fù)責(zé)高度談起，引起他人反感;盲目“自卑”則容易導(dǎo)致過度看低檔案收集工作的作用，認(rèn)為檔案收集是在干預(yù)中心工作。檔案收集與應(yīng)急處置的關(guān)系是可以動(dòng)態(tài)調(diào)整的。常規(guī)環(huán)境下，檔案收集與應(yīng)急處置處于平行狀態(tài)，可以各行其道;而在重大突發(fā)事件的環(huán)境下，二者可能在人力、財(cái)力、物力以及時(shí)間空間等各方面資源上產(chǎn)生競(jìng)爭。因此，堅(jiān)持救人第一的前提，在有沖突情況下，收集工作必須讓位于救人，讓位于檔案的搶救保護(hù)和服務(wù)利用，成為中心工作的“附屬”，采取事后補(bǔ)救的辦法;在不沖突情況下，檔案部門要積極提出檔案收集規(guī)范和要求，主動(dòng)爭取檔案收集所需資源，靠近一線收集檔案。

3.2??普及收集知識(shí)增強(qiáng)社會(huì)檔案意識(shí)。重大突發(fā)事件中，個(gè)人、社會(huì)群體和機(jī)構(gòu)組織等力量廣泛參與，普及檔案收集知識(shí)增強(qiáng)檔案意識(shí)既是服務(wù)現(xiàn)實(shí)的需要，也是檔案工作者的歷史擔(dān)當(dāng)。一是普及對(duì)象要有針對(duì)性，重點(diǎn)突出領(lǐng)導(dǎo)干部、個(gè)人和社會(huì)組織機(jī)構(gòu)。《國際檔案理事會(huì)2008年～2018年戰(zhàn)略方向》中明確“提高意識(shí)”的六個(gè)方面中有三個(gè)針對(duì)決策者。領(lǐng)導(dǎo)干部直接關(guān)系著決策部署，影響著檔案工作的地位。能否提高領(lǐng)導(dǎo)干部檔案意識(shí)，贏得工作上的支持，體現(xiàn)著檔案主管部門的工作水平。此外，個(gè)人和社會(huì)組織常是重大突發(fā)事件的參與者，在檔案部門到來之前，也需要充當(dāng)檔案工作者。二是制定重大突發(fā)事件檔案收集指南，并廣而告之。2011年Christchurch地震發(fā)生后，新西蘭國家檔案館立即在網(wǎng)站上公布了《關(guān)于地震后搶救檔案和文件的指南》，這對(duì)發(fā)動(dòng)社會(huì)力量參與檔案搶救和保護(hù)發(fā)揮了重要作用，這種做法是值得學(xué)習(xí)的。我國檔案部門應(yīng)該打破局限性思維，通過政府部門、民間組織的網(wǎng)站、報(bào)紙等多種媒體向社會(huì)普及檔案收集知識(shí)增強(qiáng)檔案意識(shí)。

3.3??構(gòu)建跨機(jī)構(gòu)檔案部門聯(lián)合收集機(jī)制。重大突發(fā)事件往往引起多個(gè)部門響應(yīng)，如“2002年～2011年期間發(fā)生的多部門聯(lián)動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)共計(jì)10718次，引發(fā)的各部門的響應(yīng)次數(shù)一共21907次”。部分地區(qū)如廣西南寧，通過建立聯(lián)合應(yīng)急機(jī)制，大大提升該市重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)能力。檔案收集工作也可以學(xué)習(xí)這種工作方式，以補(bǔ)充現(xiàn)有體制環(huán)境的缺陷。2013年有學(xué)者提出應(yīng)該建立面向社會(huì)突發(fā)事件的檔案工作應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，有效構(gòu)建檔案部門內(nèi)部各機(jī)構(gòu)之間、各層級(jí)之間、檔案部門與社會(huì)部門之間的協(xié)同網(wǎng)絡(luò)，通過組織整合、資源整合、信息整合和行動(dòng)整合，協(xié)調(diào)處置各類社會(huì)突發(fā)事件的規(guī)范化運(yùn)作;從而在面臨突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，能迅速啟動(dòng)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的預(yù)案，充分整合各檔案部門的應(yīng)急資源，有效開展突發(fā)事件的檔案收集管理和服務(wù)工作。構(gòu)建不同機(jī)構(gòu)檔案部門間的聯(lián)合收集機(jī)制，第一要強(qiáng)化突發(fā)事件檔案收集中當(dāng)?shù)貦n案主管部門的統(tǒng)籌主導(dǎo)地位，通過協(xié)議確定相互協(xié)作和支持的合作關(guān)系;第二要依托應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加強(qiáng)與應(yīng)急中心、新聞媒體等部門的消息互通，做到遇有突發(fā)重大事件，檔案部門能夠“第一時(shí)間”主動(dòng)出擊;第三要形成跨機(jī)構(gòu)檔案部門的合力，加強(qiáng)與應(yīng)急部門特別是臨時(shí)機(jī)構(gòu)關(guān)于檔案收集的協(xié)調(diào);第四要明確向個(gè)人征集檔案是聯(lián)合收集的重要補(bǔ)充形式，各部門均有義務(wù)接收個(gè)人捐贈(zèng)和給予補(bǔ)償。

3.4??建立健全覆蓋全面的體系化收集制度?！胺堑洹逼陂g和“汶川地震”，國家檔案局發(fā)布了《關(guān)于做好防治非典型肺炎工作文件材料收集歸檔工作的通知》和《關(guān)于做好抗震救災(zāi)工作文件材料收集歸檔工作的通知》。制度規(guī)范發(fā)布后，地方各級(jí)政府相關(guān)部門紛紛響應(yīng)，檔案收集成效明顯。不難看出，制度對(duì)保障實(shí)踐工作的意義重大，越是高層的決策，影響范圍越廣、執(zhí)行力度越大;制度建設(shè)呈現(xiàn)由特殊事件向一般事件拓展的趨勢(shì)。展望未來，重大突發(fā)事件檔案收集制度建設(shè)必將實(shí)現(xiàn)國家層面的體系化。一是推動(dòng)《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中檔案相關(guān)條款的補(bǔ)充，強(qiáng)化“依法收檔”。檔案是重大突發(fā)事件發(fā)生、應(yīng)急和善后各環(huán)節(jié)的真實(shí)記錄和重要資源，是應(yīng)對(duì)工作的組成部分。二是突出體系化特點(diǎn)。要結(jié)合檔案復(fù)雜性特點(diǎn)，根據(jù)突發(fā)事件的領(lǐng)域、特點(diǎn)，建立國家各級(jí)縱向深入、事件分類橫向展開的收集制度體系。三是體現(xiàn)覆蓋全面的特點(diǎn)。制度除了明確常規(guī)性內(nèi)容，如收集工作的地位和作用、組織機(jī)構(gòu)的職責(zé)和權(quán)力、公民收集檔案的義務(wù)、收集范圍和移交辦法，等等，還要明確收集的時(shí)序問題、臨時(shí)機(jī)構(gòu)檔案收集問題、個(gè)人檔案征集問題、檔案的分布式保管問題。

3.5??加強(qiáng)應(yīng)急環(huán)境下檔案收集能力建設(shè)。應(yīng)急能力建設(shè)的途徑主要有：一是加強(qiáng)突發(fā)事件檔案收集工作研究。通過專題研討會(huì)等形式，促進(jìn)本區(qū)域、本系統(tǒng)內(nèi)突發(fā)事件檔案收集工作研究，形成一批有現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義的成果。二是加強(qiáng)應(yīng)急環(huán)境下檔案收集工作預(yù)案制訂和演練。要結(jié)合自身實(shí)際和假想背景制訂預(yù)案，明確組織機(jī)構(gòu)、人員職責(zé)、收集范圍、收集時(shí)序、收集方法等內(nèi)容，并及時(shí)更新和完善;要以預(yù)案為藍(lán)本加強(qiáng)場(chǎng)景演練，突出檔案工作人員的現(xiàn)場(chǎng)收集和指導(dǎo)能力，及時(shí)做好總結(jié)。通過演練使檔案工作人員熟悉重大突發(fā)事件檔案收集范圍、時(shí)序和程序，訓(xùn)練良好心理素質(zhì)，鍛煉現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)、溝通和征集能力。三是加強(qiáng)檔案聯(lián)合收集能力建設(shè)探索。檔案聯(lián)合收集尚處于原始階段，應(yīng)急能力的衡量標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)內(nèi)容、訓(xùn)練方法、組織協(xié)調(diào)等很多方面都需要進(jìn)行深入研究。

（作者單位：范敏，成都軍區(qū)檔案館;冉朝陽，解放軍61705部隊(duì)檔案館;宋慧蓉，河南省檔案局?????來稿日期：2015-04-07）