淺談公務(wù)員薪酬制度改革現(xiàn)狀及存在的問題

范水清等

中國石油大學(xué)（華東）經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院

張 瑋 中國石油大學(xué)（華東）克拉瑪依市烏爾禾區(qū)財(cái)政局

楊子慧 王光磊 劉怡慧 中國石油大學(xué)（華東）國家統(tǒng)計(jì)局克拉瑪依調(diào)查隊(duì)

摘 要：公務(wù)員薪酬制度改革方面的，特別是改革中有關(guān)公平與效率方面的研究，備受廣大公務(wù)員隊(duì)伍和相關(guān)部門的高度重視，通過對公務(wù)員薪酬制度進(jìn)行改革，設(shè)置科學(xué)而又合理的公務(wù)員薪酬制度，既可以確保公務(wù)員及其家庭成員的生活水平，也對進(jìn)一步調(diào)動(dòng)公務(wù)員工作效率，發(fā)揮工作主動(dòng)性和積極性等方面具有明顯激勵(lì)作用，本文對當(dāng)前公務(wù)員薪酬制度改革現(xiàn)狀及存在問題的探討，對于促進(jìn)公務(wù)員薪酬制度改革具有一定的現(xiàn)實(shí)意義和理論意義。

關(guān)鍵詞：薪酬；公務(wù)員；改革

公務(wù)員薪酬制度是公務(wù)員制度體系中最為敏感的一個(gè)環(huán)節(jié)，也是實(shí)施公務(wù)員管理過程中一個(gè)無法回避的現(xiàn)實(shí)問題。設(shè)置科學(xué)合理的公務(wù)員薪酬制度，是保障公務(wù)員生活，激勵(lì)公務(wù)員努力工作，提高政府執(zhí)政能力的充分條件。但是，在經(jīng)濟(jì)新形勢新常態(tài)下，公務(wù)員薪酬制度中表現(xiàn)出來的工資水平低、公務(wù)員滿意度差、工資結(jié)構(gòu)設(shè)置不合理、工資與工作績效相脫節(jié)等問題，需要迫切加以解決。

一、公務(wù)員薪酬制度改革現(xiàn)狀

（一）工資制度的發(fā)展時(shí)期

自新民民主義時(shí)期起，我們公職人員的薪酬制度逐漸形成，發(fā)展過程中經(jīng)歷了供給制、職務(wù)等級工資制、結(jié)構(gòu)工資制及現(xiàn)行的職務(wù)級別工資制等系列階段，在我國在新民主主義困難時(shí)期，實(shí)行戰(zhàn)時(shí)共產(chǎn)主義的供給制，也就是供給伙食、服裝、津貼三部分的必需品，為了調(diào)節(jié)和補(bǔ)充生活溫飽問題，這時(shí)的福利制度基本上是典型的救濟(jì)式福利，到建國后的1956年3月，逐步發(fā)展成為供給制和工資制并存、供給制為主時(shí)期。

（二）工資制度的三次改革

新中國成立后，我國的公務(wù)員薪酬制度分別在1956年、1985年、1993年進(jìn)行了改革，特別是1956年，國家對公職人員工資制度進(jìn)行了較大的改革，實(shí)行直接統(tǒng)一按等級規(guī)定工資標(biāo)準(zhǔn)的制度。但此時(shí)的福利制度也只能稱作補(bǔ)救式福利，這種福利的本質(zhì)是對低資的必要的補(bǔ)充之一。在當(dāng)時(shí)的社會發(fā)展條件和形勢下，福利對于國家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位職工而言，只是生存的必要條件。

1985年7月后，國務(wù)院在全國實(shí)行以職務(wù)為主要內(nèi)容的結(jié)構(gòu)工資制，把工作人員的工資待遇同本人實(shí)際擔(dān)任的職務(wù)、責(zé)任和成績結(jié)合起來的薪酬制度改革，這是新中國后第二次變化較大的工資制度改革。

最近的兩次較大的薪酬制度改革分別發(fā)生于1993年和2005年，國家分別頒布實(shí)行了《國家公務(wù)員暫行條例》和《國家公務(wù)員法》，進(jìn)而對我國公務(wù)員薪酬制度的主體框架作用進(jìn)行了進(jìn)一步明確。

（三）福利制度的出現(xiàn)

在結(jié)構(gòu)工資制度模式下，公務(wù)員不僅能通過所在的國家機(jī)關(guān)獲得工資性收入，而且通過就業(yè)獲得諸如住房、教育、生活福利及享受集體福利設(shè)施等較全面的福利待遇，與就業(yè)或收入相關(guān)的福利制度客觀上起到了改善并提高公務(wù)員生活質(zhì)量的作用，而不再僅僅是維持社會救助水平的最低福利待遇。

（四）新的工資制度的建立

鑒于1956年、1985年及1993薪酬制度改革的經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐成果，結(jié)合建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，建立了新的工資制度和運(yùn)行機(jī)制。在此次改革中把一部分福利性補(bǔ)貼逐步納入工資，調(diào)整了工資收入結(jié)構(gòu)，使公務(wù)員收入工資化、貨幣化，增加了透明度。但由于國家機(jī)關(guān)的福利實(shí)質(zhì)上由中央相關(guān)部門一手負(fù)責(zé)，所以公務(wù)員理所應(yīng)當(dāng)?shù)貙⑵湎硎艿降母鞣N福利看成是國家賦予的權(quán)益而非對職工的激勵(lì)，并最終造成這種福利制度不僅未能有效地刺激公務(wù)員的工作積極性，反而構(gòu)成了滋生惰性和盲目攀比的重要條件。

（五）現(xiàn)行公務(wù)員薪酬制度的產(chǎn)生

現(xiàn)行的公務(wù)員薪酬管理制度是根據(jù)《國家公務(wù)員暫行條例》（1993年頒布）實(shí)行，根據(jù)該制度，公務(wù)員個(gè)人薪酬結(jié)構(gòu)由工資、獎(jiǎng)金、津貼與福利構(gòu)成。該制度雖然統(tǒng)一規(guī)范了公務(wù)員薪酬結(jié)構(gòu)，但并沒有建立統(tǒng)一支付制度。

總體而言，從1985年到2006年，國家曾對機(jī)關(guān)工作人員工資制度進(jìn)行過3次大的改革，不同職級公務(wù)員之間的工資差距，由1985年的10.2倍縮小到目前的6.6倍。1985年我國進(jìn)行了第一次工資制度改革。由以級別定工資的職務(wù)等級工資制轉(zhuǎn)到以職務(wù)工資為主要內(nèi)容的結(jié)構(gòu)工資制。結(jié)構(gòu)工資分為基礎(chǔ)工資、職務(wù)工資、工齡工資和獎(jiǎng)勵(lì)工資四個(gè)部分。改革后的高低工資差別為10.2倍（不包括工齡工資和獎(jiǎng)勵(lì)工資）。

目前，薪酬差距越來越大、薪酬滿意度低、工資待遇低等問題逐步成為影響公務(wù)員從業(yè)人員隊(duì)伍穩(wěn)定重要甚至首要因素，筆者根據(jù)對工作所在地近2000多名國家機(jī)關(guān)公務(wù)員的調(diào)查，結(jié)果顯示工資待遇低、工作強(qiáng)度大和人際關(guān)系復(fù)雜是公務(wù)員面臨的三大挑戰(zhàn)，其中工資待遇低是最大挑戰(zhàn)。

二、目前公務(wù)員薪酬制度存在的問題

（一）公務(wù)員職位分類上沒有體現(xiàn)專業(yè)化特點(diǎn)

我國公務(wù)員的薪酬制度是按照職位分類制度實(shí)行的職等工資制。它沿襲了傳統(tǒng)干部管理框架的分類方法，過分簡單化地分為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)與非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)兩大類，僅僅是在以行政級別區(qū)分為主體的分類模式基礎(chǔ)上，解決職務(wù)與級別對應(yīng)關(guān)系和與工資相聯(lián)系的問題，而忽略了公共管理部門中行政管理中復(fù)雜性與不同領(lǐng)域、不同行業(yè)的專業(yè)性特點(diǎn)，因此目前我國公務(wù)員的職位分類并不科學(xué)，難以適應(yīng)現(xiàn)代社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

（二）公務(wù)員工資總體水平偏低，不能體現(xiàn)公平原則

我國長期實(shí)行的是低工資制度，平均主義色彩較濃，造成一定程度公務(wù)員隊(duì)伍不穩(wěn)定和難以吸引高素質(zhì)人才進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍中。從同等職務(wù)相比，企業(yè)干部工資要比國家干部高20～40%。從內(nèi)部公平性看，由于受傳統(tǒng)的職務(wù)等級工資制影響，既不考察工作價(jià)值與貢獻(xiàn)以及專業(yè)人員資本收益，也不考慮公務(wù)員的社會身份與地位，因而造成內(nèi)部不同職務(wù)、不同級別的公務(wù)員工資水平差距較小，平均主義盛行。

（三）公務(wù)員薪酬制度的激勵(lì)作用不明顯

公務(wù)員薪酬激勵(lì)功能的發(fā)揮取決于良好的增資機(jī)制，但是，我國公務(wù)員的增資機(jī)制具有很強(qiáng)的隨意性和非制度化的缺點(diǎn)。一是凡同等級別的公務(wù)員不論政績、工齡等因素，均可獲得同等加薪，這種實(shí)際上的“平均主義”大大弱化了加薪的內(nèi)部激勵(lì)作用。二是現(xiàn)行工資標(biāo)準(zhǔn)中基礎(chǔ)工資太低，職務(wù)工資、級別工資之間的級差也太小，缺乏激勵(lì)性，對高能力者的報(bào)酬不足，而對低能力者的報(bào)酬過高。