江蘇省加強(qiáng)農(nóng)村土地整治項(xiàng)目監(jiān)管的思考

李林 于燕

摘 要 隨著土地整治工作的深入推進(jìn)，土地整治項(xiàng)目監(jiān)管成為重點(diǎn)和難點(diǎn)。本文結(jié)合江蘇省農(nóng)村土地整治項(xiàng)目監(jiān)管的實(shí)際情況，對(duì)其有效開(kāi)展監(jiān)管工作進(jìn)行思考，今后的監(jiān)管工作要逐步適應(yīng)整治項(xiàng)目類型多樣化、監(jiān)管手段信息化、監(jiān)管內(nèi)容重點(diǎn)化等趨勢(shì)發(fā)展的需要，并對(duì)如何做好監(jiān)管工作提出政策建議，以期能為其他地方探索全過(guò)程動(dòng)態(tài)監(jiān)管模式提供借鑒。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村土地整治；項(xiàng)目監(jiān)管；江蘇省

中圖分類號(hào)：F301.24 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：B 文章編號(hào)：1673-890X（2015）12-181-02

開(kāi)展土地綜合整治已經(jīng)成為國(guó)家層面的戰(zhàn)略部署。土地整治在中國(guó)經(jīng)過(guò)了二十幾年的發(fā)展，其范疇、目標(biāo)、內(nèi)涵和方式等都發(fā)生了深刻變化，在整治范疇上，已由分散的土地開(kāi)發(fā)整理向集中連片的田、水、路、林、村綜合整治轉(zhuǎn)變；在整治目標(biāo)上，已由單純的補(bǔ)充耕地向建設(shè)性保護(hù)耕地、推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展相結(jié)合轉(zhuǎn)變；在整治內(nèi)涵上，已由增加耕地?cái)?shù)量為主向“數(shù)量管控、質(zhì)量管理、生態(tài)管護(hù)”三位一體綜合管理轉(zhuǎn)變[1]；在整治方式上，已由以項(xiàng)目為載體向以項(xiàng)目、工程為載體結(jié)合城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策、工礦廢棄地復(fù)墾調(diào)整利用等政策的運(yùn)用轉(zhuǎn)變[2]，土地整治已經(jīng)成為建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要抓手和平臺(tái)[3]。

1 江蘇省土地整治監(jiān)管工作成效

1.1 出臺(tái)了系列管理辦法和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，為監(jiān)管工作提供了政策保障

近年來(lái)，江蘇通過(guò)一系列管理辦法和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的出臺(tái)，強(qiáng)化了土地整治項(xiàng)目的日常監(jiān)管。2005年以來(lái)，江蘇省研究制定了土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目和資金管理暫行辦法、耕地開(kāi)墾費(fèi)占補(bǔ)平衡補(bǔ)充耕地項(xiàng)目資金管理辦法（試行）、土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目實(shí)施管理暫行辦法、耕地占補(bǔ)平衡補(bǔ)充耕地項(xiàng)目驗(yàn)收暫行辦法、土地整理工程施工技術(shù)、土地綜合整治項(xiàng)目預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)年、社會(huì)資金投資補(bǔ)充耕地項(xiàng)目管理指南（試行）、省以上投資土地整治項(xiàng)目審查指南（試行）、生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目土地復(fù)墾方案編報(bào)和評(píng)審指南（試行）等，涵蓋了項(xiàng)目立項(xiàng)申報(bào)、規(guī)劃設(shè)計(jì)預(yù)算編制、項(xiàng)目審查論證、項(xiàng)目工程施工、資金使用管理、項(xiàng)目竣工驗(yàn)收以及項(xiàng)目后期管護(hù)等全過(guò)程的配套文件，構(gòu)筑了土地整治項(xiàng)目管理的制度框架，為土地整治項(xiàng)目監(jiān)管工作開(kāi)展提供了強(qiáng)有力的政策保障。

1.2 強(qiáng)化信息化建設(shè)的引領(lǐng)作用，初步建立了整治項(xiàng)目的全過(guò)程監(jiān)管系統(tǒng)

2014年，江蘇省在原國(guó)家開(kāi)發(fā)的農(nóng)村土地整治監(jiān)測(cè)監(jiān)管系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，結(jié)合省級(jí)“一張圖”工程研發(fā)了省級(jí)農(nóng)村土地整治監(jiān)測(cè)監(jiān)管系統(tǒng)，該系統(tǒng)在省國(guó)土資源“省-市-縣”三級(jí)政務(wù)協(xié)同平臺(tái)上實(shí)現(xiàn)了登錄整合，并將土地整治項(xiàng)目情況指標(biāo)納入到省廳“一張圖”綜合監(jiān)管平臺(tái)，作為耕地補(bǔ)充監(jiān)管指標(biāo)參與到建設(shè)用地審批監(jiān)管過(guò)程中。

2 江蘇省做好監(jiān)管工作需要關(guān)注的重點(diǎn)

當(dāng)前，隨著土地整治工作的不斷推進(jìn)，土地整治項(xiàng)目監(jiān)管也成為一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，且向綜合性、規(guī)?；?、多元化方向發(fā)展，針對(duì)當(dāng)前的土地整治新形勢(shì)，土地整治監(jiān)管中也隨之出現(xiàn)許多新問(wèn)題，有待進(jìn)一步探索解決路徑。

2.1 監(jiān)管的項(xiàng)目類型，由過(guò)去的農(nóng)用地整治擴(kuò)展到現(xiàn)在的農(nóng)村建設(shè)用地整治和城鎮(zhèn)工礦用地整治以及土地復(fù)墾等多種類型

當(dāng)前，無(wú)論從國(guó)家層面還是江蘇省層面對(duì)于土地整治項(xiàng)目的監(jiān)管政策及規(guī)范文件都主要針對(duì)農(nóng)用地整治項(xiàng)目，而對(duì)于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目以及工礦廢棄地復(fù)墾等項(xiàng)目類型卻很少涉及，但隨著新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展工作的深入推進(jìn)，必然會(huì)推動(dòng)全省土地綜合整治工作蓬勃發(fā)展，各地都把土地綜合整治工作作為推進(jìn)農(nóng)村工作的重要抓手和平臺(tái)，這些類型的項(xiàng)目會(huì)越來(lái)越多。

2.2 監(jiān)管的手段上，由過(guò)去的傳統(tǒng)手段過(guò)度到信息化手段的推廣應(yīng)用

過(guò)去的監(jiān)管工作多停留在階段性、突擊性的檢查層面，技術(shù)審查手段較為落后，效率較低，不能很好地適應(yīng)形勢(shì)的發(fā)展，沒(méi)有建立起長(zhǎng)效監(jiān)管工作機(jī)制。因此，傳統(tǒng)的“以內(nèi)業(yè)審查為主，外業(yè)抽查為輔”的監(jiān)管模式，需要在新形勢(shì)下賦予新的內(nèi)涵，改變過(guò)去以實(shí)地踏勘、人眼判斷為主要方式所存在的“四難”問(wèn)題（定位難、丈量難、記錄難、分析難），轉(zhuǎn)為今后的借助先進(jìn)的3S技術(shù)、云技術(shù)等手段提升監(jiān)管科技水平?；A(chǔ)數(shù)據(jù)的采集數(shù)字化：將項(xiàng)目的立項(xiàng)文件、規(guī)劃設(shè)計(jì)文本、相關(guān)的圖件資料等都采用電子形式存儲(chǔ)在系統(tǒng)中，這樣既可以便于資料的存儲(chǔ)也方便后續(xù)工作開(kāi)展的比對(duì)，校核。資金監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)化：通過(guò)系統(tǒng)的集成，開(kāi)放針對(duì)銀行、施工方和監(jiān)管者不同的數(shù)據(jù)接口，對(duì)涉及到的資金流動(dòng)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)管，隨時(shí)掌握資金的使用情況。進(jìn)度監(jiān)管預(yù)警制：對(duì)于單個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行預(yù)警，包括對(duì)項(xiàng)目涉及到的各個(gè)節(jié)點(diǎn)辦理進(jìn)度、不同類型項(xiàng)目的新增耕地情況、各階段經(jīng)費(fèi)投入比例等進(jìn)行預(yù)警；同時(shí)，可以借助系統(tǒng)對(duì)于項(xiàng)目所在的行政區(qū)域開(kāi)展特定指標(biāo)的定制預(yù)警，如新增耕地指標(biāo)完成量、新增建設(shè)用地占用耕地指標(biāo)使用量以及年度專項(xiàng)資金投入情況預(yù)警。

2.3 監(jiān)管的內(nèi)容上，由指標(biāo)無(wú)差異向按照不同類型項(xiàng)目監(jiān)管內(nèi)容有所側(cè)重

當(dāng)前，國(guó)家通過(guò)農(nóng)村土地整治監(jiān)測(cè)監(jiān)管系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)對(duì)不同類型項(xiàng)目的集中統(tǒng)一監(jiān)管，除了其他項(xiàng)目高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)信息外，其余的一般土地整治項(xiàng)目、重大工程項(xiàng)目、中央支持示范項(xiàng)目等都分計(jì)劃與預(yù)算下達(dá)、實(shí)施、驗(yàn)收等3個(gè)階段，每個(gè)階段都有多項(xiàng)指標(biāo)，指標(biāo)數(shù)量雖然眾多，但是沒(méi)有區(qū)分關(guān)鍵指標(biāo)和非關(guān)鍵指標(biāo)，江蘇目前開(kāi)發(fā)了省級(jí)系統(tǒng)，但是仍然是基于國(guó)家系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，增加了一些管理的功能，對(duì)于有效的監(jiān)管仍然略顯不足，需要今后不斷的升級(jí)完善。對(duì)于江蘇而言很多項(xiàng)目，建設(shè)規(guī)模小，資金量少，整治內(nèi)容相對(duì)簡(jiǎn)單，但報(bào)備工作任務(wù)卻很繁重，像這種監(jiān)管范圍雖廣但重點(diǎn)不明確，很容易造成監(jiān)管效率低下。所以，對(duì)于省級(jí)層面如何加強(qiáng)監(jiān)管應(yīng)該考慮如何在人力、財(cái)力、物力有限的情況下，將監(jiān)管工作區(qū)分重點(diǎn)和非重點(diǎn)，集中精力抓住關(guān)鍵內(nèi)容的監(jiān)管。

3 建議

3.1 依托完善的法律法規(guī)體系，強(qiáng)化監(jiān)管的權(quán)威性和公信力

監(jiān)管工作的有序、有效開(kāi)展需要有法律、法規(guī)的保障。當(dāng)前，關(guān)于農(nóng)村土地整治的專項(xiàng)法律、法規(guī)還很欠缺，尚未形成完善的法律法規(guī)體系，致使監(jiān)管工作無(wú)法可依，影響監(jiān)管績(jī)效。為此，建議由國(guó)家層面出臺(tái)土地整治法或條例、土地整治監(jiān)管辦法等法律法規(guī)；省級(jí)層面結(jié)合省情出臺(tái)土地整治管理?xiàng)l例或辦法，下發(fā)加強(qiáng)土地整治項(xiàng)目監(jiān)管工作的相關(guān)文件等，明確監(jiān)管職責(zé)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、監(jiān)管范圍、監(jiān)管程序以及監(jiān)管的獎(jiǎng)懲措施等內(nèi)容，保障監(jiān)管工作的落實(shí)。

3.2 明確監(jiān)管流程和標(biāo)準(zhǔn)，確保監(jiān)管工作規(guī)范有序開(kāi)展

當(dāng)前，土地整治項(xiàng)目的監(jiān)管工作，仍然局限于某一種類型，沒(méi)有將涉及土地整治的所有項(xiàng)目類型都納入統(tǒng)一監(jiān)管的范疇，更沒(méi)有建立統(tǒng)一的、可操作性強(qiáng)的土地整治項(xiàng)目監(jiān)管工作流程、標(biāo)準(zhǔn)、定額等，這不利于土地整治項(xiàng)目的監(jiān)管。因此，后續(xù)應(yīng)做好相關(guān)定額、標(biāo)準(zhǔn)、流程等的研究制定，并及時(shí)做好更新和執(zhí)行工作，確保監(jiān)管工作不留死角。

3.3 運(yùn)用信息化技術(shù)手段，實(shí)現(xiàn)土地整治項(xiàng)目綜合監(jiān)管效力

以現(xiàn)行的江蘇省農(nóng)村土地整治監(jiān)測(cè)監(jiān)管系統(tǒng)為基礎(chǔ)平臺(tái)，通過(guò)進(jìn)一步升級(jí)完善，綜合運(yùn)用3S技術(shù)、辦公自動(dòng)化、“一張圖”工程、耕地后備資源和高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫(kù)等資源，建立土地整治監(jiān)管信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)土地整治項(xiàng)目的一體化、全過(guò)程動(dòng)態(tài)綜合監(jiān)管。

3.4 深化公眾全程參與機(jī)制，形成監(jiān)管工作合力

土地整治項(xiàng)目的開(kāi)展，離不開(kāi)群眾的理解、支持和參與。從項(xiàng)目的選址、立項(xiàng)、規(guī)劃設(shè)計(jì)、實(shí)施、竣工驗(yàn)收到后期管護(hù)各個(gè)階段都可以讓群眾參與進(jìn)來(lái)。充分調(diào)動(dòng)群眾的積極性并發(fā)揮他們的創(chuàng)造性，形成全社會(huì)齊抓共管，營(yíng)造人人關(guān)心土地整治，人人參與土地整治，人人監(jiān)督土地整治的良好氛圍。

參考文獻(xiàn)

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（責(zé)任編輯：劉昀）