寧夏新型城鎮(zhèn)化建設的思考

朱琳

近年來，寧夏的新型城鎮(zhèn)化建設取得了飛速發(fā)展，城鄉(xiāng)建設發(fā)生了日新月異的變化。2011年，沿黃經濟區(qū)被納入全國“兩橫三縱”城市化戰(zhàn)略格局。2012年9月，國務院批準寧夏設立內陸開放型經濟試驗區(qū)，繼續(xù)推進寧南區(qū)域中心城市和大縣城建設的重大戰(zhàn)略決策，進一步增強了寧夏城鎮(zhèn)化發(fā)展的動力。為了解寧夏城鎮(zhèn)化建設水平，課題組選取隆德、中寧、平羅三縣，通過實地考察和召開小型座談會的方式對當地的城鎮(zhèn)化建設進行全面了解。

一、寧夏城鎮(zhèn)化的整體情況和調研地區(qū)的建設水平

（一）整體情況

截至2013年底，寧夏全區(qū)總人口655萬人，城鎮(zhèn)人口347.96萬，城鎮(zhèn)化率達到54.67%，首府銀川市城鎮(zhèn)化率達76.04%。銀川、石嘴山、吳忠、中衛(wèi)、固原、平羅等一批城市新區(qū)相繼建成;各地加大老城區(qū)、舊街巷和城中村改造力度，完善基礎設施，提升城鎮(zhèn)服務功能;物流、金融、房地產、旅游等現代服務業(yè)加快發(fā)展，有力提升了城鎮(zhèn)經濟實力，城鎮(zhèn)吸納能力顯著增強。

（二）調研地區(qū)的建設水平

1.隆德縣是革命老區(qū)和六盤山集中連片特殊困難地區(qū)，總面積985平方公里，總人口18.3萬人，城鎮(zhèn)化率為24%。2014年全縣地區(qū)生產總值達到19.24億元，同比增長12.7%;固定資產投資總額為38.6億元，同比增長28.9%;城鎮(zhèn)居民人均可支配收入7844元，增長11.5%;農民人均現金收入2412元，增長15%。

2.中寧縣按照“一城三區(qū)、南展北擴”的發(fā)展思路，注重設施配套，強化服務功能，提升承載力，加快城鄉(xiāng)建設步伐，縣城建成區(qū)面積達到14.6平方公里，城鎮(zhèn)化率達到40%，縣城基本形成了以舊城改造、濱河新區(qū)、石空工業(yè)城三區(qū)建設并重，以石空、新堡區(qū)兩翼發(fā)展的“一城三區(qū)”、“一核兩翼”、“七縱六橫”的城市發(fā)展格局，人民群眾的生活質量明顯提高。

3.平羅縣面積為1568平方公里，人口近30萬，近年來，平羅縣搶抓自治區(qū)實施“兩大”戰(zhàn)略、推進“兩區(qū)”建設等重大機遇，強化產業(yè)支撐，深化農村改革，加強基礎配套，優(yōu)化服務保障，新型城鎮(zhèn)化得到了較快發(fā)展，城鎮(zhèn)化率達到52%。

二、推進城鎮(zhèn)化的主要政策措施與經驗

（一）強調總體規(guī)劃，引領城鎮(zhèn)化發(fā)展方向

隆德縣以縣城總規(guī)為龍頭，突出“生態(tài)文化旅游”縣城定位，構建“三橫四縱”城市路網格局，打造功能區(qū)，擴大縣城面積，改造城市主干道，把大縣城建設、小城鎮(zhèn)建設、與產業(yè)開發(fā)統籌規(guī)劃，同步推進城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農業(yè)產業(yè)化進程。中寧縣制定了高標準的《中寧縣縣城總體規(guī)劃》，促進城鄉(xiāng)規(guī)劃與社會事業(yè)協調發(fā)展，并針對各大重點項目、重點街區(qū)、重點路段進行規(guī)劃設計。平羅縣先后完成《城市建設總體規(guī)劃》、《土地利用總體規(guī)劃》、《村莊布局建設規(guī)劃》以及其他重點小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃修編，為科學發(fā)展新型城鎮(zhèn)化奠定了基礎。

（二）加強基礎建設，提升城市綜合承載能力

隆德縣“一環(huán)三縱四橫”的城市路網格局初步形成，建成縣集中供熱熱源廠，集中供熱率達到98%以上，建成縣第三水廠，改造提升供、排水管網。平羅縣按照“大空間、低密度、大綠地、寬馬路、現代化、和諧型”的理念，推進實施城市棚戶區(qū)、老舊小區(qū)整體改造、集中供熱管網改造等項目，近3年來投入城市建設資金53.8億元，縣城建成區(qū)面積達到15.7平方公里。中寧縣共改造開發(fā)建設住宅小區(qū)30多個，面積120多萬平方米，投入舊城改造建設資金30多億元，基本建成保障性住房6139套，廉租住房實物配租近2000套，極大地改善了主城區(qū)居民居住環(huán)境。

（三）突出產業(yè)帶動，促進農民就業(yè)

平羅縣實施工業(yè)經濟“四個雙百億工程”，重點發(fā)展精細化工、多元合金、煤化工、裝備制造、生物科技、農產品加工六大產業(yè)集群，全縣規(guī)劃企業(yè)大道105家，創(chuàng)造就業(yè)崗位2.15萬個。通過“抓基地、舉龍頭、創(chuàng)品牌、活流通”，扶持和引導142家規(guī)模以上農產品加工企業(yè)技改擴建，發(fā)展農業(yè)特色產業(yè)，實現農村勞動力就近就地轉移就業(yè)3萬余人。隆德縣開工建設六盤山產業(yè)園區(qū)，截至目前整合項目資金8800多萬元，先后招商引進22家企業(yè)入駐園區(qū)，累計完成投資5.6億元，極大解決了就業(yè)問題。

（四）注重改善民生，強化社會保障服務

平羅縣新改建各類學校20余所，建成職教中心，吸引農村居民子女進城求學，帶動農民進城落戶，完善城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度，擴建醫(yī)院、公共衛(wèi)生服務中心、婦幼保健院。中寧縣石空工業(yè)城是集新材料循環(huán)經濟示范區(qū)后勤保障、商貿服務于一體的濱河生態(tài)小城鎮(zhèn)，承擔著為工業(yè)園區(qū)務工人員配套服務、商貿物流、休閑娛樂等重要功能。工業(yè)城建成后不僅可以解決園區(qū)產業(yè)工人住房難問題，并為石空工業(yè)城及周邊群眾提供集生產、生活、生態(tài)、休閑為一體的優(yōu)質服務。

（五）推進土地制度改革，創(chuàng)新城鄉(xiāng)融合體制

平羅縣在全區(qū)率先開展農村集體土地確權頒證，明晰了農村集體土地所有權、農民土地承包經營權、集體荒地經營權、宅基地使用權、房屋所有權“五項權屬”，率先探索建立農民“三權”自愿永久退出補償機制、農村土地經營權抵押貸款機制、現代農業(yè)生產經營機制“三項機制”，盤活農村閑置宅基地和房屋等資源。

三、推進城鎮(zhèn)化建設中存在的主要問題

（一）產業(yè)支撐能力有限，輻射帶動能力較弱

產業(yè)整體規(guī)模小、布局分散，與城鎮(zhèn)發(fā)展的協同性不夠，吸納能力相對較弱，城鎮(zhèn)人口增加受行政區(qū)劃調整、征地拆遷等偶然因素影響大，依靠產業(yè)發(fā)展吸納非農人口進城的城鎮(zhèn)化主流渠道作用不夠突出。現代農業(yè)對城鎮(zhèn)化發(fā)展的推力、新型工業(yè)對城鎮(zhèn)化發(fā)展的拉力和第三產業(yè)對城鎮(zhèn)化發(fā)展的后續(xù)支持力還不夠強。影響了人口集聚，小城鎮(zhèn)發(fā)展缺乏區(qū)域特色，優(yōu)勢產業(yè)發(fā)展規(guī)模小，發(fā)展模式粗放。

（二）城鎮(zhèn)化實現程度較低，基礎設施還不完善

調研的三個縣普遍存在部分老舊小區(qū)危舊房屋數量多，排污、排水等設施老化等問題，特別是小城鎮(zhèn)公共基礎設施不配套，綜合服務水平較差。城鎮(zhèn)化進程中，城鎮(zhèn)人口和用地規(guī)模擴張快于相應的經濟活動聚集、社會結構轉化和基礎設施、公共服務配置，城鎮(zhèn)化率與所要求達到的社會經濟發(fā)展質量水平還存在一定的差距，城鎮(zhèn)化應有的經濟、社會、生態(tài)、環(huán)境效應尚不明顯。

（三）各項規(guī)劃的編制相對滯后，不能很好地指導城市建設

各市縣的城市空間結構已發(fā)生變化，需要重新調整修編縣城整體規(guī)劃，有的市縣比如中寧縣近期規(guī)劃年限已到，需要編制新的五年規(guī)劃，2009年實施的規(guī)劃調整修編沒有將石空工業(yè)園區(qū)和寧新物流園統一納入到縣城總體規(guī)劃中，致使其成為獨立體，弱化了與城區(qū)的聯系。此外，“大社區(qū)”、“大村莊”布局建設規(guī)劃尚未編制出來，影響了新型農村大社區(qū)建設。

（四）資金投入渠道單一，缺乏有效引入機制

城鎮(zhèn)化是工業(yè)化過程中農業(yè)人口向非農產業(yè)轉移、農村人口向城鎮(zhèn)轉移的過程。從公共服務均等化目標出發(fā)，城鎮(zhèn)化過程中將產生對基礎設施以及其他公共服務的大量需求，相應的建設資金保障是一個重要環(huán)節(jié)。調研中我們發(fā)現，目前的城鎮(zhèn)建設投入多數以政府為主，缺乏有效的吸引社會資本機制，絕大多數城鎮(zhèn)化建設項目資金匱乏，不能適應城鎮(zhèn)化加速推進的需要。

（五）體制性障礙依然存在，保障機制不夠健全

城鄉(xiāng)一體的戶籍管理、均等化的公共服務和全民共享的社會保障體制尚不健全;人口、資金、資源合理流動和區(qū)域市場開放等方面還存在行政壁壘。農民在向城鎮(zhèn)轉移、向市民轉化的過程中，醫(yī)療服務、子女求學、安居就業(yè)、社會保險、生活保障等制度方面還不很健全。

四、推進寧夏全面建設新型城鎮(zhèn)化的對策建議

（一）堅持規(guī)劃先行，修編具體城市規(guī)劃

在實施城鎮(zhèn)化建設過程中，必須強化規(guī)劃意識，突出規(guī)劃的科學性、權威性和超前性，借鑒發(fā)達地區(qū)和周邊城市規(guī)劃建設中的優(yōu)點，組織專門力量進行科學論證，搞好城鄉(xiāng)規(guī)劃的調整修編工作。重點搞好城市詳細規(guī)劃和單項專業(yè)規(guī)劃修編，搞好村鎮(zhèn)規(guī)劃，完善修編集鎮(zhèn)規(guī)劃、塞上村民新居、舊村莊整治規(guī)劃、大社區(qū)、大村莊布局規(guī)劃，使農村一般村莊向中心村靠攏，中心村向集鎮(zhèn)聚集，村民建房向大社區(qū)、大村莊聚集，切實提高城鄉(xiāng)居民居住質量。

（二）實施政策傾斜，推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化進程

簡化管理層次，形成中央、省、市縣的三級財政架構，幫助財力薄弱地區(qū)建立縣鄉(xiāng)最低財力保障制度，確?；鶎诱\轉資金的基本需要，切實提高民生事項、公共安全等的支出水平。農村基礎設施和公共服務設施欠賬較多，需要給予更多傾斜支持，使一部分農民能夠享受到與城市居民相同的基本公共服務，引導城市資金、技術、信息等要素向農村流動，城市公交、供水、燃氣、污水和垃圾處理等公共基礎設施向周邊農村延伸，提高城鄉(xiāng)公共服務共享水平。

（三）積極推進戶籍制度改革，促進人口自由流動

在推進戶籍和人口遷移體制改革方面，國家應建立城鄉(xiāng)一體的居住證制度，以舉家遷徙的新生代農民工為重點，以就業(yè)年限或居住年限或社保參與年限為基準，加快放開中小城市落戶限制，適宜采取循序漸進的方式實行戶籍制度改革，允許具備一定條件、有較好自我生存和發(fā)展能力的一部分農村人口進城，從事非農產業(yè)。

（四）改革土地使用管理制度，提高土地利用率

城鎮(zhèn)化發(fā)展與土地問題密切相關，一方面關系到城市開發(fā)建設用地，另一方面關系進鎮(zhèn)農民的切身利益，所以必須妥善處理。城建用地應依據有償使用的原則和城鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃，發(fā)布城鎮(zhèn)建設規(guī)劃和年度建設計劃，先征為國有，再將使用權出讓或者出租給使用者。對農民進鎮(zhèn)建房、經營性用地實行優(yōu)惠政策，降低農民進城的門檻，加快城市化進程。

（五）大力發(fā)展第三產業(yè)，促進農民就業(yè)

城鎮(zhèn)產業(yè)結構的調整和優(yōu)化將為城鎮(zhèn)的發(fā)展注入活力和動力，是解決城鎮(zhèn)就業(yè)問題的根本途徑。國內外經驗證明，第三產業(yè)吸納勞動力潛力相當大，是三次產業(yè)中唯一可以長期增加就業(yè)的產業(yè)，因此，西北城鎮(zhèn)化在大力突進工業(yè)化的同時，應該著力提升第三產業(yè)比重，積極挖掘第三產業(yè)吸納就業(yè)的能力，活躍城鎮(zhèn)經濟，為加快農村人口居住向城鎮(zhèn)集中提供必要條件。

（六）提高農民就業(yè)能力，提升城鎮(zhèn)綜合承載力

實行積極的就業(yè)政策，廣開就業(yè)門路，拓寬就業(yè)渠道，培育和發(fā)展勞動力市場，完善就業(yè)服務體系，加強就業(yè)指導、介紹、培訓等工作，通過技能的提高實現收入的增長，改善生活和工作狀況。從方便就業(yè)的角度加強保障房建設，保留適當規(guī)模低成本住宅，大力發(fā)展公共交通，降低群眾出行成本。積極推進保障性住房建設，建立多層次住房供應體系;加強市政基礎設施和公共服務設施建設，拓展供水、供電、供氣、供熱的覆蓋面，提高保障率。

（作者單位：北方民族大學經濟學院）

責任編輯：楊再梅