基于可持續(xù)發(fā)展的額爾齊斯河水資源合作開發(fā)利益協(xié)調(diào)機(jī)制

唐 震,吳高鍵

(1.河海大學(xué)商學(xué)院,江蘇南京 211100;2.河海大學(xué)國際河流研究中心,江蘇南京 211100)

基于可持續(xù)發(fā)展的額爾齊斯河水資源合作開發(fā)利益協(xié)調(diào)機(jī)制

唐 震1,2,吳高鍵1,2

(1.河海大學(xué)商學(xué)院,江蘇南京 211100;2.河海大學(xué)國際河流研究中心,江蘇南京 211100)

額爾齊斯河水資源開發(fā)對我國新疆地區(qū)用水安全及工農(nóng)業(yè)發(fā)展具有戰(zhàn)略性作用,然而作為跨界河流,中國與其下游哈薩克斯坦在很多利益方面存在差異,使得兩國的合作開發(fā)面臨很大挑戰(zhàn)。通過對額爾齊斯河流域目前相關(guān)合作現(xiàn)狀的研究以及水資源合作開發(fā)利用主體及其訴求的分析,依據(jù)可持續(xù)發(fā)展的理論,提出了可持續(xù)發(fā)展的額爾齊斯河流域水資源合作開發(fā)的利益協(xié)調(diào)機(jī)制理論模型。

額爾齊斯河;合作開發(fā);利益協(xié)調(diào)機(jī)制;可持續(xù)發(fā)展

我國跨界河流水資源開發(fā)對于我國邊境地區(qū)城市居民的用水安全以及農(nóng)業(yè)、工業(yè)發(fā)展具有重要戰(zhàn)略意義。在關(guān)于額爾齊斯河流域水資源利用與保護(hù)合作的問題上,我國與哈薩克斯坦共和國(以下簡稱哈國)展開了多次協(xié)商,雙方簽署了《中哈共同利用和保護(hù)跨界河流的合作協(xié)定》并成立了聯(lián)合委員會(huì)(以下簡稱“聯(lián)委會(huì)”)。盡管雙方在水安全、航運(yùn)及漁業(yè)等相關(guān)方面的合作已較成熟,但是水資源合作開發(fā)方面尚無完整的合作框架。目前,哈國擔(dān)心我國對額爾齊斯河的開發(fā)會(huì)威脅到下游國家的水資源安全,當(dāng)我國在額爾齊斯河上游修建引水工程之后,哈國多次就水量減少以及引水安全問題向我國表示不滿。如果不能適時(shí)就水資源的分配以及利用開發(fā)與流域內(nèi)相關(guān)國家達(dá)成共識及協(xié)議,那么我國額爾齊斯河水資源開發(fā)利用就處于兩難困境中。因此,如何妥善解決好中哈之間關(guān)于水資源利用開發(fā)的矛盾問題尤其關(guān)鍵。

中哈在額爾齊斯河水資源開發(fā)利用方面有著不同的利益訴求,當(dāng)前也缺少相關(guān)利益協(xié)調(diào)機(jī)制去推動(dòng)合作的進(jìn)行。因此,需要分析清楚額爾齊斯河水資源合作開發(fā)相關(guān)領(lǐng)域的合作現(xiàn)狀以及水資源利用合作開發(fā)各利益主體的利益訴求。此外,如何在額爾齊斯河水資源的開發(fā)中促進(jìn)中哈兩國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展也是問題之一[1]。因此,如何構(gòu)建一個(gè)面向可持續(xù)發(fā)展的額爾齊斯河流域水資源合作開發(fā)利益協(xié)調(diào)機(jī)制是解決這些問題的關(guān)鍵。

一、額爾齊斯河水資源相關(guān)領(lǐng)域合作現(xiàn)狀

我國于2001年9月與哈國共同簽署了《中哈共同利用和保護(hù)跨界河流的合作協(xié)定》,按照協(xié)定成立了中哈跨界河流聯(lián)合委員會(huì),對中哈兩國邊境形成或經(jīng)過的地表水(包括額爾齊斯河和伊犁河)共同利用與保護(hù),主張?jiān)诶门c保護(hù)兩國跨界河流水資源領(lǐng)域進(jìn)行合作[2]。自聯(lián)合委員會(huì)成立以來,中哈兩國在水文、水安全、漁業(yè)、航運(yùn)、林業(yè)以及防洪等方面進(jìn)行了廣泛的合作,具體見表1。

由表1可知,中哈在額爾齊斯河流域水資源相關(guān)方面合作的公益性較強(qiáng),雙方均能從合作中產(chǎn)生均等收益同時(shí)不損害對方利益,這使得在水文、水安全及防洪方面的合作進(jìn)展最為順暢,也是目前進(jìn)行最多的合作。在準(zhǔn)公益性的合作領(lǐng)域雙方能利益互惠,但中方收益卻較多。在清潔能源這一非公益性領(lǐng)域,中方具有明顯技術(shù)優(yōu)勢,額爾齊斯河河谷具有巨大的風(fēng)力發(fā)電的潛能[3],但合作對哈方益處較多,對我國的好處卻較少,所以雙方合作并不廣泛。在航運(yùn)方面,哈方經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要,使其合作意向較強(qiáng)。在水資源開發(fā)利用方面,我國建水利水電設(shè)施非常有益,但有可能對下游的哈國生態(tài)環(huán)境造成破壞,因此哈國較為不滿。中哈水資源領(lǐng)域相關(guān)合作意向具體如圖1所示,從右往左與從左往右的箭頭分別代表哈國與我國的合作意愿水平,直線所截矩形區(qū)域下半部分的面積代表我國的獲益水平,上半部分的面積代表哈國的獲益水平。

圖1 中哈水資源相關(guān)領(lǐng)域合作意愿

綜上所述,在不同的合作領(lǐng)域,中哈有著不同的利益訴求以及不同程度的合作傾向。我國當(dāng)前最迫切的就是水資源開發(fā)利用,希望通過興建引水樞紐工程以獲取更多的引水量來緩解新疆用水問題。哈國則在經(jīng)貿(mào)合作、清潔能源、航運(yùn)、漁業(yè)及林業(yè)技術(shù)合作等方面有著強(qiáng)烈的利益訴求。因此,我國可以通過政治交往互動(dòng)促進(jìn)雙方互惠合作的達(dá)成。

二、額爾齊斯河水資源合作開發(fā)利益主體及其利益訴求

額爾齊斯河流域涉及中、哈、俄3個(gè)國家,不同的國家不僅存在不同的宗教信仰,也存在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國際地位上的差異。這些都造成了合作各方利益目標(biāo)的異質(zhì)性,而追求自身利益最大化是各合作方的首要目標(biāo)。因此,分析清楚各利益主體的角色及其訴求是構(gòu)建額爾齊斯河水資源合作開發(fā)利益協(xié)調(diào)機(jī)制的重點(diǎn)。

1.兩國政府

在額爾齊斯河水資源的合作開發(fā)中,兩國政府既是利益的分享者,又是利益的協(xié)調(diào)者。一方面,清潔能源、航運(yùn)、漁業(yè)及林業(yè)方面的技術(shù)合作是哈方的迫切需求,而我國的訴求是在中哈跨界河流談判中盡可能多的獲取水資源。此外,兩國政府希望通過水資源合作開發(fā)改善民生以及促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)繁榮。另一方面,水資源合作開發(fā)需要兩國政府在談判中表達(dá)各主體的利益訴求以及協(xié)調(diào)各利益主體之間的利益。

2.兩國民眾

在額爾齊斯河水資源合作開發(fā)過程中,兩國民眾既是直接受益者,也是監(jiān)督者。一方面,我國新疆地區(qū)民眾需要通過水資源合作開發(fā)緩解水資源短缺問題,哈國民眾需要通過雙邊經(jīng)貿(mào)的發(fā)展提高生活水平。另一方面,由于水資源的開發(fā)利用必然會(huì)對流域周圍的生態(tài)環(huán)境造成影響,不加節(jié)制地開發(fā)利用很可能會(huì)引發(fā)更大程度的水資源短缺及水安全問題。因此,兩國民眾在流域水資源的開發(fā)過程中,扮演好監(jiān)督者的角色尤為重要。

3.兩國相關(guān)行業(yè)

企業(yè)是額爾齊斯河水資源合作開發(fā)的利益相關(guān)者之一,其利益主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)方面,也要盡到一定的責(zé)任。一方面,通過雙方經(jīng)貿(mào)合作協(xié)定的達(dá)成可以促進(jìn)兩國企業(yè)間經(jīng)貿(mào)發(fā)展,為兩國經(jīng)濟(jì)交流帶來便利。另一方面,水利水電開發(fā)企業(yè)在建設(shè)過程中可能會(huì)對周圍生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生影響,漁、牧、林業(yè)無節(jié)制的發(fā)展也可能對生態(tài)造成破壞。因此,開發(fā)企業(yè)需要承擔(dān)一定的保護(hù)生態(tài)環(huán)境的義務(wù),在開發(fā)過程中走可持續(xù)發(fā)展的路徑,扮演好生態(tài)保護(hù)者的角色。

4.聯(lián)合委員會(huì)

聯(lián)合委員會(huì)是連接政府、民眾及開發(fā)企業(yè)的橋梁和紐帶,通過維護(hù)各方關(guān)系,促進(jìn)各方溝通并提供相關(guān)服務(wù)以達(dá)成合作。一方面,聯(lián)合委員會(huì)在流域水資源開發(fā)過程中需要監(jiān)督兩國政府簽訂的相關(guān)協(xié)議是否按要求實(shí)施,監(jiān)督水利水電企業(yè)開發(fā)過程中的生態(tài)問題。另一方面,聯(lián)合委員會(huì)需要扮演好協(xié)調(diào)者的角色,建立兩國民眾、企業(yè)及政府之間的溝通渠道。

三、額爾齊斯河水資源合作開發(fā)利益協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建

跨界河流水資源合作開發(fā)的中心問題,是不同利益主體在尋求自身利益最大化過程中,如何與其他利益相關(guān)者進(jìn)行博弈從而最終達(dá)成合作。因此,如何協(xié)調(diào)中哈雙方利益,在實(shí)現(xiàn)合作最優(yōu)化的前提下,合理分配各方合作獲得的共同利益,并以此來確保合作的長期性和規(guī)范性,是當(dāng)前中哈合作過程中的難點(diǎn)和重點(diǎn)[4]。

當(dāng)然,水資源的開發(fā)也不能盲目的進(jìn)行,需要遵循可持續(xù)發(fā)展的基本理念,通過一系列措施來協(xié)調(diào)好環(huán)境保護(hù)、生態(tài)保護(hù)、人民生活水平、國家利益以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系[5]。額爾齊斯河水資源的開發(fā)也應(yīng)該以經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展為出發(fā)點(diǎn),通過水資源合作開發(fā)去促進(jìn)中哈政治、經(jīng)濟(jì)及社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

因此,在利益分配機(jī)制中,可以通過政府主導(dǎo)來實(shí)現(xiàn)中哈兩國經(jīng)濟(jì)及社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展,但同時(shí)要通過利益約束機(jī)制及補(bǔ)償機(jī)制來實(shí)現(xiàn)生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展。

1.利益分配機(jī)制

額爾齊斯河水資源合作開發(fā)的利益分配機(jī)制是以政府為主導(dǎo)的。中哈兩國政府通過外交互動(dòng)達(dá)成一系列有利于促進(jìn)水資源合作開發(fā)以及兩國間經(jīng)貿(mào)發(fā)展的政策形成政策利益;兩國間相關(guān)企業(yè)利用政策利益進(jìn)行相互交往,從而創(chuàng)造出經(jīng)濟(jì)利益;兩國民眾是經(jīng)濟(jì)利益的直接受惠者,通過兩國民眾的文化交流,也可以加強(qiáng)兩國之間的相互信任從而產(chǎn)生社會(huì)利益。通過政策利益、經(jīng)濟(jì)利益以及社會(huì)利益在政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)之間的傳導(dǎo),可以有效地促進(jìn)兩國間的信任從而促成水資源的合作開發(fā)。額爾齊斯河水資源合作開發(fā)利益分配機(jī)制理論模型如圖2所示。

圖2 額爾齊斯河水資源利用合作開發(fā)利益分配機(jī)制理論模型

2.利益約束機(jī)制

額爾齊斯河水資源合作開發(fā)的利益約束機(jī)制是以聯(lián)委會(huì)為主導(dǎo)的,由其負(fù)責(zé)對相關(guān)參與主體的義務(wù)履行情況進(jìn)行監(jiān)督。首先,兩國政府對聯(lián)委會(huì)賦予監(jiān)督權(quán),對水利水電相關(guān)開發(fā)企業(yè)行為進(jìn)行監(jiān)督,確保生態(tài)環(huán)境在開發(fā)過程中免遭嚴(yán)重破壞;同時(shí),聯(lián)委會(huì)也受到兩國政府及兩國民眾的監(jiān)督,確保其依照相關(guān)規(guī)章制度辦事。其次,中哈兩國民眾既可以輔助聯(lián)委會(huì)對水利水電相關(guān)企業(yè)行為進(jìn)行監(jiān)督,也可以將兩國經(jīng)貿(mào)合作以及技術(shù)交流給自身的影響效應(yīng)反饋給政府,確保兩國政府所制定政策的有效實(shí)施。再次,水利水電相關(guān)企業(yè)以及兩國相關(guān)行業(yè)既受到兩國民眾及聯(lián)委會(huì)的監(jiān)督,同時(shí)也可將合作開發(fā)過程中遇到的問題提交給聯(lián)委會(huì),通過聯(lián)委會(huì)協(xié)調(diào)處理問題。最后,兩國相關(guān)行業(yè)在經(jīng)貿(mào)及技術(shù)的合作交流中可以把問題及成果直接反饋給政府,以便政府對政策進(jìn)行調(diào)整。額爾齊斯河水資源合作開發(fā)利益約束機(jī)制理論模型如圖3所示。

圖3 額爾齊斯河水資源利用合作開發(fā)利益約束機(jī)制理論模型

3.利益補(bǔ)償機(jī)制

可持續(xù)發(fā)展不僅是指經(jīng)濟(jì)及社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展,還包括人、環(huán)境及生態(tài)等多要素的可持續(xù)發(fā)展。額爾齊斯河水資源合作開發(fā)可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)及社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展,同時(shí)不可避免地會(huì)對特定群體、環(huán)境及生態(tài)產(chǎn)生影響。因此,額爾齊斯河水資源合作開發(fā)的利益補(bǔ)償機(jī)制主要涉及對人、環(huán)境以及生態(tài)的補(bǔ)償[6]。

在水利水電工程建設(shè)中會(huì)產(chǎn)生移民問題,如何通過構(gòu)建利益補(bǔ)償機(jī)制去緩解移民生計(jì)與水資源開發(fā)利用之間的矛盾是可持續(xù)發(fā)展提出的基本要求[7]。我國上游水資源的利用開發(fā)必然會(huì)對下游哈國水域的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生影響,通過和哈國合作開發(fā)額爾齊斯河河谷的風(fēng)能等清潔能源以減少哈國火力發(fā)電所帶來的環(huán)境污染問題是利益補(bǔ)償?shù)牧硪环N方式。水資源的開發(fā)利用也會(huì)對額爾齊斯河水域的生態(tài)物種多樣性造成破壞,可以與哈國進(jìn)行漁業(yè)及林業(yè)等方面的技術(shù)交流合作,通過技術(shù)補(bǔ)償去解決這一問題。此外,直接的資金補(bǔ)償以及制定并完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)政策法規(guī)也是一種很好的補(bǔ)償措施。額爾齊斯河水資源合作開發(fā)利益補(bǔ)償機(jī)制理論模型如圖4所示。

圖4 額爾齊斯河水資源利用合作開發(fā)利益補(bǔ)償機(jī)制理論模型

四、額爾齊斯河水資源合作開發(fā)利益協(xié)調(diào)機(jī)制有效運(yùn)行的保障措施

額爾齊斯河水資源合作開發(fā)利益協(xié)調(diào)機(jī)制是解決中哈間利益訴求矛盾問題的關(guān)鍵,即為了確保利益機(jī)制的有效運(yùn)行,需要通過建立長效的協(xié)商談判機(jī)制、聯(lián)合委員會(huì)一體化管理以及公眾參與監(jiān)督等措施去保障其運(yùn)行順暢。

1.建立協(xié)商談判機(jī)制

中哈在額爾齊斯河流域水資源合作開發(fā)過程中,應(yīng)該建立面對突發(fā)問題或者新問題的協(xié)商和談判機(jī)制。如果其中一國計(jì)劃采取的開發(fā)措施可能對另一國造成重大影響或損害,在此之前應(yīng)及時(shí)告知另一國并開展談判協(xié)商。在水資源合作開發(fā)過程中,應(yīng)該共同協(xié)商開發(fā)所造成的后果如何處置。在開發(fā)后的運(yùn)營階段,水資源的利用方面的分歧也需要及時(shí)溝通協(xié)商。

2.聯(lián)委會(huì)一體化管理

額爾齊斯河水資源合作開發(fā)需要通過聯(lián)合委員會(huì)的形式對河流進(jìn)行一體化管理,由聯(lián)委會(huì)設(shè)立不同的工作小組或機(jī)構(gòu),對河流進(jìn)行管理和保護(hù)。一方面,協(xié)助兩國環(huán)保部門對流域周邊生態(tài)問題以及水污染進(jìn)行監(jiān)測工作;另一方面,在中哈水資源合作開發(fā)過程中承擔(dān)監(jiān)督職能并對其他領(lǐng)域合作成果進(jìn)行反饋。

3.完善相關(guān)法律及規(guī)章制度

中哈兩國應(yīng)在參照國際社會(huì)成功經(jīng)驗(yàn)并顧及中哈兩國實(shí)際利益的基礎(chǔ)上,構(gòu)建水資源合作開發(fā)以及利用的法律機(jī)制[8]。因此,中哈兩國應(yīng)以水資源利用合作機(jī)制及《中哈共同利用和保護(hù)跨界河流的合作協(xié)定》為基礎(chǔ),制定一系列的合作開發(fā)條約和規(guī)定,用以解決兩國之間跨界水資源分配、利用與保護(hù)問題,規(guī)范水資源的合作開發(fā)領(lǐng)域、程序以及爭議解決程序。

4.公眾參與監(jiān)督

公眾參與監(jiān)督是國際河流水資源合作開發(fā)順利達(dá)成的過程中必不可少的一部分,也是兩國公民監(jiān)督權(quán)的體現(xiàn)。公眾參與監(jiān)督,一方面可以防止水資源合作開發(fā)過程中對流域周邊生態(tài)環(huán)境的破壞,另一方面可以監(jiān)督兩國簽訂的合作協(xié)議是否按要求實(shí)施,并且對實(shí)施效果進(jìn)行反饋,有利于上下游國家在合作基礎(chǔ)上真正達(dá)到互利互惠。因此,在上下游國家水資源合作開發(fā)的過程中要關(guān)注公眾監(jiān)督權(quán)的體現(xiàn),通過多種渠道促進(jìn)公眾積極參與監(jiān)督。

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F124.5

A

1671 4970(2015)02 0065 04

10.3876/j.issn.1671 4970.2015.02.012

2014 12 21

國家重大社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目(11&ZD168);教育部長江學(xué)者和創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)發(fā)展計(jì)劃(IRT13062)

唐震(1976—),女,江蘇淮安人,教授,博士,從事戰(zhàn)略管理、水利技術(shù)經(jīng)濟(jì)及管理研究。