我國(guó)城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的問(wèn)題與對(duì)策

張 靜

我國(guó)城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的問(wèn)題與對(duì)策

張 靜

我國(guó)第六次人口普查數(shù)據(jù)表明人口老齡化速度遠(yuǎn)超預(yù)期，“十二五”期間，每年新增老年人口從“十一五”的500多萬(wàn)人提高到1000萬(wàn)人。老齡化進(jìn)程加快，給經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)諸多挑戰(zhàn)，也為養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展帶來(lái)新的要求和機(jī)遇。尤其在我國(guó)城市地區(qū)，“4-2-1”家庭結(jié)構(gòu)普遍、代際居住方式變化、家庭規(guī)模趨于小型化，使得贍養(yǎng)照料老人成為很多家庭的不能承受之“重”。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)作為彌補(bǔ)家庭養(yǎng)老功能不足的重要手段，具有植根社區(qū)不離家的優(yōu)勢(shì)，日益受到重視。發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)正當(dāng)其時(shí)。

一、城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的現(xiàn)狀

我國(guó)城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)涵，主要指在城市社區(qū)內(nèi)由政府扶持、社會(huì)參與、市場(chǎng)運(yùn)作，為老年人提供生活照料、醫(yī)療護(hù)理、心理慰藉、文化娛樂(lè)等服務(wù)。當(dāng)前與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)交叉使用的概念還有“居家養(yǎng)老”。筆者認(rèn)為這兩個(gè)概念的聯(lián)系在于，二者對(duì)于養(yǎng)老服務(wù)發(fā)生的地點(diǎn)都是以家庭為核心、向社區(qū)輻射的區(qū)域范圍。區(qū)別則在于，社區(qū)養(yǎng)老更強(qiáng)調(diào)社區(qū)平臺(tái)的作用，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)統(tǒng)屬于社區(qū)服務(wù)范疇，帶有社會(huì)福利性質(zhì)，體現(xiàn)政府的主導(dǎo)和扶持作用。而居家養(yǎng)老服務(wù)的外延更大，除了基于社區(qū)平臺(tái)提供的養(yǎng)老服務(wù)之外，還應(yīng)包括通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)，由從事養(yǎng)老服務(wù)的企業(yè)或社會(huì)組織直接向居住在家的老年人提供的個(gè)性化養(yǎng)老服務(wù)。

相比較發(fā)達(dá)國(guó)家，我國(guó)城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)仍然處在初級(jí)階段。即便是在經(jīng)濟(jì)狀況較好的沿海地區(qū)，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)也還在不斷探索建立中，尚未發(fā)展成熟完善。我國(guó)城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展主要呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：

一是有利于社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的社會(huì)文化環(huán)境正在形成。尊老文化和孝道思想在我國(guó)傳統(tǒng)文化中占據(jù)重要地位，家庭養(yǎng)老一直是絕大多數(shù)老年人首選的養(yǎng)老方式。同時(shí)，主要由家庭成員來(lái)提供養(yǎng)老資源客觀上也是我國(guó)面臨“未富先老”，在人口老齡化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不相適應(yīng)問(wèn)題上的不得已之選。我國(guó)社會(huì)現(xiàn)代化進(jìn)程中，伴隨生活節(jié)奏加快，家庭養(yǎng)老功能出現(xiàn)弱化趨勢(shì)，特別是一些獨(dú)居、自理能力差的老人，對(duì)于來(lái)自家庭以外的社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)需求越來(lái)越強(qiáng)烈，養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化理念漸入人心。這為社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展提供了社會(huì)文化土壤，進(jìn)而會(huì)改變老年人在養(yǎng)老服務(wù)方面的消費(fèi)觀和消費(fèi)行為。

二是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)概念確立和實(shí)務(wù)推廣過(guò)程緩慢。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)雖然廣受關(guān)注，來(lái)自政府、社會(huì)和個(gè)人均對(duì)其寄予“厚望”，希望它能夠在養(yǎng)老方式上實(shí)現(xiàn)資金節(jié)約和文化傳承的“雙贏”效果。事實(shí)上，據(jù)調(diào)查我國(guó)城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)需求的滿足率不足兩成，這與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的高知曉率和需求潛力形成巨大反差。說(shuō)明社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)作為一項(xiàng)新生事物，其接受和推廣本身還需要一個(gè)過(guò)程。現(xiàn)實(shí)生活中，社區(qū)養(yǎng)老、居家養(yǎng)老在稱謂上也經(jīng)常被混同，有的地方直接將“社區(qū)居家養(yǎng)老”寫(xiě)進(jìn)相關(guān)政策文件中。概念不一本身也說(shuō)明社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展尚不成熟，實(shí)務(wù)推廣有待拓展。

三是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)依托社區(qū)建設(shè)，服務(wù)內(nèi)容向?qū)嶓w化邁進(jìn)。社區(qū)既是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的區(qū)域范圍，也是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)主體、客體及服務(wù)提供方的基礎(chǔ)平臺(tái)。我國(guó)從20世紀(jì)80年代才開(kāi)始推行社區(qū)建設(shè)，時(shí)至今日，作為基層社會(huì)的組織單元，其功能發(fā)揮還不充分。社區(qū)服務(wù)不僅缺乏基礎(chǔ)的服務(wù)設(shè)施和專業(yè)的服務(wù)人才，服務(wù)資金也難以到位，這些問(wèn)題直接導(dǎo)致了許多社區(qū)服務(wù)內(nèi)容有名無(wú)實(shí)，或者名不副實(shí)。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)往往也就“縮水”成棋牌室和活動(dòng)廣場(chǎng)等場(chǎng)地的提供，以及沒(méi)有得到有效利用的流于形式化的設(shè)施設(shè)備等。近年來(lái)，我國(guó)部分省市以社區(qū)建設(shè)為抓手，在做實(shí)養(yǎng)老服務(wù)方面不斷取得新進(jìn)展。特別是一些地方性法規(guī)的出臺(tái)，為加強(qiáng)社區(qū)在發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)中的基礎(chǔ)平臺(tái)作用提供了法規(guī)政策和資金保障，為社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的扎實(shí)推進(jìn)做好了鋪墊。

四是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的舉辦主體仍然以政府為主，社會(huì)力量正在逐步介入。根據(jù)全國(guó)十城市萬(wàn)名老年人居家養(yǎng)老狀況調(diào)查，現(xiàn)有的居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)類型眾多，主要有公辦、民辦、公辦（建/助）民營(yíng)等（詳見(jiàn)圖1）。其中由政府直接參與提供社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的情況仍然占據(jù)主導(dǎo)地位，當(dāng)然也應(yīng)看到一些地區(qū)民辦非企業(yè)的社會(huì)組織正在逐步成長(zhǎng)為社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供方的中堅(jiān)力量。

圖1.居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)類型情況

二、城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)存在的問(wèn)題

總體上，我國(guó)城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展還比較緩慢，滯后于需求的增長(zhǎng)。問(wèn)題存在有以下幾方面：

一是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)責(zé)任主體權(quán)能配置存在體制缺陷。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)作為一項(xiàng)公共服務(wù)事業(yè)，毋庸置疑責(zé)任主體是政府。街道辦事處屬于政府的派出機(jī)構(gòu)，在城市主要通過(guò)街道來(lái)組織構(gòu)建社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，服務(wù)資源也一般由街道層面來(lái)負(fù)責(zé)提供和實(shí)施安排。如此，街道的財(cái)政收入情況就會(huì)成為該地區(qū)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的重要資金來(lái)源。對(duì)于那些收入狀況不佳的街道來(lái)說(shuō)，開(kāi)展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)往往就存在困難。因此，從體制上來(lái)說(shuō)，街道所承擔(dān)的包括社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)在內(nèi)的諸多職能，與其在行政權(quán)力秩序中的地位不相匹配，這是發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的體制障礙。

二是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)需求缺乏科學(xué)評(píng)估和細(xì)致分類。探索建立科學(xué)規(guī)范的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)需求評(píng)估制度，是發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，提升服務(wù)質(zhì)量，有效連接需求與供給的重要保障。2013年8月民政部出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)評(píng)估工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確指出這項(xiàng)工作是保障經(jīng)濟(jì)困難的孤寡、失能、高齡、失獨(dú)等老年人服務(wù)需求的迫切需要，是合理配置養(yǎng)老服務(wù)資源，調(diào)動(dòng)和發(fā)揮社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的客觀要求。就現(xiàn)實(shí)而言，各地的相關(guān)工作基礎(chǔ)還非常薄弱。例如：上海市作為我國(guó)最早進(jìn)入人口老齡化階段，且老齡化程度最高的地區(qū)，于2003年底開(kāi)始對(duì)申請(qǐng)居家養(yǎng)老服務(wù)的老年人進(jìn)行需求評(píng)估，十余年來(lái)不斷豐富完善相關(guān)舉措，已經(jīng)取得一些階段性成績(jī)，但是距離建立科學(xué)、完備、可操作性強(qiáng)的評(píng)估制度依然還有差距。為此，上海市近期提出制定以“老年人需求清單”為首的五大清單，來(lái)構(gòu)建為老服務(wù)體系。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)需求評(píng)估和分類是一項(xiàng)長(zhǎng)期、細(xì)致的工作，當(dāng)前亟待加快推進(jìn)。

三是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施未能統(tǒng)一規(guī)劃、保障措施不力。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施是城市公共服務(wù)設(shè)施的重要組成部分，將其納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃是有效應(yīng)對(duì)人口老齡化問(wèn)題的必然要求。依據(jù)國(guó)家有關(guān)文件規(guī)定，對(duì)于新建居住區(qū)要將社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施與住宅同步規(guī)劃、建設(shè)、驗(yàn)收、交付使用，卻鮮有能夠兌現(xiàn)。一些地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商在逐利性驅(qū)動(dòng)下，沒(méi)有主動(dòng)把社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)這項(xiàng)公共事業(yè)通盤(pán)考慮進(jìn)來(lái)，甚至存在打著養(yǎng)老地產(chǎn)旗號(hào)低價(jià)圈地建別墅的情況，其養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)就更無(wú)從談起?，F(xiàn)階段，我國(guó)城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)用地緊張、總量不足、設(shè)施落后，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，保障措施也不到位。

四是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目少，供給模式單一。我國(guó)城鄉(xiāng)老年人口狀況抽樣調(diào)查結(jié)果顯示，就生活類服務(wù)而言，絕大部分地區(qū)仍以上門(mén)做家務(wù)，提供家政服務(wù)為主；就精神慰藉類服務(wù)而言，則以老年人自發(fā)組織的文體活動(dòng)、輔以社區(qū)提供一定場(chǎng)所為主。這其中，并沒(méi)有嚴(yán)格區(qū)分不享受任何運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、政府不介入服務(wù)監(jiān)管、不經(jīng)過(guò)專門(mén)的職業(yè)培訓(xùn)、直接由家政公司提供的家政服務(wù)，以及老年人自發(fā)進(jìn)行的文體活動(dòng)與真正的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)之間的區(qū)別。假如完全剝離這部分內(nèi)容，實(shí)際上開(kāi)展的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目更是少之又少。服務(wù)供給方面，世界上許多發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)作為一項(xiàng)公共類服務(wù)產(chǎn)品，單純依靠政府來(lái)直接提供是不現(xiàn)實(shí)的。當(dāng)前，雖然已經(jīng)意識(shí)到這一點(diǎn)，但對(duì)于政府、社會(huì)（第三部門(mén)）、市場(chǎng)在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給過(guò)程中應(yīng)該扮演的角色定位并不清晰。無(wú)論計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代“全能型政府”思維，還是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代唯利性原則，任何一個(gè)單一視角，都不利于形成社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的多元供給格局。

五是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)資源分散，急需統(tǒng)籌。匯集整合政府、社會(huì)、市場(chǎng)以及社區(qū)內(nèi)部資源，是發(fā)揮社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)資源合力的有效途徑。當(dāng)前的情況是，這些資源通常分散在多個(gè)部門(mén)，例如：醫(yī)療資源，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站屬于衛(wèi)計(jì)部門(mén)；土地資源，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)用地屬于國(guó)土資源及住建部門(mén)；經(jīng)濟(jì)資源，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)稅費(fèi)減免由稅務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)；人力資源，從事社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)管理的社工屬于民政部門(mén)；組織資源，提供服務(wù)的社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織登記及監(jiān)管也由民政部門(mén)負(fù)責(zé)。分散的資源，需要通過(guò)政策統(tǒng)籌，形成整體合力，否則會(huì)導(dǎo)致本來(lái)就極為有限的資源在具體使用過(guò)程中出現(xiàn)能量的耗散，大大降低效率。

三、發(fā)達(dá)國(guó)家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)及啟示

發(fā)達(dá)國(guó)家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)過(guò)半個(gè)多世紀(jì)的發(fā)展，已經(jīng)形成了相對(duì)穩(wěn)定的模式和成熟的體系?？傮w而言，主要有以下幾個(gè)方面經(jīng)驗(yàn)可資借鑒。

一是堅(jiān)持履行政府主導(dǎo)職責(zé)。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展歸根結(jié)底還要依托政府主導(dǎo)。政府主導(dǎo)不是體現(xiàn)為一種對(duì)權(quán)力的把控，而是對(duì)其所肩負(fù)職責(zé)的履行。英國(guó)的社區(qū)養(yǎng)老在財(cái)政上完全是以政府為主，很多服務(wù)都是由政府資助。澳大利亞老年照料費(fèi)用也主要由聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)，政府會(huì)直接管理一些社區(qū)照料服務(wù)機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)為老年人提供居家養(yǎng)老服務(wù)。在實(shí)行高稅收、高福利的瑞典，市政府承擔(dān)了約90%的老年人照料工作，以確保老年人能夠過(guò)上正常和獨(dú)立的生活。對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家來(lái)講，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)具有福利性質(zhì)，政府的職責(zé)不僅體現(xiàn)為通過(guò)制定政策、實(shí)施監(jiān)督，還通過(guò)擔(dān)任服務(wù)的出資方、給予照料者服務(wù)補(bǔ)貼和稅收減免等一系列具體有效的措施，切實(shí)發(fā)揮主導(dǎo)作用。

二是對(duì)服務(wù)對(duì)象實(shí)行嚴(yán)格評(píng)估。發(fā)達(dá)國(guó)家在提供社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)時(shí)，一般需要對(duì)接受服務(wù)者進(jìn)行收入及資產(chǎn)評(píng)估，以此作為是否由政府為其支付照料費(fèi)用的依據(jù)。即便是世界上福利水平較高的國(guó)家瑞典，老年人接受居家照料也必須進(jìn)行需求評(píng)估，老年人憑借代金券選擇購(gòu)買(mǎi)政府或私人機(jī)構(gòu)的服務(wù)。但是私人機(jī)構(gòu)的服務(wù)需要由老年人自己支付額外的費(fèi)用。這樣一來(lái)，也就確保政府保障的范圍是那些最需要幫助的老年人群體，既有利于實(shí)現(xiàn)政府有限的資金使用效率最大化，客觀上也有利于縮小老年人中的貧富群體在享受福利服務(wù)上的差距。

三是建有完善的服務(wù)設(shè)施。改善老年人生活區(qū)域的服務(wù)設(shè)施是發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的重要前提。荷蘭的人均壽命處于世界前列，政府不僅對(duì)只有步行樓梯的住房增設(shè)電梯，還要求新建住宅必須考慮增加適老服務(wù)設(shè)施，并通過(guò)立法予以保障。老年人集體住宅也都是建在靠近老年活動(dòng)中心和社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)的地方。日本專門(mén)制定《無(wú)障礙交通法》、《老年人居住法》等法律規(guī)章，對(duì)老年人住宅內(nèi)臺(tái)階、扶手、地面、過(guò)道、墻壁，包括浴室和廚房都有專門(mén)的設(shè)計(jì)要求。美國(guó)為老年人建設(shè)了多功能服務(wù)中心，作為社區(qū)服務(wù)設(shè)施和平臺(tái)。英國(guó)更是把各種服務(wù)設(shè)施都建在社區(qū)中，以使老年人獲取更加便捷的服務(wù)。

四是服務(wù)供給方式社會(huì)化程度高。發(fā)達(dá)國(guó)家的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制比較完善，這為服務(wù)的社會(huì)化供給奠定了基礎(chǔ)。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)因其主要還是屬于一項(xiàng)公共服務(wù)，故不可能完全采用純市場(chǎng)方式。英國(guó)的社區(qū)照顧服務(wù)業(yè)就屬于一種準(zhǔn)市場(chǎng)機(jī)制。一方面多方參與競(jìng)爭(zhēng)提供服務(wù)代替了國(guó)家壟斷，另一方面在法律法規(guī)的約束下，服務(wù)機(jī)構(gòu)要根據(jù)照顧服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量提供服務(wù)產(chǎn)品，要接受地方政府監(jiān)督保持高質(zhì)量的服務(wù)。購(gòu)買(mǎi)服務(wù)列入政府的財(cái)政預(yù)算，提供服務(wù)則主要由社會(huì)上的非營(yíng)利機(jī)構(gòu)、志愿組織等來(lái)承擔(dān)。在美國(guó)，服務(wù)多通過(guò)項(xiàng)目制方式來(lái)運(yùn)作。

五是擁有發(fā)達(dá)成熟的志愿服務(wù)隊(duì)伍。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中照料人力資源不足往往是各國(guó)面臨的共同問(wèn)題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，早在2001年英國(guó)就有590萬(wàn)名志愿護(hù)理人員，其中一大部分是由社區(qū)志愿組織承擔(dān)的。除了一些慈善機(jī)構(gòu)和個(gè)人提供的專業(yè)志愿服務(wù)之外，老年人參加志愿活動(dòng)的積極性很高。很多發(fā)達(dá)國(guó)家就充分吸收了低齡健康老人，作為社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)非正式支持的重要人力資源。

英國(guó)是社區(qū)建設(shè)的發(fā)源地，社區(qū)擁有較大的自治權(quán)力，能夠充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資源，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)組織和個(gè)人參與社區(qū)管理與服務(wù)。起源于英國(guó)20世紀(jì)50年代的社區(qū)照顧，其初衷是為了減緩老年人、殘疾人機(jī)構(gòu)照顧的財(cái)政負(fù)擔(dān)，同時(shí)也是為了彌補(bǔ)機(jī)構(gòu)照顧因脫離社區(qū)帶來(lái)精神慰藉方面的不足。在我國(guó)，城市社區(qū)建設(shè)從上世紀(jì)末逐步進(jìn)入人們視線，屬于自上而下推行，缺乏自發(fā)性。隨著1999年我國(guó)進(jìn)入人口老齡化社會(huì)，老年人養(yǎng)老服務(wù)需求急劇擴(kuò)張，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)作為一種新的理念開(kāi)始得到重視和廣泛推行。與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)從誕生之初就被打上了“先天不足”的烙印。既沒(méi)有成熟完善的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)模式作為基礎(chǔ)，也沒(méi)有自發(fā)形成的社區(qū)自治行動(dòng)作為先導(dǎo)，加之我們是未富先老，社會(huì)財(cái)富積累有限，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制尚在健全，長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段意味著距離中等發(fā)達(dá)國(guó)家水平還有很長(zhǎng)的路要走。進(jìn)而導(dǎo)致社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)沒(méi)有同類規(guī)范或者模式可以遵循，社區(qū)這一平臺(tái)也缺乏組織動(dòng)員能力，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)資金籌集渠道、服務(wù)設(shè)施、人才隊(duì)伍建設(shè)等也都無(wú)從著落。

四、城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的政策建議

針對(duì)當(dāng)前城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)存在的諸多問(wèn)題，提出如下政策建議：

（一）落實(shí)政府的主體責(zé)任，發(fā)揮政策和資金的撬動(dòng)作用。社會(huì)化養(yǎng)老一經(jīng)提出，曾給人無(wú)限遐想，甚至被誤讀。那些認(rèn)為政府的責(zé)任可以減輕了，即使政府撒手不管，養(yǎng)老事業(yè)也會(huì)如朝陽(yáng)一般蒸蒸日上的“好事”并沒(méi)有發(fā)生。社會(huì)化養(yǎng)老只能是養(yǎng)老方式的社會(huì)化，而不是責(zé)任的社會(huì)化。2013年7月1日起，由民政部起草并公布的《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法》和《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》正式施行，雖然新規(guī)定將10張床位數(shù)作為最低門(mén)檻，這種“微型”養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的需求規(guī)模表面上很匹配，但一年來(lái)很多地區(qū)還沒(méi)有開(kāi)辦一家這樣的“微型”養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。一般而言，規(guī)模小的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，分?jǐn)偣潭ǔ杀?、管理成本的空間小，其利潤(rùn)空間也較小，完全依靠市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)模式難以吸引社會(huì)資本進(jìn)入。如果政府在配套政策和扶持資金方面沒(méi)有相應(yīng)舉措，或者舉措難以落實(shí)，發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)勢(shì)必步履維艱。要想落實(shí)政府的主體責(zé)任，就需要將責(zé)任分解落實(shí)到位，為城市地區(qū)基層政權(quán)的末梢街道“賦權(quán)”，理順事權(quán)關(guān)系。在社區(qū)建設(shè)中逐步增強(qiáng)其自治權(quán)力和能力。對(duì)于有限的財(cái)政資金補(bǔ)貼，一定要精準(zhǔn)錨定使用目標(biāo)，通過(guò)制定服務(wù)規(guī)范政策，實(shí)施服務(wù)監(jiān)管和評(píng)估，注入到服務(wù)提供方的運(yùn)營(yíng)中。如此，才能將發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的政府主體責(zé)任真正落到實(shí)處。

（二）發(fā)展完善社區(qū)自身組織體系，提升公共服務(wù)能力。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)能否有效開(kāi)展，很大程度上取決于社區(qū)自治能力的強(qiáng)弱。社區(qū)自治能力建設(shè)一方面依托基層民主建設(shè)進(jìn)程，另一方面也需要發(fā)展完善自身組織體系。社區(qū)居民、社區(qū)居委會(huì)、駐社區(qū)單位、社區(qū)組織以及社區(qū)內(nèi)非正式群體網(wǎng)絡(luò)在內(nèi)的各類組織機(jī)構(gòu)，共同構(gòu)成社區(qū)自身組織體系。通過(guò)協(xié)調(diào)不同組織之間的關(guān)系，培育社區(qū)自治意識(shí)，強(qiáng)化社區(qū)凝聚力、歸屬感和責(zé)任感，能夠?yàn)榘l(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)提供非正式支持，為社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)組織真正嵌入社區(qū)提供文化土壤。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)作為社區(qū)服務(wù)的有機(jī)組成部分，反映了社區(qū)層面的公共服務(wù)能力。構(gòu)建社區(qū)自身組織體系，調(diào)動(dòng)利益相關(guān)的各組成單位參與社區(qū)治理的積極性，有利于共同解決社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)化運(yùn)作、志愿活動(dòng)覆蓋范圍有限、社會(huì)工作介入不足等問(wèn)題，對(duì)于提升社區(qū)公共服務(wù)能力有著重要意義。

（三）厘清社區(qū)與居家、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)之間的關(guān)系，以實(shí)際需求為導(dǎo)向細(xì)分人群和服務(wù)產(chǎn)品。社區(qū)養(yǎng)老與居家養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老共同作為我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的三大部分，其面向的人群、提供的服務(wù)既有區(qū)別又有聯(lián)系。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)既是居家養(yǎng)老服務(wù)的輔助平臺(tái)，也是機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的專業(yè)服務(wù)在社區(qū)里的延伸，他們之間是互為補(bǔ)充、相互支撐的關(guān)系。未來(lái)，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)要覆蓋一定居住區(qū)域范圍內(nèi)的人群，重點(diǎn)為身體出現(xiàn)輕度和中度失能的老年人，提供專業(yè)化的生活照料、醫(yī)療護(hù)理、精神慰藉、緊急救援等服務(wù)。

（四）合理規(guī)劃布局社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，依法強(qiáng)化設(shè)施用地、用途等保障。養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，直接關(guān)涉到社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)功能多寡、標(biāo)準(zhǔn)是否統(tǒng)一規(guī)范等問(wèn)題。依據(jù)老年人不同的服務(wù)需求，應(yīng)開(kāi)發(fā)設(shè)計(jì)具有不同服務(wù)功能的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，并且制定相應(yīng)的法律法規(guī)來(lái)保障設(shè)施用地、用途等。在制定法律法規(guī)方面，應(yīng)通過(guò)加大對(duì)違規(guī)拆除、損壞、占用或挪用養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的處罰力度，對(duì)公然侵占社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施、干擾開(kāi)展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的行為起到規(guī)范和引導(dǎo)作用。在合理規(guī)劃布局方面，對(duì)于健康、低齡的普通老年人群體，需要繼續(xù)完善現(xiàn)有的社區(qū)老年活動(dòng)中心（室），以滿足其文化娛樂(lè)需求；對(duì)于一些輕度、中度失能的老年人群體，必須依靠輔助設(shè)施來(lái)完成日常生活活動(dòng)，就需要在社區(qū)提供專門(mén)的護(hù)理場(chǎng)所，由專業(yè)的護(hù)理人員來(lái)服務(wù)，比如日間照料、短期托養(yǎng)等機(jī)構(gòu)設(shè)施。此外，還要規(guī)劃建設(shè)老年人普遍需要的配餐送餐、醫(yī)療康復(fù)等社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，并逐漸形成標(biāo)準(zhǔn)化、連鎖經(jīng)營(yíng)的品牌機(jī)構(gòu)，能夠輻射周邊一定老年人口規(guī)模的服務(wù)需求。

（五）統(tǒng)籌社區(qū)資源，形成養(yǎng)老服務(wù)多元化供給格局。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)作為政府公共服務(wù)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，除了需要政府給予政策和資金支持外，還需要?jiǎng)訂T社區(qū)力量，運(yùn)用各種資源，依靠多種社會(huì)力量來(lái)具體、直接地參與到社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的各個(gè)環(huán)節(jié)。需要政府協(xié)調(diào)的資源，比如社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的用地場(chǎng)所問(wèn)題，由政府層面來(lái)協(xié)調(diào)解決。需要社會(huì)協(xié)調(diào)的資源，比如社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的人才隊(duì)伍問(wèn)題，可以通過(guò)非政府組織吸納社會(huì)工作者、志愿者和專業(yè)的護(hù)理人員來(lái)擴(kuò)充人力資源。需要市場(chǎng)協(xié)調(diào)的資源，比如社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中配餐、送餐等具體運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)，可以通過(guò)面向市場(chǎng)招投標(biāo)、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)來(lái)解決。總之，列出政府、社會(huì)、市場(chǎng)在發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中的權(quán)能配置清單，明確各自職責(zé)邊界是當(dāng)務(wù)之急。發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)面向社會(huì)開(kāi)放，引入市場(chǎng)機(jī)制活力，通過(guò)綜合利用稅費(fèi)優(yōu)惠、土地供應(yīng)、補(bǔ)貼支持、人才培養(yǎng)等保障性措施手段，讓社會(huì)和市場(chǎng)力量愿意并能夠供給服務(wù)，以多元供給滿足社區(qū)老年人多元需求。

（作者單位：民政部政策研究中心）