經濟新常態(tài)下民間融資風險處置研究

王永飛+劉向明+劉長雁

摘 ? 要：近年來，我國多個民間融資活躍地區(qū)出現(xiàn)資金鏈斷裂、企業(yè)主“跑路”等事件，民間融資風險凸顯，浙江溫州、內蒙古鄂爾多斯、陜西神木等地區(qū)成為重災區(qū)。本文在歸納典型地區(qū)民間融資風險處置舉措的基礎上，深入剖析規(guī)范民間融資行為中存在的難點，以期對防范和處置民間融資風險提供啟示與借鑒。

關鍵詞：民間融資;風險處置

中圖分類號：F830.31 ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：B ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文章編號：1674-0017-2015（4）-0068-03

一、典型地區(qū)民間融資風險處置舉措

（一）加強分析預警，合理引導公眾預期。溫州、鄂爾多斯、榆林等地區(qū)在民間融資風險爆發(fā)初期，都采取措施對民間融資風險進行了分析預警，及時提示各單位防范民間融資風險演變?yōu)榉欠Y，防止民間融資風險向金融體系傳遞。同時，在應對民間融資風險時始終堅持正確的輿論導向，加強正面宣傳引導，統(tǒng)一口徑、統(tǒng)一形式，提高信息的公開透明度，防止負面輿論引發(fā)公眾的恐慌。通過多角度、全方位的宣傳教育，合理引導公眾預期，提高投資者區(qū)分民間融資與非法集資的識別能力。

（二）通過民間融資管理立法，促使民間融資行為法制化、規(guī)范化。一是鄂爾多斯市于2012年6月5日發(fā)布的《鄂爾多斯市規(guī)范民間借貸暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），成為我國首部比較系統(tǒng)全面的關于民間借貸的管理辦法?！稌盒修k法》明確規(guī)定，放貸人只能利用自有資金進行放貸，不得有非法集資、非法吸收公眾存款或變相非法吸收公眾存款和非法高利轉貸等行為;鼓勵和支持設立企業(yè)化運營的民間借貸信息網絡平臺，創(chuàng)建民間借貸登記服務中心，探索通過信息技術和金融創(chuàng)新推動實現(xiàn)民間借貸市場陽光化、規(guī)范化和專業(yè)化發(fā)展;規(guī)范民間借貸糾紛，即由民間借貸登記服務中心發(fā)起成立鄂爾多斯市民間借貸協(xié)會，積極發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的自律作用，配合人民調解機構調解投訴問題;設立由民間借貸協(xié)會發(fā)起、在民間借貸登記服務中心登記的民間借貸風險基金，建立民間借貸風險處置機制和行業(yè)自救機制。

二是溫州市于2014年3月1日起施行的《溫州市民間融資管理條例》（以下簡稱《條例》）和《溫州市民間融資管理條例實施細則》（以下簡稱《實施細則》），作為全國首部金融地方性法規(guī)和首部專門規(guī)范民間融資的法規(guī)。根據(jù)《條例》和《實施細則》的規(guī)定，民間借貸具有下列情形之一的，借款人應當自合同簽訂之日起十五日內，將合同副本報送地方金融管理部門或者其委托的民間融資公共服務機構備案：單筆借款金額三百萬元以上的;借款余額一千萬元以上的;向三十人以上特定對象借款的。為了讓大額民間借貸備案制度落到實處，《條例》做了正向鼓勵和反向約束兩方面的制度設計。一方面，處理民間融資糾紛時，備案的材料可以作為效力較高的證據(jù)。國家機關處理涉嫌非法集資等案件時，備案的材料可以作為民間融資行為合法性的重要依據(jù)。另一方面，應當備案而沒有備案的，或提供虛假備案材料的，由地方金融管理部門責令限期改正;逾期不改正的，予以公示;情節(jié)嚴重的，對個人和單位處以一定數(shù)額的罰款。《條例》和《實施細則》的一個亮點就是創(chuàng)新了定向債券融資和定向集合資金兩種融資模式。此外，《條例》和《實施細則》還對民間融資服務主體、風險防范與處置以及法律責任等進行了規(guī)定。

（三）建立民間借貸服務中心，引導民間資本陽光運作。一是溫州市民間借貸登記服務中心于2012年4月26日正式掛牌開業(yè)，以公司化形式運營。實行免費備案登記制度，規(guī)定民間借貸金額超過1萬元都應登記，除在登記中心的配對借貸交易要在登記中心備案登記外，如果借貸雙方是朋友等私人關系，私下已經約定好利率，并且約定的利率不高于4倍銀行貸款利率，都可自愿來借貸登記中心登記。

二是鄂爾多斯市民間借貸服務中心于2012年11月18日開業(yè)并運營，是在工商部門登記注冊的有限責任公司，是鄂爾多斯市民間資本投資服務中心的子公司。民間借貸服務中心的主要職能和服務項目有：收集和發(fā)布借貸供求的各類信息;建立信用信息數(shù)據(jù)庫;發(fā)布本市不同時期的民間借貸指導性利率;邀請銀行、小貸、擔保、典當、公證、法務、評估、支付結算等組織機構入駐中心，根據(jù)借貸當事人意愿，提供“一站式”服務，為民間借貸提供完備的法律服務;為借貸當事人提供規(guī)范借貸合同文本、合同公證、交易支付結算和登記備案服務;建立健全保密制度，依法保護借貸雙方的商業(yè)秘密和個人隱私，確保各類信息的安全。

三是陜西神木縣金融綜合服務中心于2014年3月19日正式運行，工作職能是：規(guī)范民間借貸行為，推動民間借貸陽光化、規(guī)范化;加強政府對民間借貸的宏觀把控，為地方政策的制定和執(zhí)行提供信息依據(jù);提供資金利用率，加大對支柱產業(yè)、朝陽產業(yè)的支持力度;運營神木金融網，借助網絡平臺實現(xiàn)信息共享;設立公共法律服務窗口，為當事人提供真實、有效、合法的國內民事經濟證明服務;開設中小企業(yè)服務區(qū)，幫助解決中心企業(yè)融資困難。

（四）分類對待，科學處置，提高針對性和有效性。一是鄂爾多斯市根據(jù)民間融資關系實行分類處置措施，第一類是進入崩盤的，即資金鏈臨近斷裂的融資人，摸清大部分資產，掌握其活動狀況，在適當時候作為典型打擊，要求扣押其護照，凍結資產，清償本金，特別是對5000萬元以上的融資者進行“居住監(jiān)禁”，防止其外逃。第二類是信譽度、抗風險能力較差的，將其列為融資“黑名單”，對其進行重點監(jiān)控，定期、不定期進行查賬、詢問，并責令其限期改正。第三類是信譽度、抗風險能力一般的，列為融資重點調查對象，公安機關對其進行警告，限期縮小融資額度和規(guī)模，監(jiān)控資金去向。

二是榆林市按照“區(qū)分性質，分類處置，一案一策”原則，對非法集資保持高壓態(tài)勢，堅決依法打擊。第一，對非法集資用于個人揮霍享受、中飽私囊、侵害群眾利益的，從嚴、從快、從重依法打擊和處理;加大資產追繳力度，幫助參與集資的群眾盡可能挽回經濟損失;對采取暴力和變相暴力手段討債或以高價抵頂財物的，堅決予以打擊。第二，對具有生產能力的融資主體，加強對其服務協(xié)調，根據(jù)產業(yè)發(fā)展前景和資金鏈條狀況，提高銀企對接的履約率，引導企業(yè)幫扶等措施，協(xié)力度過難關。第三，對一些講誠信、有償還能力的借貸主體，加強法律法規(guī)教育，促進完善內部運行機制，引導其合法經營，依法管理，妥善處理好借貸問題。第四，從嚴查處公務人員參與非法集資，司法機關對公務人員參與非法集資又背后煽動群眾群訪以達到個人目的、影響穩(wěn)定大局者依法嚴懲。

二、規(guī)范民間融資行為中存在的難點

（一）規(guī)范民間融資行為的法律規(guī)定缺乏統(tǒng)一性和銜接性。我國法律對民間融資行為的規(guī)定分散于各個部門法，且不乏存在沖突之處。一些符合《民法通則》、《合同法》的民間融資行為，按照《貸款通則》、《關于非法金融機構和非法金融業(yè)務活動取締辦法》的規(guī)定就有可能被認定為非法金融業(yè)務活動而被取締。相關法律法規(guī)的零散、籠統(tǒng)、模糊，使得相關部門不能很好地掌握相關規(guī)定，極易陷入“一放就亂、一打就死”的怪圈。

（二）現(xiàn)行法律法規(guī)仍然難以界定合法與非法民間融資行為。無論是《鄂爾多斯市規(guī)范民間借貸暫行辦法》還是《溫州市民間融資管理條例》基本都是在現(xiàn)有法律框架內對有關法律條文的梳理和整合，對如何區(qū)分民間融資行為的合法性上依舊沒有突破，非法集資、非法吸收公眾存款與正常的民間融資仍然難以界定。2011年最高人民法院發(fā)布的《關于審理非法集資刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》，把向親友或單位內部針對特定對象吸收資金的行為排除在非法集資類案件外，2014年3月25日最高人民法院、最高人民檢察院、公安部印發(fā)《關于辦理非法集資刑事案件適用法律若干問題的意見》中關于“社會公眾”的認定問題又明確“在向親友或者單位內部人員吸收資金的過程中，明知親友或者單位內部人員向不特定對象吸收資金而予以放任的;以吸收資金為目的，將社會人員吸收為單位內部人員，并向其吸收資金的”的情形應當認定為向社會公眾吸收資金的行為。雖然擴大了“社會公眾”、“不特定人”的概念，但在“特定對象”的界定上依然存在模糊不清，給司法操作帶了一定的難度。同時，司法解釋明確了非法集資的非法性、公開性、利誘性和社會性等四大特征，但在具體操作中應如何理解和把握具有很大的彈性。但對如何界定“特定”關系，依然存在許多困惑，容易在案件審判中出現(xiàn)同類型案件不同審判結果的現(xiàn)象，使得正當?shù)拿耖g融資活動存在較大的法律風險。

（三）民間融資強制登記備案約束力較弱且依據(jù)不足。由于民間融資大多處于不公開狀態(tài)，如果不使其浮出水面，就難以找到實施監(jiān)管的對象，也就無從談起規(guī)范、引導和監(jiān)測、監(jiān)督，到頭來發(fā)生風險，只能是東一榔頭西一棒，處于到處“救火”的狀態(tài)，不能從根本上解決問題。鄂爾多斯市民間借貸服務中心與溫州市民間借貸登記服務中心相比，不僅要對場內交易進行登記備案，場外達成的交易也應到中心進行登記備案，但實際情況是場內交易冷清，場外交易登記備案的也寥寥無幾?！抖鯛柖嗨故幸?guī)范民間借貸暫行辦法》第10條規(guī)定，民間借貸達成交易后，借貸雙方應提供合同文本及摘要，到民間借貸登記服務中心備案。同時，該暫行辦法第31條規(guī)定，人民法院優(yōu)先受理經登記備案的借貸當事人起訴案件。但這些原則性規(guī)定，實際操作意義并不大，因為即便未按要求進行登記備案的民間借貸糾紛，只要當事人提出訴訟請求，人民法院也應該受理。因此該暫行辦法有關民間借貸要進行登記備案的規(guī)定約束力并不強。繼溫州、鄂爾多斯建立民間借貸登記服務中心后，全國一些地方也成立了類似機構，但整體效果有限，突出表現(xiàn)為民間借貸雙方對登記備案積極性不高，進場登記的民間融資筆數(shù)和金額均較少，主要是由于民間借貸行為約束和強制登記備案的依據(jù)不足，借貸雙方未能從中受益，且考慮隱私信息被公開等因素。

（四）民間融資與正規(guī)金融之間的風險相互交織，難以監(jiān)管。民間融資與正規(guī)金融的風險傳遞路徑主要表現(xiàn)在，民間融資主體既有民間資金又有銀行貸款，一旦資金鏈斷裂就無法歸還債務，部分企業(yè)或個人無法償還銀行貸款采取從民間拆借資金的方式進行借舊還新。從小額貸款公司、典當行等民間融資中介機構了解到，其大部分業(yè)務都是作為過橋資金放貸給個人或企業(yè)用于償還銀行貸款，然后個人或企業(yè)再從銀行貸款償還民間借貸，實現(xiàn)信用增信和降低利息支出的雙重目標。當前對民間融資的外部監(jiān)管較為薄弱，沒有明確專門的機構對民間融資活動實施統(tǒng)一監(jiān)管，相關部門都有一定的監(jiān)管責任，但是未能形成有效的監(jiān)管合力，而且各個部門之間缺乏及時有效的信息溝通和共享，對防范和化解民間融資風險存在一定的滯后性。

三、對策建議

（一）采取頂層設計與基層創(chuàng)新的方式，建立健全民間融資法律法規(guī)。一是從國家層面加快制訂規(guī)范民間融資行為方面的立法，應對民間融資活動重要事項，如借貸主體、交易方式、契約條件、期限利率、風險控制和法律責任等事項作出相應規(guī)定，以便確定民間融資活動的合法性和規(guī)范性，為我國民間融資活動的健康發(fā)展提供立法保障。

二是結合地方實際充分發(fā)揮基層創(chuàng)新的作用。鑒于各地民間融資活動存在差異性，由各級地方政府在不違背國家民間融資管理法律法規(guī)的前提下，建立符合地方實際情況的民間融資管理具體實施辦法，如規(guī)定民間融資的利率區(qū)間、融資方式、資金投向，多少金額以上的民間融資必須進行登記備案等，制訂民間融資突發(fā)事件應急預案和風險處置機制，建立起完整的民間融資管理法規(guī)體系。

（二）建立權責清晰的監(jiān)管架構，完善民間融資監(jiān)管體制。一是樹立分類監(jiān)管的理念，明確監(jiān)管主體職責和其他職能部門之間的具體分工，實現(xiàn)監(jiān)管的無縫隙對接。對小額貸款公司、融資性擔保公司、典當行等民間融資中介機構應按照“誰審批、誰負責、誰主管、誰整頓”的原則，明確主管部門的權責，完善風險問責機制。

二是創(chuàng)新監(jiān)管手段，加快監(jiān)管方式轉變。按照合法性和審慎性原則，完善對民間融資中介機構的市場準入與退出，業(yè)務范圍和經營行為的合法性規(guī)定。加強對民間融資中介機構資本充足率、資產質量和流動性管理，有效防范和化解民間融資風險。

三是加強民間融資自律管理。通過成立行業(yè)協(xié)會、建立民間借貸監(jiān)測制度、行業(yè)風險準備金制度等方式，作為法律監(jiān)管的重要補充手段，提高民間融資行業(yè)的自律意識和水平。

（三）優(yōu)化民間融資運行環(huán)境，引導民間資本流入實體經濟。一是引導民間資本參與商業(yè)銀行增資擴股，參與中小金融機構的改制或股權融資;鼓勵民間資本發(fā)起或參與設立村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、資金互助社等農村新型金融組織。

二是加快存款利率改革步伐，用市場手段優(yōu)化資金這一稀缺資源的配置，讓資金在同等條件下在金融機構與社會之間合理、有序的流動，進而加大對實體經濟的支持力度。

三是合理引導民間資金投向，提高風險防范意識。加強輿情監(jiān)測和輿論導向，引導民間資金流入實體經濟，在提高居民、企業(yè)對民間融資認識的同時，加大對民眾的投資風險教育和法規(guī)教育，引導其科學理性投資，做好風險提示，幫助市場主體和社會大眾樹立融資風險意識。

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The Study on the Disposal of the Private Financing Risk under the New Normal

WANG YongFei ? LIU Xiangming ?LIU Changyan

（Yulin Municipal Sub-branch PBC， Yulin Shaanxi 719000）

Abstract：In recent years， the capital chain rupture has happened in some areas with active financing behaviors， and entrepreneurs have run away and even suicide because of the great amount of debt， causing private financing risk highlighted. Wenzhou in Zhejiang， Ordos in Inner Mongolia， and Shenmu in Shaanxi and so on become the heavy-hit areas. Based on summarizing the measures to dispose the private financing risk in those typical areas， the paper deeply analyzes the existing difficulties in standardizing private financing behavior in order to provide inspiration and reference to guard against and dispose the private financing risks.

Keywords：private financing; risk disposal

責任編輯、校對：張宏亮