京津冀協(xié)同發(fā)展背景下河北省集體建設(shè)用地入市制度完善

劉巧芹 秦嶺 尚國(guó)琲 湯永鴻

摘要：在京津冀協(xié)同發(fā)展國(guó)家戰(zhàn)略加速推進(jìn)背景下，未來相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)河北省建設(shè)用地需求將持續(xù)旺盛，繼續(xù)依靠征地遠(yuǎn)不能滿足需要，亟需推進(jìn)集體建設(shè)用地入市釋放發(fā)展空間。結(jié)果表明，完善河北省集體建設(shè)用地入市制度可為京津冀協(xié)同發(fā)展釋放空間、加快京津冀區(qū)域城鎮(zhèn)更新和產(chǎn)業(yè)升級(jí)步伐、減輕政府和企業(yè)資金壓力，符合國(guó)家層面政策導(dǎo)向;河北省現(xiàn)行集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法不夠完善，實(shí)踐中隱形流轉(zhuǎn)、收益分配混亂等問題突出;應(yīng)從強(qiáng)化政府服務(wù)和監(jiān)管職能、完善集體建設(shè)用地使用權(quán)入市制度、建立集體建設(shè)用地入市制度體系、組織保障、分步實(shí)施等方面完善河北省集體建設(shè)用地使用權(quán)入市制度。

關(guān)鍵詞：集體建設(shè)用地;入市;流轉(zhuǎn);河北省

中圖分類號(hào)： F301.3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A

文章編號(hào)：1002-1302（2015）04-0411-03

收稿日期：2014-12-17

基金項(xiàng)目：國(guó)家自然科學(xué)基金（編號(hào)：41401193）;河北省社會(huì)科學(xué)基金（編號(hào)：HB14YJ029）;河北省社會(huì)科學(xué)發(fā)展研究（編號(hào)：2014021412）;河北省教育廳重點(diǎn)項(xiàng)目（編號(hào)：SD141047）。

作者簡(jiǎn)介：劉巧芹（1974—），女，山東東明人，博士，副教授，主要從事土地政策與法規(guī)、土地評(píng)價(jià)與利用規(guī)劃研究。E-mail：1147065605@qq.com。

改革開放以來，我國(guó)實(shí)行東部沿海地區(qū)率先發(fā)展戰(zhàn)略，京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角城市群迅速崛起，成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)最具活力、開放程度最高、創(chuàng)新能力最強(qiáng)、吸納外來人口最多的地區(qū)[1]。然而，近年來與其他2個(gè)城市群區(qū)域發(fā)展相比，京津冀地區(qū)發(fā)展協(xié)調(diào)性差的問題越來越明顯，突出表現(xiàn)為北京市人口過度膨脹、交通擁堵和環(huán)境惡化日益嚴(yán)重;京津冀經(jīng)濟(jì)差距持續(xù)擴(kuò)大，河北省44個(gè)貧困縣有32個(gè)環(huán)繞在京津周邊，形成環(huán)京津貧困帶。2004年以來，盡管相繼提出了京津冀合作、京津冀都市圈、京津冀一體化等多種區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展設(shè)想，但都未能實(shí)施，區(qū)域合作步履維艱，表明京津冀三地各自為政的傳統(tǒng)發(fā)展模式陷入絕境。2014年2月習(xí)近平總書記提出京津冀協(xié)同發(fā)展是一個(gè)國(guó)家重大戰(zhàn)略[2]以來，京津冀協(xié)同發(fā)展、交通一體化等領(lǐng)導(dǎo)小組相繼成立;《京津冀協(xié)同發(fā)展水利專項(xiàng)規(guī)劃》已編制完成并報(bào)送國(guó)家發(fā)展改革委、京津冀一體化總體規(guī)劃即將出臺(tái)、京津冀已實(shí)現(xiàn)了通關(guān)一體化;京津冀協(xié)同發(fā)展成為2015年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出要重點(diǎn)實(shí)施的三大戰(zhàn)略之一[3]，有關(guān)京津冀在產(chǎn)業(yè)協(xié)同[4-9]、區(qū)域生態(tài)協(xié)同[9-11]、資源共享[12]、文化認(rèn)同[13]等方面的研究也廣泛開展起來，這些意味著京津冀協(xié)同發(fā)展即將進(jìn)入實(shí)質(zhì)性階段，不符合首都功能定位的大批產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目將要轉(zhuǎn)移至河北，加上沿海經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和中原經(jīng)濟(jì)區(qū)戰(zhàn)略實(shí)施帶動(dòng)，河北省面臨著前所未有的發(fā)展機(jī)遇。因此，在未來相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期，河北省建設(shè)用地需求將持續(xù)旺盛，然而國(guó)家每年下達(dá)的新增建設(shè)用地指標(biāo)極其有限，2013年僅央企合作項(xiàng)目用地指標(biāo)缺口就高達(dá)2 000 hm2[14]，承接其他企業(yè)所需用地缺口更大。河北省農(nóng)村集體建設(shè)用地量大面廣，利用粗放，完善河北省集體建設(shè)用地入市制度以釋放其潛力，成為破解京津冀協(xié)同發(fā)展背景下“土地難”問題的重要途徑。

1 完善河北省集體建設(shè)用地使用權(quán)入市制度對(duì)京津冀協(xié)同發(fā)展的作用 1.1 河北省集體建設(shè)用地存量巨大，可為京津冀協(xié)同發(fā)展提供空間

目前，河北省建設(shè)用地面積已突破2020年規(guī)劃建設(shè)用地總量指標(biāo)，繼續(xù)依靠征地的空間已越來越小，“土地難”成為制約其發(fā)展的瓶頸，只能走盤活存量、內(nèi)涵挖潛之路。調(diào)查顯示，河北村莊占地117.4萬hm2，占河北省建設(shè)用地總面積的57.8%;人均占地達(dá)238 m2，若減少至140 m2/人的國(guó)家最高標(biāo)準(zhǔn)，將可節(jié)約用地48.33萬 hm2，若有20%真正實(shí)現(xiàn)入市，將可為京津冀協(xié)同發(fā)展提供9.67萬hm2的發(fā)展空間。

1.2 提高土地利用集約度，加快京津冀城鎮(zhèn)更新和產(chǎn)業(yè)升級(jí)步伐

集體建設(shè)用地以農(nóng)民自主開發(fā)和建設(shè)為主，開發(fā)無序化、產(chǎn)業(yè)低端化、土地破碎化和低效化、環(huán)境臟亂差現(xiàn)象普遍，但由于缺乏法律保障及難以獲得抵押貸款，很難盤活并入市流轉(zhuǎn)。完善集體建設(shè)用地入市制度，可激發(fā)農(nóng)民將零星土地集中起來統(tǒng)一開發(fā)的積極性，通過統(tǒng)一規(guī)劃，可引入符合京津冀協(xié)同發(fā)展下城鎮(zhèn)更新和產(chǎn)業(yè)升級(jí)定位的新項(xiàng)目，如高碑店通過開發(fā)集體產(chǎn)業(yè)用地和宅基地，引進(jìn)了古典家具商業(yè)街、古文化住宅、休閑旅游等產(chǎn)業(yè)，未來還計(jì)劃建立中醫(yī)藥園和國(guó)際名粹街[15]，實(shí)現(xiàn)了環(huán)境改善、土地利用集約度提高、城鎮(zhèn)更新和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。同時(shí)，農(nóng)民分享了土地增值收益和經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，收入增加、消費(fèi)需求擴(kuò)大、購(gòu)買力提高，進(jìn)一步推動(dòng)經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)。

1.3 拓寬投資和融資渠道，減輕政府和企業(yè)資金壓力

城鎮(zhèn)郊區(qū)存量低效集體建設(shè)用地用于城鎮(zhèn)更新，無論在公共基礎(chǔ)設(shè)施還是在產(chǎn)業(yè)發(fā)展和社會(huì)領(lǐng)域都蘊(yùn)藏著巨大的投資機(jī)會(huì)，可拓寬投資渠道。按照目前我國(guó)城市建設(shè)投資模式，城市基礎(chǔ)設(shè)施主要靠政府投資，在征地成本節(jié)節(jié)攀高的趨勢(shì)下政府財(cái)政壓力大、負(fù)債高，難以顧及到城鄉(xiāng)結(jié)合部。如允許城鄉(xiāng)結(jié)合部集體建設(shè)用地開發(fā)和辦理抵押貸款，將能獲得企業(yè)投資和銀行融資，在實(shí)現(xiàn)土地開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)升級(jí)的同時(shí)減輕政府和企業(yè)資金壓力。

2 國(guó)家層面集體建設(shè)用地使用權(quán)入市的政策分析

盡管現(xiàn)行土地管理法原則上禁止、例外情況允許集體建設(shè)用地使用權(quán)依法轉(zhuǎn)移，但我國(guó)憲法原則上規(guī)定“土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”，物權(quán)法規(guī)定“適用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定”，這2部上位法均為相關(guān)規(guī)定修改提供了制度空間。由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，近年來，國(guó)家逐步放寬了對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)入市流轉(zhuǎn)的嚴(yán)格限制，十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》[16]（以下簡(jiǎn)稱《決定》）則更是加大了集體建設(shè)用地使用權(quán)入市制度改革的步伐，主要體現(xiàn)在：

2.1 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革進(jìn)入快車道

《決定》明確提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)?？s小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益。完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級(jí)市場(chǎng)”“建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)”“鼓勵(lì)社會(huì)資本投向農(nóng)村建設(shè)，允許企業(yè)和社會(huì)組織在農(nóng)村興辦各類事業(yè)”等，這與十七屆三中全會(huì)及以前政策相比，突破點(diǎn)有：（1）允許入市的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地范圍由土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外擴(kuò)大到內(nèi)外均可，增大了集體建設(shè)用地供給量。（2）流轉(zhuǎn)的前提條件在符合規(guī)劃的同時(shí)，增加了符合用途管制條款，更符合我國(guó)耕地保護(hù)的基本國(guó)策和國(guó)際通行的土地用途管制原則。（3）集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)與縮小征地范圍配套，解決了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)與征地沖突問題。（4）明確了集體建設(shè)用地入市的流轉(zhuǎn)收益分配指導(dǎo)方針，為解決各方利益博弈最激烈的收益分配問題指明了方向。（5）土地二級(jí)市場(chǎng)和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)，可提供方便的交易渠道。（6）突破了集體建設(shè)用地農(nóng)民集體或個(gè)人自用的限制，實(shí)現(xiàn)了國(guó)有和集體土地需求主體平等，擴(kuò)大了集體建設(shè)用地需求量。由此可見，《決定》明確了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的改革方向，并從其入市的范圍界定、前提條件、收益分配、交易渠道、供需平衡等方面進(jìn)行了系統(tǒng)的規(guī)劃設(shè)計(jì)，為宏觀指導(dǎo)政策到可操作管理辦法過度鋪平了道路，改革明顯進(jìn)入了快車道。

2.2 農(nóng)民宅基地入市啟動(dòng)破冰之旅

《決定》首次提出“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道”。政策導(dǎo)向具有破冰意義，標(biāo)志著宅基地入市邁出了嘗試性的一步。由于農(nóng)民宅基地入市涉及農(nóng)民生計(jì)與權(quán)益保障、土地財(cái)政、社會(huì)公平、房?jī)r(jià)等種種難題，需要逐步試點(diǎn)，謹(jǐn)慎地在較長(zhǎng)時(shí)間逐步推進(jìn)。

總之，《決定》的出臺(tái)意味著集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革進(jìn)入快車道，宅基地入市進(jìn)入試點(diǎn)探索階段。但由于該項(xiàng)改革涉及收益分配格局調(diào)整、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、農(nóng)民社會(huì)保障完善、土地管理法修改等多個(gè)層面，還有大量工作要做，且利益相關(guān)各方博弈十分激烈，國(guó)家層面集體建設(shè)用地入市指導(dǎo)意見是否能在短期內(nèi)出臺(tái)仍很難確定。因此，預(yù)計(jì)集體建設(shè)用地入市改革將以兼顧各方利益、先試點(diǎn)后逐漸擴(kuò)面的漸進(jìn)方式，而不是全國(guó)鋪開、一蹴而就的方式進(jìn)行。

3 集體建設(shè)用地使用權(quán)入市流轉(zhuǎn)的實(shí)踐分析

1996年，蘇州市率先頒布存量集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)政策，此后，各地集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范性文件陸續(xù)出臺(tái)，并在實(shí)踐中形成了各具特色的流轉(zhuǎn)模式，對(duì)保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地、提高集體土地利用效率和增加農(nóng)民收入發(fā)揮了一定作用。按政府參與程度不同，模式大致可歸為政府主導(dǎo)型和市場(chǎng)主導(dǎo)型2類。

3.1 政府主導(dǎo)型

地方政府是實(shí)際流轉(zhuǎn)主體，如蕪湖模式。典型做法是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一規(guī)劃，在明晰集體土地產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地發(fā)展中心與農(nóng)村集體和農(nóng)戶簽訂有償流轉(zhuǎn)合同，對(duì)流轉(zhuǎn)來的建設(shè)用地統(tǒng)一開發(fā)后再出讓給用地者。該模式具有符合規(guī)劃，規(guī)模效益好，政府信譽(yù)擔(dān)保融資難度小、違約風(fēng)險(xiǎn)低，農(nóng)民收益穩(wěn)定等優(yōu)點(diǎn)。但政府兼具管理者和經(jīng)營(yíng)者雙重角色，收益分成偏高，未體現(xiàn)以農(nóng)村和農(nóng)民為主的國(guó)家政策要求，且流轉(zhuǎn)可能成為地方政府實(shí)現(xiàn)自己特定政策意圖的手段，甚至淪為某些官員的尋租工具，需要健全政府行為控制機(jī)制。

3.2 市場(chǎng)主導(dǎo)型

市場(chǎng)主導(dǎo)型主要以集體經(jīng)濟(jì)組織為流轉(zhuǎn)主體，如廣東集體土地入股模式。典型做法是以村或村民小組為單位組建股份公司作為流轉(zhuǎn)主體，將集體土地等財(cái)產(chǎn)折成股份集中起來，通過直接出租土地或修建廠房出租實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)。該模式流轉(zhuǎn)收益除上交稅費(fèi)外，全部留在農(nóng)村，利于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民獲得較高收益;但分散交易成本高，隨意性大，難以保證用地符合縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，且集體經(jīng)濟(jì)組織當(dāng)家人以權(quán)謀私和侵占集體資產(chǎn)等時(shí)有發(fā)生，需進(jìn)一步健全流轉(zhuǎn)監(jiān)管和服務(wù)機(jī)制。

盡管《河北省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）已于2008年11月1日起實(shí)施，但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于《辦法》本身存在流轉(zhuǎn)參考價(jià)格低、收益分配規(guī)定模糊、監(jiān)管規(guī)定不完善、相關(guān)配套政策和市縣級(jí)操作細(xì)則缺失等不足，作用十分有限。河北省集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地多為隱形流轉(zhuǎn)，甚至有擅自把耕地流轉(zhuǎn)成非農(nóng)用途的，只有霸州市等個(gè)別縣市對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地流轉(zhuǎn)辦理了流轉(zhuǎn)手續(xù)。農(nóng)民住房和宅基地流轉(zhuǎn)較少，但在城鎮(zhèn)郊區(qū)尤其是發(fā)達(dá)地市的城鄉(xiāng)結(jié)合部，小產(chǎn)權(quán)房較多，通過私下出租房屋流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)的現(xiàn)象十分普遍，亟需在吸取河北省及各地經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)基礎(chǔ)上，盡快完善入市制度。

4 河北省集體建設(shè)用地使用權(quán)入市制度完善建議

面對(duì)目前方向明確、進(jìn)程緩慢的改革形勢(shì)，對(duì)地方政府來說，集體建設(shè)用地入市已不是“能不能、要不要”的問題，而是怎樣依法實(shí)踐、盡快建立符合本地實(shí)際制度的問題。等待國(guó)家層面指導(dǎo)意見出臺(tái)很可能坐失經(jīng)濟(jì)發(fā)展和積累本地經(jīng)驗(yàn)的良機(jī)。建議河北省積極爭(zhēng)取國(guó)土資源部集體建設(shè)用地入市試點(diǎn)，盡快開展集體建設(shè)用地入市的實(shí)踐工作，進(jìn)一步完善入市制度，建議如下：

4.1 強(qiáng)化政府服務(wù)和監(jiān)管職能

建議河北省吸取政府主導(dǎo)和市場(chǎng)主導(dǎo)2種模式之長(zhǎng)，明確政府規(guī)劃、引導(dǎo)、服務(wù)和監(jiān)管地位。做好相關(guān)規(guī)劃、引導(dǎo)和協(xié)調(diào)工作，促進(jìn)流轉(zhuǎn)規(guī)?；⒋_保符合規(guī)劃和用途管制要求。加快集體建設(shè)用地使用權(quán)調(diào)查、確權(quán)與不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記步伐，對(duì)每一塊集體建設(shè)用地做到“用途明確、界址清楚、產(chǎn)權(quán)明晰”。強(qiáng)化政府服務(wù)和監(jiān)管職能，提供高效流轉(zhuǎn)服務(wù)，監(jiān)督交易依法進(jìn)行。健全宣傳、巡視、公開、信息反饋、農(nóng)民參與及爭(zhēng)議調(diào)處機(jī)制，控制地方政府急功近利及官員尋租行為，防止強(qiáng)制入市流轉(zhuǎn)，保護(hù)農(nóng)民利益。

4.2 完善河北省集體建設(shè)用地使用權(quán)入市制度

針對(duì)河北省《辦法》的缺陷，應(yīng)從以下幾方面加以完善：（1）對(duì)集體建設(shè)用地所有權(quán)人同意流轉(zhuǎn)的書面證明取得程序作出具體規(guī)定，確保書面證明體現(xiàn)所有權(quán)人意志，防止集體領(lǐng)導(dǎo)人擅自決定。（2）流轉(zhuǎn)方案擬定加強(qiáng)與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃部門的協(xié)作，優(yōu)先保障產(chǎn)業(yè)政策支持的產(chǎn)業(yè)用地，從嚴(yán)審批限制發(fā)展產(chǎn)業(yè)用地。（3）建立市場(chǎng)決定交易價(jià)格機(jī)制。河北省《辦法》規(guī)定的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)參考價(jià)格偏低且與十八屆三中全會(huì)主要由市場(chǎng)定價(jià)的政策導(dǎo)向不符，建議建立主要由市場(chǎng)決定交易價(jià)格機(jī)制，建立集體建設(shè)用地定級(jí)估價(jià)制度，為土地公平交易、合理征收稅費(fèi)提供地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，完善交易規(guī)則，提供交易場(chǎng)所、發(fā)布信息、組織交易等服務(wù)。（4）建立公平合理的收益分配機(jī)制。河北省《辦法》只對(duì)首次流轉(zhuǎn)規(guī)定收益屬所有權(quán)人，政府是否參與分配、流轉(zhuǎn)收益在農(nóng)民集體與個(gè)人之間如何分配則沒有提及，實(shí)踐中流轉(zhuǎn)收益分配極其混亂。建議建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益。初次分配應(yīng)在相關(guān)交易主體中實(shí)現(xiàn)，再次分配應(yīng)通過建立不動(dòng)產(chǎn)稅或完善土地增值稅征管方式解決，明確政府收取稅費(fèi)方式、依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn);規(guī)定農(nóng)民集體所得收益專項(xiàng)用于集體成員社保的比例;明確剩余部分在農(nóng)民集體與個(gè)人之間分配的原則、程序、用途、支付方式及監(jiān)管措施。

4.3 建立集體建設(shè)用地入市制度體系

集體建設(shè)用地入市改革是一項(xiàng)涉及面很廣的系統(tǒng)工程，不但需要完善的集體建設(shè)用地入市管理制度，而且需要一系列相關(guān)制度與之配套。建議成立由省國(guó)土、民政、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、財(cái)政、勞動(dòng)保障等部門組成的調(diào)研組，制定包括集體建設(shè)用地的入市管理制度、收益分配制度、稅費(fèi)征繳制度、投資管理制度、抵押融資制度、政府監(jiān)管制度等在內(nèi)的集體建設(shè)用地入市制度體系，保證入市有法可依。

4.4 組織保障，分步實(shí)施

建議河北省成立集體建設(shè)用地使用權(quán)入市改革領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)改革總體設(shè)計(jì)、調(diào)研組織、部門協(xié)調(diào)、試點(diǎn)選擇和監(jiān)督管理等工作。改革分2步走：第1步，組織有關(guān)部門和專家對(duì)國(guó)家及各地流轉(zhuǎn)政策和法規(guī)、省外流轉(zhuǎn)經(jīng)驗(yàn)和省內(nèi)流轉(zhuǎn)情況進(jìn)行調(diào)查、研討和改革總體設(shè)計(jì)，完善現(xiàn)行《辦法》并更名為《河北省集體建設(shè)用地使用權(quán)入市試點(diǎn)管理暫行辦法》。按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、突出重點(diǎn)、分類指導(dǎo)、風(fēng)險(xiǎn)可控”的原則，盡快選擇土地難問題突出、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地資源條件代表性強(qiáng)的縣（市、區(qū)）開展試點(diǎn)。試點(diǎn)選擇在重點(diǎn)考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展土地難問題突出縣域的同時(shí)，應(yīng)照顧到各種經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件的區(qū)域，既要突出重點(diǎn)，又要兼顧全局。試點(diǎn)工作封閉運(yùn)行，定期開展流轉(zhuǎn)情況交流、效果評(píng)估和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。第2步，待國(guó)家層面流轉(zhuǎn)政策正式出臺(tái)后，根據(jù)前期試點(diǎn)中掌握的河北省實(shí)際情況、存在問題和流轉(zhuǎn)經(jīng)驗(yàn)，制定既符合國(guó)家層面政策規(guī)定，又能針對(duì)性地解決河北省流轉(zhuǎn)問題的地方性操作細(xì)則，把流轉(zhuǎn)推向全省。

5 結(jié)論與討論

集體建設(shè)用地入市可釋放農(nóng)村集體建設(shè)用地潛力，促進(jìn)區(qū)域土地資源優(yōu)化配置，是破解我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展“土地難”瓶頸和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入增加的重要途徑，符合我國(guó)發(fā)展趨勢(shì)和國(guó)家層面集體建設(shè)用地入市的政策導(dǎo)向。

在京津冀協(xié)同發(fā)展背景下，河北省本地發(fā)展和承接北京市功能轉(zhuǎn)移所需的建設(shè)用地指標(biāo)缺口很大，完善河北省集體建設(shè)用地入市制度可挖掘集體建設(shè)用地潛力，并可為京津冀協(xié)同發(fā)展釋放空間、加快京津冀區(qū)域城鎮(zhèn)更新和產(chǎn)業(yè)升級(jí)步伐、減輕政府和企業(yè)資金壓力。

河北省應(yīng)在國(guó)家層面政策指引下，在充分吸取各地經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)基礎(chǔ)上，結(jié)合京津冀協(xié)同發(fā)展需要和河北省實(shí)際情況，從強(qiáng)化政府服務(wù)和監(jiān)管職能、完善河北省集體建設(shè)用地使用權(quán)入市制度、建立集體建設(shè)用地入市制度體系、組織保障、分步實(shí)施等方面完善集體建設(shè)用地使用權(quán)入市制度，促進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展。

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