關(guān)于“兩集中兩到位”改革的若干思考

李賤貴

十八大以來，國務(wù)院把簡政放權(quán)作為政府施政的重要著力點(diǎn)，2014年國務(wù)院已先后3次精簡下放審批權(quán)限，認(rèn)識、適應(yīng)、引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展新常態(tài)，必須 深化相對集中行政審批改革?！皟杉袃傻轿弧笔切姓徟贫雀母锏摹爸仡^戲”，推行過程中不可避免地會受到傳統(tǒng)觀念、傳統(tǒng)體制、傳統(tǒng)習(xí)慣、權(quán)力利益等方方面面的制約，必須解放思想、創(chuàng)新思維、大膽創(chuàng)新、深入推進(jìn)。

一、開展“兩集中兩到位”改革取得的成效

崇義縣以推進(jìn)行政審批“兩集中兩到位兩提高”（部門的審批事項(xiàng)向一個(gè)科室集中、審批科室向行政服務(wù)中心集中;進(jìn)駐到位、授權(quán)到位;提高審批效率、提高審批質(zhì)量）改革為抓手，深化行政審批制度改革，較好地解決了制約行政效率的體制性障礙，行政服務(wù)初步實(shí)現(xiàn)了全面集中、全面監(jiān)督、全面提速、全面規(guī)范。

一是精簡了審批項(xiàng)目。按照“依法合理、應(yīng)減盡減、分類研究、區(qū)別處理”的原則，對現(xiàn)有的行政審批項(xiàng)目進(jìn)行了全面清理，編制了行政審批事項(xiàng)目錄清單、權(quán)力清單，并向社會公開?？h級保留行政審批項(xiàng)目337項(xiàng)（含承接國務(wù)院、省市下放事項(xiàng)107項(xiàng)），精簡審批事項(xiàng)81項(xiàng)（其中暫停8項(xiàng)、取消48項(xiàng)、下放基層實(shí)施7項(xiàng)、轉(zhuǎn)變管理方式18項(xiàng)），精簡率為19.38%。

二是集中了審批事項(xiàng)。注重頂層設(shè)計(jì)，舍得資源傾斜，圍繞把行政服務(wù)中心打造成行政審批 “大超市”、公共資源交易 “大平臺” 的目標(biāo)，高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)了行政服務(wù)中心，研究制定了一系列配套制度體系，明確縣級保留的行政審批事項(xiàng)全部納入行政服務(wù)中心窗口集中辦理。行政服務(wù)中心占地3500平方米，設(shè)窗口72個(gè)，全縣46個(gè)部門進(jìn)駐，進(jìn)駐事項(xiàng)335項(xiàng)（其中行政審批304項(xiàng)、公共服務(wù)31項(xiàng)），行政審批事項(xiàng)進(jìn)駐率90.2%，基本實(shí)現(xiàn)了“一個(gè)窗口對外、一個(gè)窗口服務(wù)”，群眾日常需要辦理的事項(xiàng)，大部分可以在中心窗口“一站式”完成。

三是提高了審批效率。對涉及兩個(gè)以上部門審批的事項(xiàng)，實(shí)行并聯(lián)審批，做到“一窗受理、抄告相關(guān)、同步審批、統(tǒng)一收費(fèi)、限時(shí)辦結(jié)”。 針對工程建設(shè)項(xiàng)目審批時(shí)間長、貽誤工期問題，制定了《建設(shè)項(xiàng)目提速辦理工作制度》。按照“時(shí)間短、流程優(yōu)、服務(wù)好”的要求，編制《行政審批事項(xiàng)即時(shí)辦結(jié)目錄》，優(yōu)化審批流程，減少審批層級，精簡申報(bào)材料，壓縮審批時(shí)限。平均審批時(shí)限由12個(gè)工作日縮短至5個(gè)工作日，一般事項(xiàng)辦結(jié)時(shí)限壓縮到1個(gè)工作日以下。

四是優(yōu)化了審批服務(wù)。推出一系列關(guān)注民生、貼近基層的“微服務(wù)”。一是預(yù)約服務(wù)。針對群眾急事、特事需雙休日節(jié)假日辦理問題，實(shí)行預(yù)約服務(wù)，設(shè)立了志愿者服務(wù)站、公布了預(yù)約電話，群眾可以采取當(dāng)面預(yù)約、電話預(yù)約等形式預(yù)約窗口工作人員雙休節(jié)假日服務(wù)。二是延時(shí)服務(wù)。對應(yīng)當(dāng)場或當(dāng)天辦結(jié)的事項(xiàng)，到下班時(shí)尚未辦理完畢的，窗口工作人員統(tǒng)一提供延時(shí)服務(wù)至事項(xiàng)辦理完畢，做到服務(wù)群眾“不下班”。 三是上門服務(wù)。為因特殊原因無法到中心辦理手續(xù)的群眾和有需要的企業(yè)提供上門服務(wù)，延伸審批服務(wù)領(lǐng)域，打通服務(wù) “最后一公里”。四是全程跟蹤服務(wù)。建立健全窗口工作臺賬和投資者檔案，實(shí)行一事一記，全面跟蹤辦件情況，提供事前、事中、事后跟蹤服務(wù)。

五是提升了審批透明度。全面實(shí)行了“五制”、“四公開”、“三亮明”，即首問負(fù)責(zé)制、全程代理制、一次性告知制、限時(shí)辦結(jié)制和責(zé)任追究制;辦事依據(jù)公開、辦事程序公開、辦事時(shí)限公開、辦事結(jié)果公開;窗口及其工作人員提供服務(wù)亮明身份、亮明承諾、亮明標(biāo)準(zhǔn)。建立了網(wǎng)上審批系統(tǒng)，將所有行政審批項(xiàng)目納入網(wǎng)上審批系統(tǒng)辦理，行政審批由內(nèi)部運(yùn)行變?yōu)楣_操作。

二、深化“兩集中兩到位”存在的問題

從放權(quán)的成效看，行政審批權(quán)取消下放帶來的實(shí)際效果還比較有限。各級部門連續(xù)取消下放一大批行政審批項(xiàng)目，拆掉市場的“籬笆墻”，為市場“松綁”，但行政審批取消下放帶來實(shí)際效果還非常有限。一些部門目前取消、下放的審批事項(xiàng)中很多是實(shí)際意義不大的事項(xiàng)，“干貨”不夠多、“含金量”不夠高，核心權(quán)力沒有放到位;一些下放的審批事項(xiàng)具體到基層的某個(gè)地方，辦件非常少甚至根本不涉及;部分行政審批權(quán)下放存在截留、變相增權(quán)等“腸梗阻”現(xiàn)象，企業(yè)和群眾感到還不夠“解渴”。

從審批現(xiàn)狀看，行政審批工作與全面深化改革的要求和群眾的期望相比，提速提效仍有較大空間。一是審批事項(xiàng)分散，審批仍然過多過濫，有的設(shè)置不夠合理，有的出于部門利益，有的已經(jīng)過時(shí);二是審批程序繁瑣，審批時(shí)限仍然偏長、效率仍然偏低;三是管理方式陳舊單一，重審批輕監(jiān)管;四是審批行為不規(guī)范，自由裁量權(quán)較大，辦事透明度較低，有效監(jiān)督制約不夠。

從中介服務(wù)看，評估中介有成為審批“二婆婆”的傾向。各級政府出重拳精減行政審批，但對評估中介機(jī)構(gòu)的關(guān)注、監(jiān)管、規(guī)范力度還不夠，中介業(yè)務(wù)“環(huán)節(jié)多、耗時(shí)長、收費(fèi)貴”等痼疾，尚未隨著簡政放權(quán)改革而得到根本緩解。目前貫穿于行政審批過程中的第三方中介事項(xiàng)有30余項(xiàng)，主要形式為技術(shù)性審查、評估、鑒證、咨詢報(bào)告、意見書，包括環(huán)境影響評價(jià)、可行性研究、節(jié)能、地質(zhì)勘探、施工圖設(shè)計(jì)審查等，這些中介服務(wù)的結(jié)果都是職能部門受理審批的前提，大大加重了企業(yè)負(fù)擔(dān)，部分蠶食消解了行政審批制度改革的成效。

從行政審批集中辦理情況看，審批事項(xiàng)進(jìn)駐行政服務(wù)中心參差不齊。一些行政審批單位不愿放權(quán)、不愿進(jìn)駐、規(guī)避進(jìn)駐;有的單位只進(jìn)駐了部分事項(xiàng)，事項(xiàng)進(jìn)駐不全;有些事項(xiàng)表面已進(jìn)駐，但存在“明進(jìn)暗不進(jìn)”、“人進(jìn)事不進(jìn)”、“群眾辦事多頭跑”等問題;有的事項(xiàng)授權(quán)不到位，窗口成為“中轉(zhuǎn)站”和“收文室”。

從改革時(shí)機(jī)看，深化行政審批制度改革當(dāng)前這個(gè)時(shí)期是中央最重視、社會最關(guān)注、市場最需要、條件最成熟的時(shí)期。一方面，行政審批是行政機(jī)關(guān)為應(yīng)對市場失靈、社會自律不足等，對經(jīng)濟(jì)和社會采取的必要干預(yù)，在預(yù)防危險(xiǎn)、保障安全、分配稀缺資源、提升風(fēng)險(xiǎn)抵御能力等方面發(fā)揮著重要作用。另一方面，行政審批作為前置性的管理手段，如果過多過濫，會嚴(yán)重打壓社會活力、抑制市場創(chuàng)造力、降低經(jīng)營效率、增加經(jīng)營成本、甚至阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，行政審批應(yīng)當(dāng)適度。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的關(guān)口，深化行政審批制度改革，是條件最成熟的時(shí)期。

三、縱深推進(jìn)“兩集中兩到位”改革的路徑

一是破除部門利益，化解改革阻力。一要解放思想。思想是先導(dǎo)，是靈魂。要牢固樹立“使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用” 、“放管結(jié)合、放管并舉”的思想，拿出壯士斷腕的決心和勇氣，將政府的工作重心轉(zhuǎn)移到加強(qiáng)公共服務(wù)、加強(qiáng)市場監(jiān)管、加強(qiáng)社會管理上來。二要減權(quán)去利。“減權(quán)”就是圍繞政府職能轉(zhuǎn)變和簡政放權(quán)，變文件放權(quán)為實(shí)質(zhì)性放權(quán)，使數(shù)量的變化轉(zhuǎn)變?yōu)槲锢淼淖兓?、化學(xué)的變化。“去利”就是將行政審批權(quán)限與部門利益隔離，解決審批權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化問題，解決不肯取消審批項(xiàng)目、不肯進(jìn)駐服務(wù)中心、不肯向窗口授權(quán)等戀權(quán)戀利問題，破除部門利益的“一畝三分地”。三要規(guī)范中介。全面清理、大幅減少行政審批前置中介機(jī)構(gòu)和服務(wù)事項(xiàng)，加快推動(dòng)中介服務(wù)組織與行政機(jī)關(guān)脫鉤，割斷行政部門與社會組織的姻親關(guān)系，實(shí)現(xiàn)中介機(jī)構(gòu)要“去行政化”。 建立統(tǒng)一的中介機(jī)構(gòu)信用平臺，加強(qiáng)中介機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理，降低中介機(jī)構(gòu)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。培育中介服務(wù)市場，引入競爭機(jī)制，打破中介服務(wù)壟斷。在行政服務(wù)中心設(shè)立中介配套服務(wù)區(qū)，引導(dǎo)各類中介服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)駐并設(shè)立窗口，打造中介服務(wù)超市。

二是持續(xù)簡政放權(quán)，凝聚改革活力。一要繼續(xù)“放權(quán)”。各級政府要把簡政放權(quán)作為政府自我革命的“重頭戲”，深挖潛力，持續(xù)放權(quán)，特別是對一些社會關(guān)注度高的“硬骨頭”進(jìn)行攻關(guān)，拿出更多的“真金白銀”， 提高下放項(xiàng)目的“含金量”。二要大幅“減權(quán)”。按照“上級有要求的堅(jiān)決減、外地有經(jīng)驗(yàn)的借鑒減、發(fā)展有需求的主動(dòng)減、基層有探索的推廣減、社會有呼聲的積極減”的原則，對現(xiàn)有的行政許可項(xiàng)目、非行政許可審批項(xiàng)目進(jìn)行全面清理，該取消的取消、該下放的下放、能委托的委托、能轉(zhuǎn)變管理方式的轉(zhuǎn)變管理方式，繼續(xù)大幅減少行政審批事項(xiàng)。三要切實(shí)“限權(quán)”。堅(jiān)持審批條件法定、審批環(huán)節(jié)精簡、審批流程優(yōu)化、審批時(shí)限縮短、申請材料精細(xì)，建立行政審批服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，限制審批自由裁量權(quán)。四要注重“并權(quán)”。所有行政審批事項(xiàng)納入行政服務(wù)中心辦理，實(shí)現(xiàn)“中心之外無審批”。五要全面“亮權(quán)”。建立行政審批事項(xiàng)目錄管理系統(tǒng)，實(shí)行審批事項(xiàng)適時(shí)調(diào)整動(dòng)態(tài)管理和審批事項(xiàng)編碼目錄管理。完善行政審批事項(xiàng)目錄清單、權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單，通過網(wǎng)站、報(bào)紙、電視等媒體向社會公示，接收監(jiān)督。

三是創(chuàng)新機(jī)構(gòu)平臺，保障改革有力。解決目前行政審批“兩集中兩到位”改革中事項(xiàng)進(jìn)駐難、授權(quán)到位難、人員管理難、批后監(jiān)督難等問題，需要從機(jī)構(gòu)設(shè)置上大膽改革、先行先試，除了目前普遍實(shí)行的行政服務(wù)中心（政務(wù)中心）模式外，應(yīng)探索更加科學(xué)有效的機(jī)構(gòu)設(shè)置模式。一是行政審批服務(wù)局模式。按照“審管分離、審監(jiān)分離，編隨事轉(zhuǎn)、人隨編走，優(yōu)化整合、集約利用”的思路，開展組建行政審批服務(wù)局試點(diǎn)，行政審批監(jiān)管職能與經(jīng)辦職能分開。各部門行政審批職能集中授權(quán)給行政審批服務(wù)局，各行政審批職能部門履行監(jiān)督職能，行政審批服務(wù)局履行經(jīng)辦職能，破除行政審批“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”三權(quán)合一，實(shí)現(xiàn)“一個(gè)印章管審批”。二是“前臺+后臺”運(yùn)作模式。行政服務(wù)中心作為政務(wù)前臺，負(fù)責(zé)行政審批和公共服務(wù)事項(xiàng)的受理、發(fā)證，直接聯(lián)系服務(wù)群眾;行政審批職能部門作為政務(wù)后臺，負(fù)責(zé)在規(guī)定時(shí)限內(nèi)進(jìn)行事項(xiàng)審批，形成“前臺受理、后臺審批，車間模式、流水作業(yè)，相互配合、相互制約”的新機(jī)制。三是網(wǎng)上辦事大廳模式。建設(shè)網(wǎng)上辦事大廳，推進(jìn)行政審批網(wǎng)上業(yè)務(wù)辦理系統(tǒng)、并聯(lián)審批系統(tǒng)、服務(wù)支撐系統(tǒng)、效能監(jiān)察平臺等建設(shè)，實(shí)現(xiàn)行政審批網(wǎng)上受理、網(wǎng)上查詢、網(wǎng)上監(jiān)督、網(wǎng)上辦結(jié)。

■責(zé)任編輯：程文燕