云南省城鎮(zhèn)供水行業(yè)市場(chǎng)化改革的適應(yīng)性分析

盧 林,施永生,黃 昆,周宇坤

(1.昆明理工大學(xué)建筑工程學(xué)院,云南昆明 650500;2.云南省城鎮(zhèn)供水協(xié)會(huì),云南昆明 650000)

云南省城鎮(zhèn)供水行業(yè)市場(chǎng)化改革的適應(yīng)性分析

盧 林1,施永生1,黃 昆2,周宇坤1

(1.昆明理工大學(xué)建筑工程學(xué)院,云南昆明 650500;2.云南省城鎮(zhèn)供水協(xié)會(huì),云南昆明 650000)

針對(duì)云南省地處邊疆、地形復(fù)雜、經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展不高、供水設(shè)施不完善等特點(diǎn),結(jié)合供水行業(yè)的特性和云南省供水行業(yè)市場(chǎng)化改革的進(jìn)程,分別從基礎(chǔ)設(shè)施條件、政策法規(guī)以及監(jiān)管保障、水價(jià)機(jī)制3個(gè)方面對(duì)云南省城鎮(zhèn)供水行業(yè)市場(chǎng)改革的適應(yīng)性進(jìn)行相關(guān)分析,提出云南省城鎮(zhèn)供水行業(yè)市場(chǎng)化改革需以較為完善的供水設(shè)施為基礎(chǔ)、以試點(diǎn)探索適合云南省省情的改革模式,增強(qiáng)行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性,積極穩(wěn)妥地推進(jìn)市場(chǎng)化改革,逐步形成市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和水價(jià)形成機(jī)制。

城鎮(zhèn)供水;市場(chǎng)化;改革適應(yīng)性;云南省

供水行業(yè)作為城鎮(zhèn)建設(shè)的一項(xiàng)重要基礎(chǔ)設(shè)施,是城市公用事業(yè)建設(shè)的關(guān)鍵。但是長(zhǎng)期以來(lái),在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的束縛下,我國(guó)城市供水行業(yè)實(shí)行的是政企高度統(tǒng)一的管理體制,“企業(yè)政府辦、領(lǐng)導(dǎo)組織派、投資政府撥、價(jià)格政府定、虧損政府補(bǔ)”的特征尤為明顯[1]。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展,這種僵化的體制在相當(dāng)程度上制約了供水行業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。在此背景之下,我國(guó)政府也出臺(tái)了相應(yīng)的法規(guī)和政策為市政公用行業(yè)市場(chǎng)化創(chuàng)造條件。黨的十六屆三中全會(huì)明確了包括城市供水行業(yè)在內(nèi)的市政公用事業(yè)的改革方向,即引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和市場(chǎng)規(guī)律,提高效率和服務(wù)質(zhì)量。2002年,原建設(shè)部發(fā)布了《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見(jiàn)》。2003年7月,云南省政府也出臺(tái)了《云南省人民政府轉(zhuǎn)發(fā)省建設(shè)廳關(guān)于推進(jìn)全省城鎮(zhèn)市政公用事業(yè)市場(chǎng)化意見(jiàn)的通知》,并提出到2010年前全省城市供水設(shè)施的所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓率達(dá)70%,其中重點(diǎn)城市全部完成供水企業(yè)的產(chǎn)權(quán)制度改革工作。然而到2012年底,城市供水企業(yè)中,實(shí)際由政府控制的仍高達(dá)77.8%,說(shuō)明鑒于云南省發(fā)展較為落后,供水行業(yè)起步晚,設(shè)施分散且不完善等特點(diǎn),市場(chǎng)化改革的進(jìn)程受到了極大的阻礙。因此,如何進(jìn)一步推進(jìn)供水改革,是一個(gè)亟須考慮和解決的問(wèn)題。

1 云南省城市供水行業(yè)現(xiàn)狀

1.1 供水設(shè)施現(xiàn)狀

云南省城市供水企業(yè)2012年日供水設(shè)計(jì)生產(chǎn)能力為574.75萬(wàn)m3,已建設(shè)施日供水能力485.85萬(wàn)m3,城市平均日供水量為278.42萬(wàn) m3,年供水量為101616.59萬(wàn)m3,建成水廠212座。

設(shè)市城市共有72家自來(lái)水廠,分屬31家不同供水公司;供水普及率為93%;人均日綜合用水量為187 L;平均日供水量為189.66萬(wàn)m3,其中昆明市平均日供水量為83.90萬(wàn)m3,其余各城市平均日供水規(guī)模僅為3.78萬(wàn)m3。各城市年供水量如表1所示,昆明市年供水量為30621.69萬(wàn)m3,占全省設(shè)市城市總供水量的44.2%。云南省第二大城市曲靖市年供水量?jī)H3 800萬(wàn)m3,僅為昆明市供水量的12.4%。由于地形和城市規(guī)模的影響,城市供水規(guī)模分布極為不均。

縣級(jí)水廠共140家,分屬102家供水企業(yè)。各縣城平均日供水量?jī)H為0.76萬(wàn)m3,合計(jì)日供水量為77.58萬(wàn)m3,人均日綜合用水量為134 L,約有37.3%的縣城供水普及率不及90%,較之全國(guó)城市96%的供水普及率仍有差距。由此可以看出,云南省縣城供水存在規(guī)模不大,人均日綜合用水量較小的問(wèn)題。

截至2012年底,城市供水管網(wǎng)總長(zhǎng)為19083.42km,其中輸水管長(zhǎng)3531.31 km,配水管網(wǎng)長(zhǎng)15545.11 km,供水產(chǎn)銷差達(dá)24.66%。城市供水管網(wǎng)漏損的現(xiàn)象嚴(yán)重,究其原因,主要是管網(wǎng)建設(shè)時(shí)間較為久遠(yuǎn),老化現(xiàn)象嚴(yán)重,加之管材質(zhì)量差,造成爆管以及各種形式的明漏、暗漏。雖然近年來(lái)對(duì)管網(wǎng)的修復(fù)以及對(duì)新型管材的使用已經(jīng)有上升的趨勢(shì),但是比例仍然很低。

表1 云南省各城市年供水量 萬(wàn)m3

1.2 用水類別

由于云南省經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后,表現(xiàn)在供水組成結(jié)構(gòu)上就是工業(yè)用水量較少,設(shè)市城市居民用水占總用水量的58.1%,工業(yè)用水量?jī)H占34.6%,居民用水占主導(dǎo)地位,這一現(xiàn)象在縣城里表現(xiàn)得更為明顯,縣城居民用水占比高達(dá)65.3%,工業(yè)供水僅占27.3%。由此可知,由于云南省城市供水行業(yè)的主要服務(wù)范圍為廣大居民的生活用水,基于供水行業(yè)的公益性和云南省居民收入較低的約束,水價(jià)的制定僅能保證保本微利,水價(jià)機(jī)制不能完全放開(kāi)。并且由于工業(yè)用水的水價(jià)較之生活用水更高,作為供水公司主要盈利點(diǎn)的工業(yè)用水占總供水量的比例較小,導(dǎo)致云南省供水企業(yè)的盈利能力較弱。

1.3 財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)

綜合2012年云南省各城市供水企業(yè)財(cái)務(wù)統(tǒng)計(jì)表,設(shè)市城市的供水企業(yè)的利潤(rùn)總額為5114.16萬(wàn)元,在32家供水企業(yè)中,20家供水企業(yè)實(shí)現(xiàn)盈利,占總數(shù)的62.5%;而縣城的供水企業(yè)實(shí)現(xiàn)的利潤(rùn)總額為-3038.95萬(wàn)元,實(shí)現(xiàn)盈利的供水企業(yè)僅為42家,占企業(yè)總數(shù)的40.8%,且都是小額盈利,盈利最大的為富寧縣供排水公司,利潤(rùn)總額為293萬(wàn)元。但是由于供水設(shè)施的投資巨大,并且后期對(duì)管網(wǎng)的維護(hù)的費(fèi)用不容小覷,因此各供水企業(yè)基本都處于負(fù)債的狀況,總負(fù)債總額高達(dá)474216.5萬(wàn)元。雖然供水規(guī)模的擴(kuò)大有利于增強(qiáng)供水企業(yè)的盈利能力,但是由于供水企業(yè)資不抵債的情況非常普遍,造成擴(kuò)大再生產(chǎn)的能力很弱,導(dǎo)致無(wú)法提升自身的盈利能力,從而無(wú)法改變資不抵債的現(xiàn)實(shí),由此形成了惡性循環(huán)。

1.4 供水企業(yè)的性質(zhì)

云南省供水企業(yè)主要有股份制、國(guó)有控股、國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)幾種形式。城市供水企業(yè)中實(shí)際由政府控制的占 74.1%,縣城供水企業(yè)更高達(dá)78.4%,僅有少數(shù)企業(yè)屬于私營(yíng)和股份制企業(yè),供水行業(yè)市場(chǎng)化改革任務(wù)任重道遠(yuǎn)。

1.5 云南省城市供水行業(yè)存在的問(wèn)題

1.5.1 供水設(shè)施不足,設(shè)備陳舊老化

由上述現(xiàn)狀可知,云南省城市(尤其是縣城)現(xiàn)狀供水設(shè)施,不論是供水的水量還是供水水質(zhì)都存在難以滿足城市的發(fā)展及人們的需求的問(wèn)題。而供水工程作為市政基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分,在生產(chǎn)和生活中占有重要地位。供水設(shè)施的不完善將會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和居民生活水平的提高,加之近年來(lái)城鎮(zhèn)化水平不斷提高,導(dǎo)致用水量日益增加,供水范圍不斷擴(kuò)大,也使得供需矛盾突出和管網(wǎng)配套設(shè)施跟不上城市發(fā)展速度的問(wèn)題突顯出來(lái);在人們生活質(zhì)量有了極大的提高的同時(shí),健康意識(shí)也在逐漸加強(qiáng),對(duì)供水水質(zhì)的要求也愈來(lái)愈高,對(duì)水廠制水工藝也提出了更高的要求,對(duì)老舊水廠的工藝改造更加迫切。

1.5.2 建設(shè)資金短缺

由于近年來(lái)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,使得供水設(shè)施的建設(shè)始終處于滯后的狀態(tài),形成了面大、點(diǎn)多的“欠賬”情況。給水工程是系統(tǒng)工程,一般工程量較大,就云南省而言,長(zhǎng)距離、大高差引水的工程非常普遍,施工難度很大,所需的投資相對(duì)較多。據(jù)統(tǒng)計(jì), 2010—2013年云南省各城市供水設(shè)施建設(shè)資金缺口高達(dá)41.4億元。而長(zhǎng)期形成的“城市自來(lái)水是社會(huì)公益福利性事業(yè)”的觀念,未能把供水行業(yè)當(dāng)成工業(yè),未將自來(lái)水視為商品,使得市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法在供水行業(yè)推行,造成不少城市供水行業(yè)一直處于虧損狀態(tài),靠國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼運(yùn)營(yíng),形成了城市給水工程建設(shè)資金普遍嚴(yán)重不足的狀態(tài)。

1.5.3 城市供水管理混亂

云南省城市供水行業(yè)主管部門涵蓋了政府住建、水務(wù)、水利、規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)、城管等部門,管理機(jī)構(gòu)混亂,城市供水行業(yè)上下級(jí)主管部門間的差異以及多部門協(xié)同管理的情況較為普遍。由于分散管理、多部門管理信息資料分散,缺乏溝通,導(dǎo)致決策缺乏全局考慮,各部門相互掣肘,極大地降低了工作效率,影響行業(yè)的正常發(fā)展;諸多行政部門也因此陷入了繁瑣的事務(wù)性工作中無(wú)法擺脫,對(duì)企業(yè)行政干預(yù)過(guò)多,違反了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求“小政府、大社會(huì)”的要求,不利于供水行業(yè)走向市場(chǎng)。

1.5.4 政企關(guān)系不分

就云南省而言,由政府實(shí)際控制的供水企業(yè)超過(guò)70%,政企不分的現(xiàn)象十分突出,而一些進(jìn)行了市場(chǎng)化改制的供水企業(yè),雖然對(duì)政企分開(kāi)這一目標(biāo)進(jìn)行了積極的嘗試,但是政府部門出于原來(lái)政企不分體制的管理慣性,仍然要求市場(chǎng)化以后的供水企業(yè)按政府規(guī)劃進(jìn)行無(wú)條件承擔(dān)投資和服務(wù)責(zé)任,許多要求不具備經(jīng)濟(jì)合理性,是政府自身的責(zé)任范圍,比如政府要求給邊遠(yuǎn)農(nóng)村供水,要求超前的管網(wǎng)投資等等。這些不能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)合理性的投資和服務(wù)內(nèi)容使得政府責(zé)任和企業(yè)責(zé)任之間界限模糊。企業(yè)如果響應(yīng)政府要求將面臨經(jīng)濟(jì)上的虧損,不響應(yīng)政府要求則面臨行政上的指責(zé),因此在解決供水企業(yè)政企不分的問(wèn)題時(shí),需要的不僅僅是市場(chǎng)化的改革,更重要的是尋求一種制度來(lái)科學(xué)地界定供水領(lǐng)域的政府公益責(zé)任與企業(yè)投資收益權(quán)利之間的關(guān)系。

2 云南省供水企業(yè)市場(chǎng)化改革適應(yīng)性分析

2.1 云南省供水行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程

早在1997年,賓川縣自來(lái)水公司就率先進(jìn)行了市場(chǎng)化改革的嘗試,其他如昆明市、曲靖市、彌勒市、師宗縣等城市也在相關(guān)文件的指導(dǎo)下紛紛完成了市場(chǎng)化改革。通過(guò)實(shí)踐的檢驗(yàn),有些企業(yè)運(yùn)營(yíng)狀況良好,企業(yè)效率得到了明顯的改善,同時(shí)也出現(xiàn)了部分供水企業(yè)運(yùn)營(yíng)虧損,政府不得不進(jìn)行回購(gòu)的情況。

總體來(lái)說(shuō),云南省城鎮(zhèn)供水行業(yè)市場(chǎng)化的進(jìn)程可分為兩個(gè)不同的陣營(yíng)。一個(gè)是昆明市引進(jìn)國(guó)際戰(zhàn)略投資者威立雅水務(wù)共同設(shè)立的合資公司,雙方共同組建合資供水企業(yè)——昆明通用水務(wù)公司,改制后的昆明通用水務(wù)公司以供水生產(chǎn)為主體,采取集權(quán)和分權(quán)相結(jié)合的管理方式,構(gòu)建核心層、緊密層和松散層3個(gè)層次,非獨(dú)立法人單位和內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)按分公司形式實(shí)行事業(yè)部制管理,形成了跨行業(yè)、多產(chǎn)品、多經(jīng)營(yíng)方式的大型企業(yè)集團(tuán)。其余城市供水行業(yè)的市場(chǎng)化改革仍處于探索階段,改革的方式也呈現(xiàn)出多樣化的狀態(tài)。從調(diào)研中發(fā)現(xiàn),28家改制企業(yè)以散點(diǎn)狀分布于全省11個(gè)地級(jí)市或自治州,涵蓋了大部分地級(jí)市或自治州,卻沒(méi)有一個(gè)地級(jí)市或自治州能夠全面、深入地開(kāi)展;對(duì)于那些規(guī)模較大、相對(duì)容易吸引社會(huì)資金、市場(chǎng)化條件較好的企業(yè)本應(yīng)成為市場(chǎng)化改革的先行者,而實(shí)際情況則是進(jìn)行市場(chǎng)化改革的城市供水企業(yè)的平均日供水量?jī)H為1.21萬(wàn)m3,甚至低于全省城市供水企業(yè)1.45萬(wàn)m3的日供水量,也就是說(shuō)一些基礎(chǔ)設(shè)施不好,條件較差的城市在改革中卻走到了前面,這種本末倒置、違背市場(chǎng)規(guī)律情況的出現(xiàn)對(duì)于市場(chǎng)化的積極推進(jìn)造成了很大的負(fù)面影響。改革需要先行者和不斷的嘗試,但是時(shí)至今日云南省對(duì)于供水行業(yè)的市場(chǎng)化改革沒(méi)有系統(tǒng)的規(guī)劃,仍然處于一種無(wú)序的狀態(tài)。

2.2 市場(chǎng)化改革的適應(yīng)性分析

2.2.1 基礎(chǔ)設(shè)施條件的適應(yīng)性分析

盡管近年來(lái)國(guó)家對(duì)于云南省的城鎮(zhèn)供水行業(yè)給予了很大的支持,有很多城鎮(zhèn)借著這股東風(fēng),其供水設(shè)施已有了極大的改善,設(shè)市城市供水普及率達(dá)到了93%,超過(guò)一半的縣城供水普及率超過(guò)95%。但是,云南省城鎮(zhèn)供水設(shè)施建設(shè)水平兩極分化嚴(yán)重,總體水平較之全國(guó)平均水平仍存在著較大的差距。截至2012年底,約有37.3%的縣城供水普及率不足90%,部分縣城的供水普及率甚至僅有42.86%; 21%的縣城日人均綜合用水量不足100 L。若以供水基礎(chǔ)設(shè)施的完善程度作為判定是否可進(jìn)行市場(chǎng)化改制的條件,云南省已有一批城鎮(zhèn)具備了這樣的條件,但是放眼全省,“水不夠喝,喝不上安全水”的城鎮(zhèn)也比比皆是。故筆者認(rèn)為,為了促進(jìn)供水行業(yè)的良性發(fā)展,對(duì)云南省供水行業(yè)進(jìn)行市場(chǎng)化改革的時(shí)機(jī)已經(jīng)到來(lái),但是改革切不可實(shí)行“一刀切”。根據(jù)地區(qū)之間的差異,改革可分為兩個(gè)層次:供水基礎(chǔ)設(shè)施較好的城鎮(zhèn)積極推進(jìn)市場(chǎng)化改革;供水設(shè)施較差的城鎮(zhèn)借助《中央預(yù)算內(nèi)投資補(bǔ)助和貼息項(xiàng)目管理辦法》中對(duì)中西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的傾斜,加快完善基礎(chǔ)設(shè)施的腳步,為之后進(jìn)行的市場(chǎng)化改革奠定基礎(chǔ)。

2.2.2 政策法規(guī)以及監(jiān)管保障的適應(yīng)性分析

除了國(guó)家發(fā)布的相關(guān)政策法規(guī)外,云南省也出臺(tái)了相關(guān)的文件作為供水行業(yè)的市場(chǎng)化改革的地方支撐。不管是國(guó)家的相關(guān)政策還是云南省發(fā)布的改革意見(jiàn)和實(shí)施辦法均屬于部門的規(guī)章范疇,并無(wú)實(shí)際的法律地位,不能成為約束地方政府的有效法規(guī),而且這些政策也僅僅是指導(dǎo)性政策,對(duì)于如企業(yè)改制和優(yōu)惠、市場(chǎng)準(zhǔn)入與退出機(jī)制、監(jiān)管依據(jù)等關(guān)鍵問(wèn)題缺乏可操作的實(shí)施辦法,也未明確地方政府的實(shí)施權(quán)限,給地方政府落實(shí)相關(guān)的政策帶來(lái)了很大的困難,造成了有政策但無(wú)作為的情況。而且由于各地經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展水平不一,各地的供水行業(yè)的發(fā)展水平、市場(chǎng)化基礎(chǔ)的不同,各地政府對(duì)政策的需求也是不同的,所以對(duì)各城市供水行業(yè)市場(chǎng)化改革的進(jìn)程和政策體系不能統(tǒng)一要求,但是現(xiàn)有的政策文件中并沒(méi)有體現(xiàn)出根據(jù)地方特點(diǎn)區(qū)別對(duì)待、分階段實(shí)施的要求。

我國(guó)供水行業(yè)的市場(chǎng)化改革就是在法律體制尚未健全,政策規(guī)范和經(jīng)驗(yàn)積累不足的情況下啟動(dòng)的,加之當(dāng)時(shí)對(duì)于國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的理解人云亦云、實(shí)地考察時(shí)了解不全面以及中長(zhǎng)期政策目標(biāo)的缺失,導(dǎo)致了不同地方政府改革的混亂,在改革過(guò)程中涌現(xiàn)出了很多問(wèn)題。如沈陽(yáng)市自來(lái)水業(yè)改革的失敗源于對(duì)行業(yè)特征淺薄的認(rèn)識(shí)和錯(cuò)誤的改革動(dòng)機(jī);成都市自來(lái)水六廠是國(guó)家試點(diǎn)的BOT項(xiàng)目,也是世界銀行的融資典范,運(yùn)作程序可謂規(guī)范,仍然以失敗而告終,根源在于項(xiàng)目模式選擇的錯(cuò)誤,而糾正路線性的錯(cuò)誤將會(huì)付出極大的代價(jià)。

因此,就目前現(xiàn)行的政策法規(guī)體系而言,云南省供水行業(yè)的市場(chǎng)化改革并不適宜大規(guī)模的推進(jìn),宜采取審慎的態(tài)度,而當(dāng)務(wù)之急則是需盡快建立健全政策實(shí)施的技術(shù)指南,增強(qiáng)政策的可操作性。

2.2.3 水價(jià)機(jī)制與市場(chǎng)化改革的適應(yīng)性分析

據(jù)統(tǒng)計(jì),2012年云南省設(shè)市城市居民用水平均水價(jià)為2.13元/m3,縣城居民用水平均水價(jià)為2.01元/m3,而2012年全國(guó)35個(gè)大中城市平均水價(jià)為2.18元/m3,說(shuō)明云南省的水價(jià)并未因?yàn)榻?jīng)濟(jì)的落后而有所降低,其水價(jià)水平與全國(guó)的水平相當(dāng)。

而且云南省物價(jià)局在2013年6月發(fā)布了《關(guān)于積極推進(jìn)水價(jià)綜合改革有關(guān)問(wèn)題的通知》,要求到2015年底前,云南省范圍內(nèi)的縣城以上城市公共供水實(shí)行“一戶一表”計(jì)量用水的用戶,均實(shí)行階梯水價(jià),各級(jí)水價(jià)應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)厮Y源緊缺程度和供水成本合理制定。其中:第一級(jí)水價(jià)按照彌補(bǔ)成本的原則制定,維持較低價(jià)格水平,并保持相對(duì)穩(wěn)定;第二級(jí)水價(jià)按彌補(bǔ)供水企業(yè)正常合理成本并獲得合理收益確定;第三級(jí)水價(jià)在第二級(jí)水價(jià)的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步體現(xiàn)水資源稀缺程度和補(bǔ)償環(huán)境損害成本。階梯水價(jià)的全面實(shí)行意味著云南省供水行業(yè)的水價(jià)機(jī)制改革走在了全國(guó)的前列,為供水行業(yè)的市場(chǎng)化改革提供了必要條件。

2.3 云南省供水行業(yè)市場(chǎng)化改革的建議

2.3.1 完善供水基礎(chǔ)設(shè)施

人們一般認(rèn)為供水行業(yè)作為壟斷行業(yè)有著巨大的利益,企業(yè)必然有很強(qiáng)的意愿進(jìn)入供水行業(yè)[2]。殊不知,雖然供水行業(yè)的收益穩(wěn)定,但是在水價(jià)機(jī)制尚未放開(kāi)以及供水規(guī)模效應(yīng)并不明顯的云南省,其收益率卻是很低的。加之在經(jīng)濟(jì)和生活水平不斷提高的同時(shí),必然催生著不完善的供水設(shè)施的改造及建設(shè)步伐,由于供水行業(yè)的高投資低回報(bào)使得投資的回收期高達(dá)數(shù)十年,同時(shí)又限于《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》中對(duì)特許經(jīng)營(yíng)年限最高不超過(guò)30年的規(guī)定,導(dǎo)致了社會(huì)資金及私人企業(yè)在改革中望而卻步,本應(yīng)通過(guò)市場(chǎng)化改革達(dá)到拓寬新建設(shè)施投融資渠道的目的難以實(shí)現(xiàn)。

因此,云南省供水行業(yè)要進(jìn)行市場(chǎng)化改革的首要任務(wù)即改善現(xiàn)狀供水設(shè)施嚴(yán)重不足的狀況,建立起完善的供水設(shè)施,為進(jìn)行市場(chǎng)化改革提供可實(shí)現(xiàn)的基本條件。

2.3.2 以政府為主導(dǎo),逐步引導(dǎo)多元化的投資

云南省設(shè)市城市供水規(guī)模普遍偏小,平均日供水量為3.86萬(wàn)m3,縣城一級(jí)城鎮(zhèn)平均日供水規(guī)模值僅為0.73萬(wàn)m3,規(guī)?；男б娌⒉幻黠@,財(cái)務(wù)收益較低,很難吸引社會(huì)逐利資金的投入,加之供水設(shè)施建設(shè)投資巨大,如果供水設(shè)施的建設(shè)資金僅由供水企業(yè)承擔(dān),現(xiàn)狀單一的融資體制將會(huì)導(dǎo)致企業(yè)大量的負(fù)債,而且受資金水平的制約,易使工程不能盡快實(shí)施,建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)降低,潛在地增加了公共風(fēng)險(xiǎn)。這顯然違背了市場(chǎng)化改革中實(shí)現(xiàn)投資主體多元化的目的,因?yàn)樗穸苏恼咝酝顿Y在投資結(jié)構(gòu)中的重要作用,而對(duì)于公益性很強(qiáng)的供水行業(yè),政府政策性投資不僅可以帶動(dòng)資本市場(chǎng),降低融資成本及項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn),而且對(duì)于培育各種性質(zhì)的投資主體也能起到積極的作用。

因此,在供水設(shè)施建設(shè)投融資方面,政府應(yīng)積極充當(dāng)引導(dǎo)者,制定有利于吸引社會(huì)資本的方法,利用政策性投資的投資帶動(dòng)作用,改善投融資結(jié)構(gòu),而非簡(jiǎn)單地退出投資主體,因?yàn)橐构┧袠I(yè)的市場(chǎng)化改革取得成功,政府的角色是減少,但絕不會(huì)消失,在供水行業(yè)市場(chǎng)化的過(guò)程中,任何簡(jiǎn)單的“一刀切”政策,必然會(huì)使改革從一個(gè)極端走向另一個(gè)極端。

2.3.3 逐步完善市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和水價(jià)形成機(jī)制

對(duì)供水企業(yè)進(jìn)行市場(chǎng)化改革的初始動(dòng)機(jī)是原有體制的低效率,而真正促進(jìn)效率的提高的方式是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入[3],如果沒(méi)有對(duì)原有壟斷型市場(chǎng)結(jié)構(gòu)進(jìn)行重組,只是簡(jiǎn)單地將國(guó)有企業(yè)的壟斷經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變?yōu)槊駹I(yíng)企業(yè)或公司合作企業(yè)的壟斷經(jīng)營(yíng),僅注重財(cái)政包袱的卸載和外部資本的引入而不注重有效競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的構(gòu)建,實(shí)際上只是一種利益的再分配。因此,在對(duì)供水企業(yè)進(jìn)行市場(chǎng)化改革的過(guò)程中,培育競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制成為重中之重。結(jié)合云南省自身的特點(diǎn),完全私有化的模式可能會(huì)出現(xiàn)過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)的情況,導(dǎo)致設(shè)施重復(fù)建設(shè),最終導(dǎo)致整個(gè)行業(yè)都不能正常盈利甚至虧損,從而造成資源的巨大浪費(fèi)。

通過(guò)私營(yíng)企業(yè)在供水設(shè)施經(jīng)營(yíng)層面的引入,政府依然屬于投資建設(shè)者,大部分資產(chǎn)屬于政府當(dāng)局的模式。通過(guò)私營(yíng)企業(yè)的準(zhǔn)入競(jìng)爭(zhēng)和政府對(duì)企業(yè)在運(yùn)營(yíng)管理過(guò)程中的監(jiān)管,增強(qiáng)運(yùn)營(yíng)過(guò)程競(jìng)爭(zhēng),最終達(dá)到提高運(yùn)營(yíng)和管理水平的目的不失為一種合理的改革方式。

合理的水價(jià)能夠起到降低需水量、對(duì)水資源進(jìn)行有效分配的作用,也可促使供水企業(yè)降低管網(wǎng)的漏損率,提升經(jīng)濟(jì)效率。因此,完善水價(jià)形成機(jī)制對(duì)市場(chǎng)化改革的成敗起到了至關(guān)重要的作用。根據(jù)國(guó)家相關(guān)的政策規(guī)定,城市水價(jià)是基于成本的定價(jià),供水的成本一般包括水資源費(fèi)和制水成本,其中制水成本占據(jù)很大一部分的比例,為了避免企業(yè)維持較高的成本而提高水價(jià),政府需要建立供水成本合理性的監(jiān)管體制,正確把握企業(yè)的真實(shí)成本,并通過(guò)比較統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)對(duì)企業(yè)提出提高效率的要求。在制定出合理水價(jià)后,在有條件的地區(qū)要積極推行階梯水價(jià)制度,充分發(fā)揮水價(jià)對(duì)節(jié)約用水的作用。

2.3.4 通過(guò)試點(diǎn)探索適合云南省省情的改革模式

世界銀行指出,“公用事業(yè)是天然壟斷性的。因此,除非它們受到調(diào)控和管理,否則,私營(yíng)公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者就會(huì)像壟斷者一樣,限制產(chǎn)量并提高價(jià)格”[4]。對(duì)于消費(fèi)者而言,水具有“不可拒絕性”,價(jià)格再高也必須得消費(fèi),因此供水行業(yè)具有公益、公共屬性,但對(duì)于追求利益最大化的民營(yíng)企業(yè)來(lái)說(shuō),普遍服務(wù)意味著經(jīng)濟(jì)上的損失,使得它們最終違反供水行業(yè)普遍服務(wù)可承受性原則,供水安全性的風(fēng)險(xiǎn)大大增加,這就意味著消費(fèi)群體的利益可能相對(duì)或絕對(duì)地受到損害,對(duì)于消費(fèi)能力較弱的云南省城鎮(zhèn)居民的影響尤甚,改革方式的確定將直接影響到廣大民眾最基本的利益。

對(duì)于云南省而言,地區(qū)差異較大,改革的復(fù)雜性不言而喻,切不可將改革簡(jiǎn)單化。我國(guó)水務(wù)市場(chǎng)化改革多年的探索,已形成了百花齊放的改革局面,主要方式有:引進(jìn)國(guó)資背景大型水務(wù)投資公司的合資經(jīng)營(yíng)方式;引進(jìn)民營(yíng)資本的合資經(jīng)營(yíng)方式;公司制改建方式;職工持股方式;國(guó)有、民營(yíng)、職工等資本以不同比例共同持股、共同治理的混合所有制方式[5]等。因此,在對(duì)云南省供水行業(yè)進(jìn)行市場(chǎng)化改革時(shí),應(yīng)遵循因地制宜的原則,在改革過(guò)程中可先選取部分條件較好的城鎮(zhèn)進(jìn)行市場(chǎng)化改革的試點(diǎn)工作,為改革大范圍的鋪開(kāi)提供可借鑒的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

3 結(jié) 語(yǔ)

供水行業(yè)的市場(chǎng)化改革能夠促進(jìn)行業(yè)運(yùn)營(yíng)效率、拓寬融資渠道。但是實(shí)際的改革過(guò)程涉及政治經(jīng)濟(jì)體制、投融資體制、價(jià)格體制、政策法規(guī)體系、產(chǎn)業(yè)管理體制以及政府職能轉(zhuǎn)變等諸多方面,需針對(duì)區(qū)域的特點(diǎn)制定適宜的改革措施。為此,筆者在充分總結(jié)云南省供水行業(yè)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上,分析了云南省供水行業(yè)市場(chǎng)化改革的適應(yīng)性,并對(duì)改革的進(jìn)程提出了相關(guān)的建議,以期能對(duì)云南省供水行業(yè)的市場(chǎng)化改革有一定的啟發(fā)。

[1]鄒敏.中國(guó)供水行業(yè)市場(chǎng)化改革:進(jìn)展、問(wèn)題與對(duì)策[J].公共管理,2012(6):1-32.

[2]王嶺.市場(chǎng)化改革下的中國(guó)城市供水行業(yè)[J].經(jīng)濟(jì)體制改革,2013(2):43-47.

[3]汪永成.公用事業(yè)市場(chǎng)化政策潛在的公共風(fēng)險(xiǎn)及其控制[J].江海學(xué)刊,2005(1):90-96.

[4]世界銀行.變革世界中的政府[M].北京:中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社,1997.

[5]李智慧.矚望水務(wù)改革新時(shí)代:兼論深化改革面臨的系列重大課題[EB/OL].[2014-05-01].http://www.cnwaternews.com/newscenter/2014-5/1-089tm.htm.2014-05-20.2.

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1003 -9511(2015)01 -0032 -05

2014-10 -08 編輯:陳玉國(guó))

10.3880/j.issn.1003 -9511.2015.01.008

盧林(1989—),男,湖南祁東人,碩士研究生,從事市政給排水、市政公用行業(yè)市場(chǎng)化研究。E-mail:dulumi@qq.com

施永生(1957-),男,上海人,教授,從事水處理理論與技術(shù)、水污染控制、城市給排水工程研究。E-mail:dalumi@126.com