海島型城市開發(fā)利用非常水源存在的問題與對策
——以舟山市為例

聶漢江,陳 瑩,趙 輝,楊 健,何 珊

(1.水利部水資源管理中心,北京 100056;2.水利部非常規(guī)水源工程技術(shù)研究中心,北京 100056;

3.河北工程大學(xué)水電學(xué)院,河北邯鄲 056038;4.四川大學(xué)水利水電學(xué)院,四川成都 610065)

海島型城市開發(fā)利用非常水源存在的問題與對策
——以舟山市為例

聶漢江1,2,3,陳 瑩1,2,趙 輝1,2,楊 健1,2,何 珊4

(1.水利部水資源管理中心,北京 100056;2.水利部非常規(guī)水源工程技術(shù)研究中心,北京 100056;

3.河北工程大學(xué)水電學(xué)院,河北邯鄲 056038;4.四川大學(xué)水利水電學(xué)院,四川成都 610065)

隨著我國進入城鎮(zhèn)化的快速推進階段,淡水資源缺乏已成為制約國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的一大問題,特別是在海島型城市,開發(fā)利用非常規(guī)水源勢在必行。以海島型城市舟山市為例,在調(diào)研舟山市非常規(guī)水源開發(fā)利用現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上,分析舟山市再生水、海水利用的管理經(jīng)驗,總結(jié)舟山市開發(fā)利用非常規(guī)水源的有效做法,指出舟山市非常規(guī)水源開發(fā)利用中存在的問題,并從規(guī)劃與管理、法制標(biāo)準(zhǔn)、融資渠道、優(yōu)惠政策、技術(shù)研發(fā)與示范、市場化運行機制、宣傳等方面提出了進一步加強非常規(guī)水源開發(fā)利用的措施及建議。

淡水資源;非常規(guī)水源;水資源開發(fā)利用;海島型城市;舟山市

隨著我國城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展,淡水資源缺乏已成為制約我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的一大瓶頸,不少城市或嚴重缺水,或因污染而有水不能用。為此,有的城市不得不遠距離調(diào)水,有的被迫超采地下水并由此引發(fā)地面沉降等嚴重生態(tài)環(huán)境問題[1-2]。在此背景下,開發(fā)利用非常規(guī)水源勢在必行。黨中央國務(wù)院高度重視非常規(guī)水源的開發(fā)利用,在2011年國務(wù)院1號文件以及2012年國務(wù)院3號文件中明確提出要加強非常規(guī)水源的開發(fā)利用,將其納入水資源統(tǒng)一配置。舟山市開發(fā)利用非常規(guī)水源程度較全國其他城市高,且是海島型淡水資源缺乏的城市,分析舟山市開發(fā)利用非常規(guī)水源存在的問題,探討進一步開發(fā)利用非常規(guī)水源的舉措,對發(fā)展海洋經(jīng)濟,解決制約沿海及海島型城市經(jīng)濟社會發(fā)展的淡水資源匱乏的問題十分必要。

1 舟山市開發(fā)利用非常規(guī)水源現(xiàn)狀

舟山市總面積22 200 km2,其中島嶼陸域面積1440 km2,包括定海區(qū)、普陀區(qū)、岱山縣和嵊泗縣。舟山市與大陸分隔,無過境客水,水資源基本靠降水補給。諸島水系很不發(fā)達,多為季節(jié)性間歇河流,且各島內(nèi)河道互不相通,獨流入海。舟山市2012年供水量情況見表1,由表可以看出舟山市非常規(guī)水源的供水量占到總供水量的9.6%,遠遠高于全國0.7%的平均水平,非常規(guī)水源利用量較大。

1.1 再生水的開發(fā)利用以及管理

1.1.1 開發(fā)利用情況

舟山市再生水開發(fā)利用主要有兩種方式:一是集中式城市再生水回用;另一種是分散式城市再生水回用。其中,集中式城市再生水回用是指污水處理廠處理后的再生水回用于河流的生態(tài)補水和綠化用水;分散式城市再生水回用主要是指企業(yè)利用自身的污水處理系統(tǒng),處理后回用于企業(yè)生產(chǎn)或生活。

表1 舟山市2012年供水量萬m3

目前舟山市再生水利用率還不高,再生水處理廠主要有定海污水處理廠、白泉污水處理廠、小干污水處理廠等12座。2012年舟山市實際再生水利用量693萬m3,占總用水量的4.8%。

1.1.2 再生水利用的管理

分散式再生水主要由企業(yè)自身管理,集中式再生水歸舟山市污水處理有限公司管理。

舟山市污水處理廠的管理主要分3種模式:①水務(wù)一體化的地方由水務(wù)部門組建和管理污水處理廠;②由鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立相關(guān)部門組建和管理污水處理廠;③采用BOT模式管理。

1.2 海水的開發(fā)利用以及管理

1.2.1 開發(fā)利用情況

目前舟山市海水利用主要包括海水直接利用與海水淡化兩種方式[3]。海水直接利用主要用于水產(chǎn)品的初級清洗和火電廠的冷卻用水,2012年舟山電廠直接利用海水3.88億m3。目前舟山市已建成海水淡化廠14處,海水淡化總生產(chǎn)能力83 750 t/d,詳見表2。2012年海水淡化量555萬m3,占生活和工業(yè)用水量的5.8%。

表2 舟山市已建海水淡化項目

建成的海水淡化工程均采用了反滲透海水淡化技術(shù),海水淡化廠生產(chǎn)的商品水通過各島供水管網(wǎng)實現(xiàn)與本地自來水廠聯(lián)網(wǎng)供水,主要用于生活、工業(yè)和服務(wù)業(yè)用水。海水淡化的成本由制水成本、輸配成本、主營業(yè)務(wù)稅金等幾個部分組成,根據(jù)相關(guān)資料統(tǒng)計,舟山市海水淡化成本一般在5.5元/t～6.5元/t之間(包含所有費用在內(nèi))。

1.2.2 海水利用的管理

a.管理體制。海水的管理包括海水直接利用管理和海水淡化利用管理,目前舟山市海水直接利用管理主要由海水直接利用單位自籌、自建、自管。

海水淡化利用管理方面,目前舟山市海水淡化利用管理模式主要分兩種:一種是實行水務(wù)一體化的區(qū)域(如岱山縣、嵊泗縣、六橫島)的海水淡化工程由當(dāng)?shù)厮姓鞴懿块T組織建設(shè),組建相應(yīng)的供水公司負責(zé)具體的建設(shè)和建后管理,并將淡化水納入供水一體化管理范圍;另一種類型是由海水淡化工程所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織建設(shè),工程建設(shè)后日常管理由鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理部門或供水部門管理。

b.財政補貼。海水淡化成本較高,而海水淡化供水水價按照城市供水水價征收,企業(yè)虧本運營。從2005年開始浙江省設(shè)立省級海水淡化專項資金,根據(jù)《浙江省水利骨干工程專項資金管理辦法》,對全省以解決居民飲用水為主的海水淡化工程建設(shè)和已建淡化廠運行維護費用給予資金補助。另外,舟山市各縣或鄉(xiāng)鎮(zhèn)也根據(jù)海水淡化廠運行情況給予適當(dāng)補助。

2 舟山市開發(fā)利用非常規(guī)水源的做法及存在問題

2.1 主要做法

2.1.1 建立聯(lián)合調(diào)度供水體系

a.水源聯(lián)網(wǎng)。目前馬目、黃金灣、螞蟥山、虹橋、城北等水庫已經(jīng)聯(lián)成一個整體,實現(xiàn)共同向虹橋、城北、臨城、平陽浦等水廠供水,初步實現(xiàn)島內(nèi)城鎮(zhèn)供水水源的統(tǒng)一調(diào)度,滿足水廠合理布局的需要,并滿足向普陀山島輸水的要求。周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的供水水源也根據(jù)需要盡可能實行聯(lián)網(wǎng)供水。水源的聯(lián)網(wǎng)提高了水利工程的徑流調(diào)節(jié)度,可以減少水資源的浪費,增加可供水量,改善供水系統(tǒng)間的協(xié)調(diào)能力。

b.供水管網(wǎng)聯(lián)網(wǎng)供水。舟山市供水水源工程具有規(guī)模小、數(shù)量多、分散的海島水工程特點,水廠一般也只能根據(jù)水源的特點布置。供水管網(wǎng)體系的構(gòu)建,擴大了供水范圍,提高了供水能力和調(diào)節(jié)能力。目前舟山市自來水公司所屬的虹橋、城北、臨城、平陽浦、應(yīng)家灣水廠已初步實現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)供水。

c.非常規(guī)水源入網(wǎng)。海水淡化廠生產(chǎn)的商品水通過各島供水管網(wǎng)與本地自來水廠聯(lián)網(wǎng)供水,或者海水淡化水翻水入庫,與水庫蓄水進行混合勾兌,勾兌配比根據(jù)當(dāng)?shù)厮|(zhì)進行調(diào)節(jié),根據(jù)舟山水質(zhì)情況海水淡化水在勾兌時大約占70%,然后再進入供水管網(wǎng),從而降低噸水成本,初步形成了非常規(guī)水源與常規(guī)水源的聯(lián)合供水體系。

d.建設(shè)島際引配水工程。舟山著力構(gòu)建功能定位清晰、開發(fā)重點突出、產(chǎn)業(yè)布局合理、集聚效應(yīng)明顯、陸海協(xié)調(diào)聯(lián)動的“一體一圈五島群”總體開發(fā)格局。從現(xiàn)有島際引配水工程布局看,岱山本島、冊子島、普陀山島、長涂島等鄰近本島的島嶼已有從舟山本島的引水管線,在舟山新區(qū)規(guī)劃中,將進一步建設(shè)金塘等需水潛力大的經(jīng)濟大島與舟山本島的島際引配水工程,從而形成由舟山本島輻射經(jīng)濟大島,由經(jīng)濟大島輻射周邊小島的調(diào)配水網(wǎng)絡(luò)。

2.1.2 建立水務(wù)一體化管理模式

早在2001年,岱山縣就成立了浙江省第一家縣級水務(wù)局,并在局內(nèi)設(shè)水資源調(diào)配科,縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)水廠由水務(wù)局統(tǒng)管,改變了以前多頭管理格局,將城建、水利等部門有關(guān)水資源的管理職能統(tǒng)一劃歸水務(wù)局,使水資源的配置更加合理,水資源短缺的局面得到緩解。

為推進水務(wù)一體化建設(shè),2010年原舟山市水務(wù)局和舟山市水利圍墾局合并成舟山市水利水務(wù)圍墾局。2014年2月17日舟山市人民政府辦公室印發(fā)《舟山市水利水務(wù)圍墾局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定》,定職能、定機構(gòu)、定編制,建立了水利、水務(wù)和圍墾工作一體化的管理體制,市水利水務(wù)圍墾局下設(shè)辦公室、水政水資源處、規(guī)劃建設(shè)處、工程管理處、水務(wù)管理處、行政許可服務(wù)處6個內(nèi)設(shè)機構(gòu),將原舟山市水利局負責(zé)的原水、圍墾的規(guī)劃、行政監(jiān)察、工程建設(shè),原舟山市水務(wù)局主要負責(zé)的城市供水的制水、給水、節(jié)水、污水處理、非常規(guī)水源的開發(fā)等職責(zé)合并,由市水利水務(wù)圍墾局負責(zé)新區(qū)(全市)水資源調(diào)度、水量分配、計劃用水、節(jié)約用水等工作,提出限制納污總量意見。市水務(wù)集團受委托具體實施新區(qū)(市)城鄉(xiāng)一體化供水區(qū)域內(nèi)的供水管理、水量調(diào)度、計劃用水、節(jié)約用水及污水處理工作,從而較大程度地實現(xiàn)水務(wù)管理一體化,有效提高區(qū)域水資源管理的效率和效益。

2.2 舟山市開發(fā)利用非常規(guī)水源存在的問題

①對非常規(guī)水源的開發(fā)利用的重要性認識不足。沒有把非常規(guī)水源作為水資源來看待,更沒有把利用非常規(guī)水源作為優(yōu)化區(qū)域水資源結(jié)構(gòu)的重要措施;主觀上缺乏利用的積極性;對非常規(guī)水源開發(fā)利用取得的效益宣傳不夠,知識普及不夠等。②缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃和宏觀指導(dǎo),缺少對用水大戶使用非常規(guī)水的剛性定額或法定要求等,使得一開始就靠市場行為發(fā)展的非常規(guī)水利用受到很大影響,從而制約了產(chǎn)業(yè)發(fā)展。③缺乏鼓勵非常規(guī)水源利用的激勵政策和法規(guī)規(guī)定,如缺乏類似自來水、公益性水利工程等具體扶持、鼓勵政策措施。以開發(fā)利用海水淡化水為例,若完全按成本核算,海水淡化水的成本較現(xiàn)有的水價不具有競爭力,影響了地方和企業(yè)的積極性;④資金投入不足,特別是在產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域投入嚴重不足,規(guī)模示范不夠,缺乏技術(shù)持續(xù)創(chuàng)新作為支撐。⑤水資源開發(fā)利用市場機制不完善,導(dǎo)致水的價格與價值背離。這在一定程度上使非常規(guī)水源得不到社會各界的重視,也使非常規(guī)水源缺乏市場競爭力。

3 進一步開發(fā)利用非常規(guī)水源的措施與建議

3.1 統(tǒng)一規(guī)劃,統(tǒng)一管理

應(yīng)從水生態(tài)文明建設(shè)和最嚴格水資源管理制度的高度認識非常規(guī)水源的重要地位,將海水淡化水、再生水、雨水等非常規(guī)水源與地表水、地下水、外調(diào)水共同納入?yún)^(qū)域水資源統(tǒng)一配置。海水淡化等非常規(guī)水源的開發(fā)利用是海島居民生活的重要水源,是海島居民飲用水安全的重要保障,建立以常規(guī)水源為主要供水水源,海水淡化等非常規(guī)水源為輔的供水體系,統(tǒng)一規(guī)劃、調(diào)度、管理。

3.2 完善法制,修訂標(biāo)準(zhǔn)

在《中華人民共和國水法》和《中華人民共和國水污染防治法》的指導(dǎo)下,研究制定非常規(guī)水源利用管理辦法和非常規(guī)水源水價管理辦法,如修訂現(xiàn)有水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn),加強水質(zhì)監(jiān)測,規(guī)范出廠水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)[4];研究制定合理的非常規(guī)水源價格體系,使非常規(guī)水源價格與自來水價格保持適當(dāng)差價,突出非常規(guī)水源價格優(yōu)勢。

3.3 加大投入,拓寬融資渠道

為建立穩(wěn)定規(guī)范的政府投資渠道,保證非常規(guī)水源設(shè)施建設(shè)的資金需求,應(yīng)根據(jù)非常規(guī)水源設(shè)施的性質(zhì),制定相應(yīng)的政府投資補助標(biāo)準(zhǔn),同時,健全市場機制,擴大非常規(guī)水源設(shè)施建設(shè)資金來源,建立市場準(zhǔn)入制度,通過特許經(jīng)營權(quán)、稅收優(yōu)惠、提高回報率、放寬社會資金參與條件等措施,引導(dǎo)社會資金投入非常規(guī)水源設(shè)施建設(shè)中。

3.4 出臺優(yōu)惠政策,促進非常規(guī)水源開發(fā)利用產(chǎn)業(yè)健康快速發(fā)展

研究制訂包括財政、價格、投資、土地、用電等方面的扶持政策和措施,引導(dǎo)和推動非常規(guī)水源開發(fā)利用的發(fā)展。①加快研究制定鼓勵非常規(guī)水源開發(fā)利用的財稅政策,對非常規(guī)水源生產(chǎn)企業(yè)給予稅收優(yōu)惠;建立非常規(guī)水源開發(fā)利用專項資金,加大對非常規(guī)水源開發(fā)利用和非常規(guī)水源生產(chǎn)企業(yè)的支持力度。②將非常規(guī)水源開發(fā)利用項目列入公益性基本建設(shè)項目,政府給予適當(dāng)?shù)恼叻龀趾图哟蠡ㄍ顿Y,在項目審批、土地供應(yīng)上,予以優(yōu)先,重點支持,在用電上享受公用事業(yè)政策。③對以供應(yīng)居民生活用水為主的海水淡化企業(yè),作為公共事業(yè)對待,減免有關(guān)稅費。海水淡化水價格采取城鄉(xiāng)供水綜合水價、梯級水價、季節(jié)加價,也可對海水淡化水作適當(dāng)?shù)膬r格補貼。

3.5 加強非常規(guī)水源的技術(shù)研發(fā)和試點推廣

大力扶持非常規(guī)水源的技術(shù)創(chuàng)新和科技進步,促進中水回用、海水淡化裝備制造業(yè)發(fā)展,提高工程設(shè)備國產(chǎn)化比例,降低工程造價,降低噸水成本;推動非常規(guī)水源的基礎(chǔ)和應(yīng)用研究、技術(shù)研發(fā)、技術(shù)設(shè)備集成和工程示范。在建設(shè)試點城市和示范區(qū)的基礎(chǔ)上,探索非常規(guī)水源利用的工作經(jīng)驗,以點帶面,促進全國非常規(guī)水源工作的開展。

3.6 政府引導(dǎo),推進建立市場化運行機制

從“政府引導(dǎo),培育市場”逐步向“市場運作,企業(yè)化管理”過渡,要將非常規(guī)水源開發(fā)利用產(chǎn)業(yè)列入鼓勵發(fā)展產(chǎn)業(yè)目錄。按照“誰投資,誰受益”的原則,鼓勵社會各界以各種方式投資和建設(shè)非常規(guī)水源開發(fā)利用產(chǎn)業(yè),鼓勵國內(nèi)外知名企業(yè)集團前來投資,鼓勵民間資本參與非常規(guī)水源開發(fā)利用產(chǎn)業(yè),鼓勵國內(nèi)外知名科研院所以專利入股等可行方式參與非常規(guī)水源開發(fā)利用的開發(fā)。積極形成研發(fā)、制造、建設(shè)于一體的產(chǎn)業(yè)鏈,促進非常規(guī)水源開發(fā)利用的發(fā)展。

3.7 加大宣傳力度,鼓勵公眾積極參與

要充分利用網(wǎng)絡(luò)等各種新聞媒體,加大宣傳力度,讓公眾更多地了解和認識非常規(guī)水源在緩解水資源短缺中的重要作用,引導(dǎo)人們建立正確的用水觀念;加大海水淡化水等高品質(zhì)非常規(guī)水源作為飲用水的宣傳力度,公布高品質(zhì)非常規(guī)水源的水質(zhì)檢測報告以及對人體健康影響檢測報告,消除公眾對飲用非常規(guī)水的疑慮;鼓勵公眾積極參與管理,充分發(fā)揮公眾在非常規(guī)水源利用中的作用。

[1]陳瑩.城鎮(zhèn)化背景下我國非常規(guī)水源開發(fā)利用的思考[J].中國水利,2014(5):1-2.

[2]徐如海,牛林新,唐平,等.城市非常規(guī)水源保障措施研究[J].價值工程,2011(22):315-316.

[3]聞致中,高仁先.論非常規(guī)水源的開發(fā)利用[J].水利經(jīng)濟,1995,13(2):54-57.

[4]曲煒.我國非常規(guī)水源開發(fā)利用存在的問題及對策[J].水利經(jīng)濟,2011,29(3):60-63,78.

TV213

A

1003 -9511(2015)04 -0062 -04

2015 04 -14 編輯:陳玉國)

10.3880/j.issn.1003 -9511.2015.04.016

聶漢江(1990—),男,安徽安慶人,碩士,主要從事水資源規(guī)劃與管理研究。E-mail:nhj199008@163.com