我國非常規(guī)水源開發(fā)利用現(xiàn)狀及存在問題

曹淑敏,陳 瑩

(1.水利部綜合事業(yè)局,北京 100056;2.水利部水資源管理中心,北京 100056; 3.水利部非常規(guī)水源工程技術研究中心,北京 100056)

我國非常規(guī)水源開發(fā)利用現(xiàn)狀及存在問題

曹淑敏1,陳 瑩2,3

(1.水利部綜合事業(yè)局,北京 100056;2.水利部水資源管理中心,北京 100056; 3.水利部非常規(guī)水源工程技術研究中心,北京 100056)

在統(tǒng)計我國非常規(guī)水源開發(fā)利用現(xiàn)狀的基礎上,對再生水、海淡水、雨洪水、礦井水、苦咸水等5種非常規(guī)水源占比進行分析,結(jié)果表明:我國再生水利用主要集中在華北和東北地區(qū),海淡水利用主要在沿海的浙江省、天津市、河北省等省份,雨洪水利用量以山東省、云南省、江蘇省居前三位,而苦咸水利用量以河北省、甘肅省、山東省最多,礦井水利用量主要集中在山西省、山東省、內(nèi)蒙古自治區(qū)3個采煤大省。總體來看,我國非常規(guī)水源開發(fā)利用主要集中在水資源相對緊缺、且社會經(jīng)濟發(fā)展水平相對較高的北方地區(qū),以及沿海淡水資源缺乏的省份和海島。雖然我國非常規(guī)水源開發(fā)利用量逐年增加,但在管理和技術上存在缺乏扶持政策、缺乏統(tǒng)一規(guī)劃、水價成本倒掛、技術標準不完善、技術驅(qū)動力不足等方面的問題。最后從完善政策、統(tǒng)籌規(guī)劃、提高創(chuàng)新能力、創(chuàng)新投融資模式、加強監(jiān)管和宣傳等方面提出了對策建議。

非常規(guī)水源;再生水;開發(fā)利用;問題和對策

1 我國非常規(guī)水源開發(fā)利用現(xiàn)狀

1.1 全國情況

據(jù)2013年水資源管理年報不完全統(tǒng)計,全國城市(縣城)非常規(guī)水源利用量為67.8億m3,其中,再生水53.8億m3,占非常規(guī)水利用量的79%;海淡水1.1億m3,占2%;雨洪水3.6億m3,占5%;苦咸水1.1億m3,占2%;礦井水8.2億m3,占12%。再生水利用量占比最高,海淡水和苦咸水占比最低。

1.2 分省情況

根據(jù)2013年水資源管理年報不完全統(tǒng)計,我國31個省(區(qū)、市)中,廣東省非常規(guī)水源利用量最大,其次是北京市,重慶市、貴州省、四川省、上海市非常規(guī)水源利用量幾乎為零,西藏自治區(qū)無非常規(guī)水源利用量。2013年,我國各省(區(qū)、市)非常規(guī)水源開發(fā)利用量如圖1所示,再生水、海淡水、苦咸水、雨洪水、礦井水開發(fā)利用量如圖2～6所示。

圖1 我國各省(區(qū)、市)非常規(guī)水源開發(fā)利用量

由圖1可以看出,我國非常規(guī)水源開發(fā)利用量廣東省最多為10.0億m3,其次為北京市8.2億m3。通過對上報數(shù)據(jù)的分析,廣東省在再生水統(tǒng)計時把污水處理廠排入河道景觀的水量統(tǒng)計為再生水,這與水利部有關信息統(tǒng)計口徑存在差異。水利部在再生水利用量統(tǒng)計時考慮了3方面的因素:一是污水處理廠出水達到再生水回用標準用于景觀和農(nóng)田灌溉的水;二是再生水廠出水;三是工業(yè)企業(yè)排水達到景觀環(huán)境用水回用的水量。

圖2 2013年我國各省(區(qū)、市)再生水開發(fā)利用量

圖3 2013年我國海淡水利用量

圖4 2013年我國苦咸水利用量

對圖2～6中的數(shù)據(jù)進行分析可以看出,我國華北和東北地區(qū)是再生水利用的主要區(qū)域,這與華北和東北地區(qū)各級政府高度重視、水資源緊缺、社會經(jīng)濟發(fā)展水平高、管網(wǎng)建設長度大等因素有關。其中,北京市再生水廠數(shù)量雖居全國第四,但其生產(chǎn)能力和利用量在全國處于領先位置,說明北京市單個再生水廠規(guī)模相對較大,規(guī)模大運行成本就低[1],水價的競爭力就強,利用量增速明顯。

圖5 2013年我國各省(區(qū)、市)雨洪水利用量

圖6 2013年我國各省(區(qū)、市)礦井水利用量

對于其他非常規(guī)水源來說,海淡水利用主要分布在天津市、浙江省、河北省、遼寧省、山東省和廣東省等沿海省份[2],而沿海的廣西壯族自治區(qū)、上海市和江蘇省目前還沒有海水淡化項目;全國大部分省份均開展了雨洪水集蓄工作[3],以山東省、云南省、江蘇省利用量最大;我國苦咸水利用主要集中在華北、西北和中部部分苦咸水分布區(qū),利用量較大的是河北省和甘肅省;我國礦井水利用主要集中在山西省、山東省、內(nèi)蒙古自治區(qū)等幾個產(chǎn)煤大省,其中山西省利用量最大。

2 存在的主要問題

2.1 管理層面

2.1.1 缺乏扶持政策

非常規(guī)水源利用具有較強的公益性特點,相比常規(guī)水資源,非常規(guī)水源的建設與處理成本較高,在行業(yè)發(fā)展初期尤其需要政府大力扶持。然而目前國家在財政、稅收、投融資、價格等方面尚沒有實質(zhì)性的扶持政策[4],經(jīng)營單位多處于維持或虧損狀態(tài),企業(yè)投資經(jīng)營積極性不高,用戶用量增長緩慢,造成非常規(guī)水源開發(fā)利用難以快速發(fā)展。

2.1.2 缺乏統(tǒng)一規(guī)劃

由于非常規(guī)水源開發(fā)利用涉及發(fā)展與改革委員會、水利、住建、海洋等多個職能部門,各部門編制的專項規(guī)劃中雖不同程度涵蓋了非常規(guī)水源利用,但多頭管理造成各類規(guī)劃不銜接、不協(xié)調(diào),且未將非常規(guī)水源真正納入水資源規(guī)劃配置體系[5]。很多地方的非常規(guī)水源規(guī)劃沒有納入城鄉(xiāng)建設規(guī)劃,造成配套設施建設嚴重滯后,生產(chǎn)出的水送不出去,有需求的用戶又用不上水,嚴重影響了非常規(guī)水源的開發(fā)利用。

2.1.3 水價與成本倒掛

再生水、海淡水等非常規(guī)水源由于處理技術和工藝不同,其治水成本也不同,再生水一般在1.0～4.5元/m3,海淡水在6.5～9.0元/m3。目前,全國再生水水價一般在1.0元/m3左右,進入市政管網(wǎng)的海淡水一般不高于當?shù)刈詠硭畠r格。非常規(guī)水源水價普遍偏離治水成本,再加上財政補貼不到位,造成企業(yè)虧損運營。

2.2 技術層面

2.2.1 技術標準不完善

標準體系的等級應包括國標、行標、地標,內(nèi)容應涵蓋勘察設計、施工驗收、裝置設備、水質(zhì)標準、檢測方法等。目前,涉及再生水、海淡水、雨洪水等非常規(guī)水源的標準有60多項,主要集中于勘察設計、施工驗收、裝置設備等方面,幾乎沒有專門的檢測方法標準,對水質(zhì)標準多關注出水水質(zhì),較少考慮水源水質(zhì)。在現(xiàn)行的水質(zhì)標準中,其指標和閾值大多是參考采用國外標準或飲用水的指標,針對性不強,且現(xiàn)行標準中某些指標存在矛盾,標準與標準之間某些指標閾值差異較大[6]。

2.2.2 技術驅(qū)動力不足

再生水、海淡水、雨洪水等非常規(guī)水源在處理技術和工藝上與國外差距不大,但由于國內(nèi)設備品種不全、結(jié)構不合理、產(chǎn)品質(zhì)量不穩(wěn)定等,其關鍵設備、關鍵部件主要依靠進口[7-8]。市場需求弱、國家重視程度低,沒有良好的發(fā)展機制和政策扶持是造成設備國產(chǎn)化發(fā)展源動力不足的主要原因。

2.2.3 科研與市場脫節(jié)

由于非常規(guī)水源在我國剛剛起步,相關科研成果缺乏充分的市場調(diào)研,難以滿足市場需求。主要表現(xiàn)在:①有些科研成果成熟度低,大部分成果仍然停留在小試、中試規(guī)模,尚未走出實驗室,很難在市場推廣;②有些科研成果太超前,生產(chǎn)成本高,市場需求不旺盛,企業(yè)不愿意轉(zhuǎn)化;③有些科研成果偏重于單一技術的研發(fā),對集成化、規(guī)模化技術缺乏研究,不能滿足企業(yè)兼?zhèn)涔に?、裝備、技術等工程研發(fā)可行性的要求[9]。

2.2.4 管網(wǎng)建設滯后

再生水管網(wǎng)是再生水利用、規(guī)劃、發(fā)展過程中不可缺少的重要環(huán)節(jié),但目前我國再生水管網(wǎng)鋪設總體水平較低[10],截至2013年,我國再生水管網(wǎng)建設長度10388 km,雖比2009年增長了近3倍,但大部分集中在點對點管網(wǎng)或主干管網(wǎng),不能滿足水源對管網(wǎng)建設的要求,管網(wǎng)建設已經(jīng)成為目前提高非常規(guī)水源利用率的制約因素[11]。

3 管理與技術創(chuàng)新思考

3.1 完善法規(guī),盡快出臺非常規(guī)水源開發(fā)利用的政策法規(guī)

《污水處理回用條例(草案)》已列入水利部立法程序,目前完成了條例起草,建議加快立法進程。從價格、財政、金融、稅收等方面制定激勵政策,鼓勵使用非常規(guī)水源。研究非常規(guī)水源利用示范項目及示范小區(qū)補助政策、非常規(guī)水源利用建設項目貸款財政貼息政策、再生水生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)稅收優(yōu)惠政策和運行維護經(jīng)費財政補助政策,鼓勵民間資本參與再生水利用、海水淡化等非常規(guī)水源開發(fā)利用項目。積極探索建立節(jié)水合同管理制度,將節(jié)水合同管理納入合同能源管理范圍給予扶持和支持。研究把非常規(guī)水源開發(fā)利用納入水利工程體系,享受水利工程相關補助支持政策。加快出臺設施和管網(wǎng)配套建設“以獎代補”政策,落實企業(yè)增值稅、所得稅減免政策。

3.2 統(tǒng)籌考慮,以區(qū)域為單元編制非常規(guī)水源利用配置規(guī)劃

非常規(guī)水源應與傳統(tǒng)水資源協(xié)調(diào),統(tǒng)一進行資源配置,充分發(fā)揮產(chǎn)能,提高利用水平。再生水、海水利用規(guī)劃應充分考慮城市總體規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)布局,并與水資源規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等相銜接。針對我國社會經(jīng)濟發(fā)展差異性較大的特點,應按區(qū)域統(tǒng)一規(guī)劃,明確常規(guī)水源和非常規(guī)水源利用量,明確具體的工程措施,把常規(guī)水源與非常規(guī)水源進行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一配置,達到區(qū)域資源合理開發(fā)、利用的目標。要根據(jù)水資源開發(fā)利用現(xiàn)狀、缺水程度、缺水類型,按照優(yōu)水優(yōu)用、分質(zhì)供水的原則制定常規(guī)水源與非常規(guī)水源聯(lián)合調(diào)度方案。

3.3 重點突破,提高科技創(chuàng)新能力

以市場為導向,以用戶需求為目標,構筑運營單位、設備材料制造企業(yè)、科研單位聯(lián)合組建,政府決策、監(jiān)管部門共同參與的非常規(guī)水源技術研發(fā)及應用平臺,建立具有較強技術創(chuàng)新能力的非常規(guī)水源開發(fā)利用產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟。鼓勵企業(yè)科研投入,注重專業(yè)人才培養(yǎng),建立一批重點實驗室、中試基地,在對國外先進技術消化吸收的基礎上,提升自主研發(fā)能力。針對我國非常規(guī)水源開發(fā)利用快速、高水平發(fā)展形成制約和瓶頸的關鍵工藝技術(如膜制造工藝)、裝備制造(如海淡能量回收裝置)和新材料(如活性炭),有重點、分階段突破,促進核心裝置設備及材料國產(chǎn)化、新技術研發(fā)及技術裝備產(chǎn)業(yè)升級。

3.4 示范引導,創(chuàng)新投融資模式

建立再生水利用、海水淡化、苦咸水利用重點示范工程,推動非常規(guī)水源利用試點城市建設。充分發(fā)揮市場機制在非常規(guī)水源開發(fā)利用與運行維護中的作用,建立多層次、多渠道、多元化的非常規(guī)水源建設與運行維護投融資模式,逐步形成政府引導、社會籌資、市場運行、企業(yè)開發(fā)的良性運行機制。推廣市場化經(jīng)營方式,政府積極創(chuàng)造條件,利用特許經(jīng)營、投資補助、招標拍賣等多種方式,吸收社會資本。

3.5 加強監(jiān)管,確保水質(zhì)安全

建立非常規(guī)水源利用安全監(jiān)管制度體系,制訂再生水安全監(jiān)管辦法、再生水使用安全保障制度,建立城市污水回用應急處置機制等。在示范工程基礎上,研究和建立再生水、海水和雨洪水利用技術標準體系,將產(chǎn)品(裝備)認證納入節(jié)水產(chǎn)品認證范圍。加強海水利用產(chǎn)品裝備的質(zhì)量監(jiān)督檢驗,建立非常規(guī)水資源的統(tǒng)計、監(jiān)測與評估制度,確保非常規(guī)水源安全高效利用。

3.6 加大宣傳,鼓勵公眾參與

通過多種形式深入開展非常規(guī)水源利用的宣傳教育,借助示范工程、節(jié)水展館等宣傳平臺,展示再生水、雨水、海淡水回用新技術和新設備,宣傳國內(nèi)外非常規(guī)水源開發(fā)利用的成功經(jīng)驗與實例,在全社會營造保護水資源、節(jié)約水資源的潛在意識,樹立自覺、科學利用非常規(guī)水源的良好氛圍。

4 結(jié) 語

我國非常規(guī)水源開發(fā)利用才剛剛起步,加之各類水源之間存在差異性,開發(fā)利用程度也各不相同等現(xiàn)實問題,非常規(guī)水源開發(fā)利用難度較大。現(xiàn)階段,對非常規(guī)水源開發(fā)利用主要是通過政府出臺鼓勵政策,在土地、稅收、財政等方面給予更多的優(yōu)惠,加大政府投入力度,通過減免企業(yè)所得稅等行政手段培育市場,擴大非常規(guī)水源利用量,解決我國特別是北方經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)水資源短缺的問題,這也是踐行十八大提出的政府簡政放權,激發(fā)市場活力的具體體現(xiàn),符合中央新的治水思路要求。

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F323.213

A

1003 -9511(2015)04 -0047 -03

2015 04 -14 編輯:方宇彤)

10.3880/j.issn.1003 -9511.2015.04.012

曹淑敏(1963—),女,河北保定人,教授級高級工程師,主要從事水利工程研究。E-mail:csm@mwr.gov.cn