非政府組織公信力問題芻議

張洋陽

摘要：哈貝馬斯曾指出介于私人領域和公共權威之間有一個非官方的領域。在這一領域中，非政府組織是極為重要的行動主體，它是政府與公民之間的交往中介與互動橋梁，在面對政府失敗與市場失靈時具有重要的治理彌補作用。然而，需要警惕的是，非政府組織的實際運作也并非完美，同樣也會存在志愿失靈與行為失范所導致的社會公信力低迷等問題。中國紅十字會個案的研究，清晰地證明了上述觀點。為此，需要從政府與公民兩個向度展開對非政府組織公信力的重建與重塑，以此來促成社會的良序發(fā)展。

關鍵詞：非政府組織（NGO）；中國紅十字會；公信力

中圖分類號：D6329文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2015）11-0001-04

自2011年“郭美美事件”被曝光后，紅十字會便被推到了輿論的風口浪尖。余波未平，隨即被爆出紅會在汶川地震中所征集的8000多萬善款不知所蹤，接著紅會自己承認擅自挪用捐款且并未告知捐款人。去年底前又被相繼傳出違規(guī)出租倉庫、利用獻血獲利等事件，致使公眾對于紅十字會的質疑再起波瀾。統(tǒng)計數據表明，“自‘郭美美事件后，2012年6-8月公眾通過慈善組織進行的捐贈總額為84億元，比3-5月的626億元下降866%?！盵1]據此可見，紅十字會的公信力在這一系列的社會事件中嚴重受損，公眾對紅十字會的質疑不斷擴散，導致對整個社會慈善救濟組織出現信任危機。面對此情此景，從社會信任重建、構建和諧社會的角度，就極有必要對此展開進一步的研究。

一、非政府組織：性質與功能

20世紀70年代末以來，隨著我國經濟體制改革的發(fā)展，市場與社會的活力被逐步釋放出來，一個開放的、可自由流動的社會格局也初具規(guī)模。人們開始尋求自身的發(fā)聲領域，但是單個人的聲音總是微弱的，多元化的利益表達需要統(tǒng)一的“代言人”，于是非政府組織開始進入人們的視野。非政府組織（Non Governmental Organization簡稱NGO）一般被認為是獨立于政府與市場之外的第三種力量，哈貝馬斯將其存在的領域界定為公共領域，在其中，人們可以“對涉及普遍利益的問題進行公開討論，使公共權力的運用和行使不再是幾個人或少數人的專利”[2]而非政府組織便是公共領域中最為活躍的主體，它能夠實現分散個體的組織化，有利于眾意的凝聚和共識的表達，對于彌補市場和政府失靈具有重要的作用。早期啟蒙思想家的觀點便認為，人類自原初狀態(tài)之時就有這種抱團、結社的傳統(tǒng)。當個人的利益無法得到保障之時，人們便會把自身的權利讓渡出去結成某種團體，借助團體的力量來彌補個人生活的局限性。而現今，隨著社會分工和分化程度的加劇，這種組織化、團體化的社會參與方式更具有時代意義。非政府組織在我國經過30多年的發(fā)展實踐后，在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、環(huán)保等眾多領域都日益發(fā)揮著重要的作用。其主要功能體現于：

（一）充當政府與公民交往互動的橋梁

傳統(tǒng)層級制的社會結構中，政府權力的運行總是自上而下的，具有強勢的主導作用。公民自下而上的權利訴諸渠道則相當匱乏，導致政治冷漠的現象時有發(fā)生。現代公共治理理論認為，政府不再是社會治理的唯一主體，公民同樣有權利參與其中，社會與政府一樣對公共決策具有平等的發(fā)言權?，F代化的發(fā)展需要多樣化的政治參與，是一個上下互動的過程，政府單向度的決策已不能適應時代發(fā)展的要求。非政府組織由于處于公私領域的中間地帶，上可達廟堂，下可聽民意，充當著政府與公民互動交往的橋梁與紐帶。它不似政府靠政治權力驅動，也不似市場靠利益機制驅動。在這一領域中，人們可以依據自己的選擇行動，而不受政府的強制或市場化的指引。以其特有的志愿性和公益性更易獲得社會成員的信任，通過組織化的方式實現了公民多重聲音的疊加，對政府的決策行為施加影響。同時政府也可借由非政府組織將自己的方針決策傳遞到社會基層，以實現與社會公民在政策上的對話。因此，在西方國家，非政府組織常被認為是實現多元化利益表達的有效渠道，也是衡量政治決策是否照顧民意的晴雨表。為公民的政治參與提供了合法化、有序化的途徑，更有利于社會的和諧與穩(wěn)定。

（二）充當政府失敗和市場失靈的彌補機制

亞當·斯密的市場理論曾盛極一時，認為市場這支“看不見的手”會自動調節(jié)資源配置，政府只需充當“守夜人”的角色。但是市場機制對于資源的配置必須要在完全競爭的條件下才能達到帕累托最優(yōu)。隨著市場外部性、壟斷、分配不公、信息不對稱等弊端的逐漸暴露，市場對于資源的配置逐漸顯現出了低效，特別是對于公共物品的提供乏力，造成了許多社會資源的浪費，產生了所謂的“市場失靈”。于是政府理所當然地承擔起了提供公共服務的職能。但是政府的實際運作也并非完美，也會有“政府失敗”的存在。正如麥迪遜所言，組成政府的人并非“天使”。把政府當作唯一的公共服務的提供者，便缺乏了相應的競爭和約束機制，公共服務提供的效率和質量難以得到保障。同時，政府也是會追求自身利益最大化的“理性經濟人”，在對于公共資源的配置和公共決策的制定，總是會摻雜著一些個人的偏好。常常只能反映大多數人或“中間選民”的意愿，對于一些存在于社會基層、弱勢群體中的問題關注不夠。非政府組織獨立于政府組織之外，相較于政府更具有靈活性、專業(yè)性的優(yōu)勢，其關注的視角能延伸到一些微觀的領域，更能關注到一些具體地域、具體群眾的特殊需求。且不同于市場以營利為目的，能夠以較低的技術和人力成本提供優(yōu)質的公共服務。在某些社會服務領域對于彌補政府失敗與市場失靈發(fā)揮了重要作用。

二、非政府組織社會公信力低迷的困境：中國紅十字會個案

（一）紅十字會的發(fā)展溯源

1863年10月26日瑞士銀行家、慈善家亨利·杜南創(chuàng)立了紅十字會，其創(chuàng)立之初是一個戰(zhàn)地救護組織，目的是為了救助索爾弗里諾戰(zhàn)爭中的傷員。自建立之時，紅十字運動便確定了人道、公正、中立、獨立、志愿服務、統(tǒng)一、普遍的基本原則。其存在是作為政府的人道助手，是獨立于政府之外志愿活動。1904年6月29日，中國加盟紅十字而成為國際紅十字會會員國。紅十字運動一經進入中國便迅猛發(fā)展，在各地開展救援互助活動，同時融合了中國的土壤，日漸披上了中國化、行政化的色彩。1996年，紅十字會的工作人員被納入到國家公務員序列統(tǒng)一組織。紅十字會總會機關與中華全國總工會機關一起，被列為“中央編辦管理機構編制的群眾團體機關”。既是機關單位，自然就享有財政供養(yǎng)。有相關數據顯示，中國紅十字會每年接受財政撥款近3億元。如此額度的撥款，不得不使我們對紅十字會工作的獨立性產生了質疑。再加上近期屢被爆出的非法營利、挪用善款等丑聞，紅十字會的公信力幾近坍塌。

（二）紅十字會的信任困局

我國的非政府組織大致可以分為兩類：一類是由政府主導建立的官方非政府組織；一類則是民間性的草根組織。不管是何種，其成立的目的和宗旨都是圍繞公益性和志愿性展開。紅十字會屬于前者，有學者形象地將此類組織稱為“官辦NGO”。其成立需要受政府部門的審批，同時接受政府部門的撥款，成員都有事業(yè)編制，運行管理機制也是完全參照政府部門。如此依靠政府組織進行發(fā)展，難免讓人對其獨立性浮想聯(lián)翩。非政府組織向來被認為是獨立于政府與市場之外第三股力量，但是中國的非政府組織卻與政府關系匪淺，這與我國的非政府組織發(fā)展起步較晚，社會資本吸附能力差不無關系。政府施予援手的結果就是造成了我國的非政府組織行政色彩濃厚，甚至有時可以稱為政府的附屬執(zhí)行機關，缺乏獨立的思考與行動能力。此種大背景之下發(fā)展起來的紅十字會也自然難逃其疴疾。在公民意識日漸強烈的今天，此種非官方非民間的的社會組織，難免引人詬病。公信力的下滑也是意料中之事。

公眾的信任是非政府組織得以存續(xù)和發(fā)展的根本，NGO發(fā)展資金的重要來源就是公眾的無償捐贈，但是紅會目前卻面臨著嚴重的慈善不足的問題，在遭遇一系列負面事件曝光的影響之后，紅會募得善款的能力急劇下降，給其慈善救助活動的展開帶來了巨大影響。無形中又加強了其對于政府體制內撥款的依賴性?？梢?，紅會的公信力下滑，也不光是政府對于非政府組織管理體制上的原因，紅會自身也是難逃其咎。作為一個慈善救助組織，考量的唯一標準應是公益性。其所作所為，若是忽略了此點，轉而追求個人或組織利益的最大化，變得與市場并無二致。公眾憑什么會去再相信你不是打著公益慈善的幌子，心里盤算的卻不是自己的小算盤。

（三）紅十字會的信任困局影響

公信力作為一種社會資本，對于紅會活動的開展具有重要影響。非政府組織的發(fā)展，不光在資金上需要群眾的支持，其人力資源的一個重要來源也是群眾的志愿性參與。這需要較高的社會配合度，只有公眾真正從心理上認同產生信賴感后，才能全身投入與非政府組織進行合作。羅伯特·D帕特南在對意大利公開精神發(fā)達地區(qū)所做的研究中就曾發(fā)現，“在一個共同體中，信任水平越高，合作的可能性越大?！盵3]而當前紅十字會的工作人員都是有政府編制的公職人員，很難見得有群眾自發(fā)自愿地參與到紅會的救助活動中去。即便是有，也是在政府的號召之下參與其中，可見公眾對于紅十字會的信任程度之低。這對于紅會想要發(fā)展成為一個獨立自治的社會服務組織是極為不利的。非政府組織社會活動的開展需要極強的社會凝聚力與號召力，但是紅十字會自“詐捐門”、“挪用門”等一系列事件的打擊之后，聲譽受到了極大的影響，導致原有社會公眾的存量信任流失嚴重。紅會的長期發(fā)展亟待建立一套完善的社會信任機制，但是現有的諸如對于政府依賴性強、信息不對稱、責任意識缺乏等沉疴頑疾又不是一朝一夕可以治愈的。因此，紅十字會未來增量信任的建立也面臨著巨大挑戰(zhàn)。

三、紅十字會信任危機的解決之道：雙向度的重建與重構

非政府組織在我國真正得以發(fā)展的歷史只有短短的三十幾年，與西方的幾百年歷史相去甚遠，出現諸多問題也是發(fā)展中的必然。從數量上看，我國的非政府組織已經有了巨大的飛躍，從建國初期的44個，截至到2013年已經增長到了5067萬個。但是僅僅以數量來說明非政府組織在中國發(fā)展速度迅猛并不科學。“整體上看，我國的NGO數量仍然偏少。國際上每萬人擁有NGO的數量，法國為110個，日本為97個，我國只有21個?！盵4]由此可見，中國的公民社會的構建還未完善，還不能夠完全擔當起從政府和市場中分離出社會服務的職能。極易出現過分行政化或過分走市場化路線兩種極端。紅十字會此次陷入信任危機，一方面正是由于其對于政府組織機關的依賴性，導致志愿失靈；另一方面更是由于自身的道德約束不夠強烈導致的行為失范引發(fā)了公眾對其抵觸情緒。紅會在建立之初便本著人道、中立和志愿服務的精神，承接的是來自政府組織的社會救助職能，公眾對其賦予的信任是其得以維持和發(fā)展的根本。如今公信力坍塌，對于如何重建起公信力的問題，也自是應該從政府與公眾這兩個源頭上入手。

（一）政府部門與紅十字會的信任重建

國外的非政府組織多是從草根組織發(fā)展而來，我國卻多是由政府推動，且實行的都是“雙重負責”的管控型管理體制，即非政府組織要同時接受登記管理機關和業(yè)務主管部門的管理，大大限制了非政府組織自身的發(fā)展，同時也給其依賴性的滋生提供了空間。紅十字會便是其中一典型。它不僅在財政資源上存在著對于政府部門的依附，同時在行政上也存在著很大的依附性，其一套的管理程序和方法完全都是復制政府部門，沒有獨立的人事權，最高管理者都是由政府官員兼任。政府事無巨細式的“保姆式”服務，讓人們不禁對紅十字會的運營能力產生懷疑。但其實在現實生活中，紅十字會并非真正地軟弱無力、一無是處，也曾發(fā)揮過為政府部門分憂的積極作用。如在汶川地震中，中國紅十字總會曾“緊急派遣6支醫(yī)療隊和2支心理救援隊趕赴災區(qū)。據不完全統(tǒng)計，緊急救援隊累計治療傷病人員2萬余人次，巡診3千余人次，進行各類手術180余臺。此外，各省級紅十字會共派出107批緊急救援隊，37批心理救援隊，為災區(qū)近23萬群眾提供了緊急的醫(yī)療救援服務”[5]紅十字會的這些舉動確實為政府的抗震救災活動提供了極大的便利。

實踐證明，如果政府能夠給予紅十字會以足夠的信任，放手讓其發(fā)揮自身專業(yè)性的優(yōu)勢，紅會在某些社會救助領域是可以表現出色，甚至為政府排憂解難的。我們的政府并不是全能的政府，政府也會有存在“政府失靈”的時候，有些事政府管不好也管不了，社會治理應該要實現多元化。對于非政府組織的管理，政府應該學會放權，降低準入門檻，做好支持者和監(jiān)督者的角色，學會“掌舵而不是劃槳”[6]。但是近來發(fā)生的一系列負面事件，令紅會深陷輿論的漩渦中，公信力持續(xù)走低，也影響到了政府部門對其運行發(fā)展能力的信任?？梢?，通過日常的實踐活動建立起聲名和美譽是提高紅會公信力的一個途徑?？偸巧钤谡摹榜唏佟敝?，只會讓紅十字會愈加難以適應急劇變化的社會環(huán)境，難以真正成為協(xié)助政府治理的有效力量。紅會唯有在實踐中不斷開辟自身的資源空間，提高自身吸附社會資源的能力，積累更多的社會信任資本，減少對于政府組織的依賴性，才能令政府放心大膽地將更多的社會事務交予其處理。

（二）社會公眾與紅十字會的信任重構

社會治理需要公民的參與，而公民參與最常見和有效的形式便是公民監(jiān)督。紅十字會作為公益性的社會組織，自然需要接受公民的監(jiān)督與道德和價值上的拷問。紅會質疑聲一波接一波的更直接原因便是由運行制度不夠透明化，信息不對稱所致。《2010年度中國慈善透明報告》中曾顯示，全國僅有四成的慈善組織信息透明度較高，即便是公開的信息也多是組織自身的信息較多，對涉及財務信息方面的內容僅為152%。鳳凰網也曾專門為紅十字會做過一次調查，當公眾被問到：“你認為紅十字會陷入信任危機的深層原因是什么？”46%的網民選擇了“紅十字會內部長期的不透明不公開，組織神秘”這一選項。由此反映出公民監(jiān)督途徑的匱乏。公眾的捐款是慈善救濟組織得以運行的主要收入來源。但是在公眾慷慨解囊之后卻無法洞知捐款的去向，難免會引發(fā)人猜疑，而且近期曝光的事件也確實證實了人們的猜想。知名運動員李娜在捐錢給養(yǎng)老院時，就曾公開聲稱不愿通過紅十字會，可見紅會公信力的急轉直下。

信息的不對稱、不透明，使得公眾無法真正對紅會實現有效的監(jiān)督。公眾真正的訴求立足點不是要看到紅會每年例行公布的數據，數據僅代表結果，我們更期望了解的是其運作的過程和程序是否規(guī)范化。此時的紅十字會更亟待建立起一套公開透明的財務制度以挽救這場信任危機。在這方面，日本的經驗值得借鑒，“日本紅十字會像日本的其他股份公司一樣，將自己的收支報告、監(jiān)督法規(guī)等信息，在自己的網站中公布出來，公眾可以到網站自由的查詢。但是在我們國家，幾乎公眾所有的捐款都集中到了中國紅十字會，但是大家都不知道捐款怎么使用的，因此爆發(fā)信任危機不僅僅是因為‘郭美美事件，她只是一個令人們開始思考中國紅十字會的導火索?！盵7]

（三）紅十字會、政府與社會公眾間的信任體系再造

紅十字會繼“郭美美事件”后，曾在新浪微博上發(fā)布過一則試圖挽回局面的微博，遭遇到了網友的高達999%的惡評率，“呸”字被引用次數過萬，被冠予了史上“最呸的微博”稱號?？梢娂t會在公眾心中的地位岌岌可危，面臨著嚴重的公信力危機，亟待去重構一套健全有效的信任體系。而信任體系的再造屬于一種多方交互回應性的行為，不止是紅十字會自身需要做出努力和改進，政府與社會公眾也需要為重建工作給出適當的支持與回應。唯有從紅會、政府、公眾多角度進行信任危機源頭的反思，才能再造出一套完善合理的信任儲備機制，以挽救流失的存量信任，同時為未來紅十字會增量信任的發(fā)展預留空間。

1公共責任的重塑

紅十字會公共責任意識的缺失可以說是是其信任危機產生的深層內部原因。作為一個社會公益組織，除了發(fā)揮慈善救濟的職能外，還需要為社會道德風尚水平的發(fā)展起到標桿領航的作用，承擔起應有的公共責任。即“要為自己的行為向其利益相關者（如政府、捐贈者、社會公眾、服務對象等）做出交代、承擔責任、接受監(jiān)督?！盵8]但是，在經歷過一系列“信用丑聞”被曝光的事件處理后，我們發(fā)現紅會在公關危機處理中的責任意識是稀缺的。比如在發(fā)生“郭美美事件”時，紅十字會的第一反應是撇清自己與郭的關系，但是事后又被爆出與郭所在的商紅會、中紅博愛公司之間存在瓜葛。如此推諉責任型的危機處理方式，反而更是加劇了公眾對于紅會工作的反感，造成了信任危機的升級。由這些公共危機事件的處理，我們發(fā)現了紅十字會在危機應對能力和技術上的欠缺。但是深挖其根本，都是責任意識缺失所致。

非政府組織長期生活于政府組織的庇護之下，習慣于去做政府組織的“應聲蟲”，紅十字會具有這類組織的通病。它們不僅在籌資渠道上依附政府，在行政上也常常依照政府指示開展活動，自身的組織運作能力難以真正地培養(yǎng)起來，導致了紅會一旦遭遇危機事件就疲于應付，能力不足，缺少應有的擔當。政府只有放松對于紅十字會的管理約束，紅十字會才能真正地成長起來。因此，當務之急，紅會是要去厘清自己“官辦慈善”的雙重身份，將自己真正從政府部門的庇護中釋放出來。但筆者認為，這種釋放并不是要完全遠離政府的支持，從有關數據看來，“英國、挪威、澳大利亞等國家政府向紅十字會撥款的比例占紅十字會總收入的70%以上。”[9]而我國政府每年向紅十字總會撥款僅占其總收入的10%。與西方國家相比，我國政府對于紅十字會的資金支持力度尚有提升的空間，但是直接的撥款只會愈加增強紅十字會的惰性，令其更加難當重任。授之以魚不如授之以漁，政府可以通過向非政府組織簽訂契約、購買服務等方式，在給予紅十字會以資金扶持的同時，通過契約關系賦予其責任和使命感，幫助紅會重塑責任意識，以培養(yǎng)其獨當一面的能力。

2“散布性支持”的累積

一個全民信任的社會體系，不是僅靠政府幫助非政府組織重塑公共責任感便可完成，更需要公民可以自由地表達自己的聲音和利益偏好。多種聲音的聚合可以讓我們更加客觀公正地判定一個組織存在的合理性及意義。非政府組織的存在更多地是需要公民的心理上的認同，即類似于某種“散布性支持”，而這種支持，并不是通過政府或非政府組織簡單地給予一些政策傾斜或好處就可以完成的，更多地來自于公民心理上持續(xù)的認同所構成的一種“支持蓄積”[10]。這種不求任何回報的無條件支持，是社會信任體系的構建的重要基石。

特別在今天大數據的時代背景下，我們每天經歷著各種信息的“轟炸”，“散布性支持”的構建就顯得更為重要?，F今民主化的社會里，公眾被允許有自身的言論場。微博，微信等各種網絡平臺的開放給公民接受與傳播輿論信息提供了便捷直接的渠道。但網絡平臺同時存在著隱匿性。對于其消息的真假與否公眾很難予以判定驗證。且消息轉發(fā)傳播的速度極快，公眾情緒很容易受到煽動，進而引發(fā)一些社會不和諧的因素，最糟糕的情況便是導致一些群體性網絡暴力事件的發(fā)生。由此，公民信任體系得以重構再造的關鍵要素便是要求公眾可以對真假信息保持冷靜客觀的辨識力，這對于“散布性支持”的累積是極為重要的，盲從或偏信都將導致公眾對于紅會工作的偏激抵觸心理。誠然，紅十字會確實存在行為失范，但也有某些網絡媒體的宣傳為了新聞價值奪人眼球，其報道難免也帶著一些言過其實的意味。唯有公眾可以以正確積極的心態(tài)投身于社會事務的參與中，對于紛繁復雜的信息接收可以有自己的判別力，堅定自己內心的認同感和價值判斷，不斷地蓄積“散布性支持”，才能不斷地重構完善紅十字會信任體系。

四、結論

公信力是非政府組織得以存續(xù)和發(fā)展的根本，紅十字會的公信力危機已波及到了整個社會慈善救濟領域。從政府和公眾兩個向度進行社會信任體系的再造與重構，對于挽救紅十字會日漸式微的存量信任和對于未來增量信任的建立都具有重要意義。唯有建立這樣一個完備的信任儲蓄體系，才是我國非政府組織得以永續(xù)發(fā)展的不竭動力之所在。當前，NGO在中國的發(fā)展尚顯孱弱。它需要我們的耐心與包容，不斷地找出其不足，才能不斷地完善它。中國的紅十字會作為“官辦NGO”在運行中存在著諸多的不完美，但在我國的土壤中，弱小的公民社會尚需要政府的扶持，公眾需學會接納其選擇性依附的存在。但就我們政府而言，更需要學會逐步轉變觀念，合理對NGO賦權，幫助其重塑公共責任感與使命感，培育其獨當一面的能力，以期有朝一日能實現真正意義上的“小政府，大社會”。

本文只是在以中國的紅十字會為例嘗試分析國內目前的一些“官辦NGO”公信力低迷的問題，對于一些創(chuàng)新型的草根NGO如何提高其公信力的問題并未涉及。且僅僅是從政府和公眾兩個向度進行分析，對于市場及社會的更深層次原因并未進行充分發(fā)掘。

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