土地征收中的問題類型、解決途徑及經(jīng)驗啟示

余 彪

（華中科技大學 中國鄉(xiāng)村治理研究中心,武漢 430074）

土地征收中的問題類型、解決途徑及經(jīng)驗啟示

余 彪

（華中科技大學 中國鄉(xiāng)村治理研究中心,武漢 430074）

土地征收在我國當前快速的工業(yè)化和城市化中難以避免。土地征收涉及到巨大的利益調(diào)整，實踐中產(chǎn)生大量的問題，按照產(chǎn)生緣由的不同，可以將它們劃分為生計型問題、分配型問題和治理型問題。為此，地方政府在土地征收過程中進行了針對性的探索，諸如為失地農(nóng)民購買養(yǎng)老保險，充分發(fā)揮村民自治的功能，購買拆遷公司的社會化服務等，這些措施較好地化解了土地征收中出現(xiàn)的問題，但也還存在諸多需要繼續(xù)完善的地方。在土地征收中，一方面隨著經(jīng)濟的發(fā)展應不斷提高征地拆遷補償標準和完善補償方式，另一方面基層政府政府應加強征地拆遷中的治理合法性和治理能力建設。

土地征收;征地補償;失地農(nóng)民

一、問題意識

我國目前正處于快速的工業(yè)化和城市化過程中,大規(guī)模的土地征收是不可避免的事情。近些年,盡管土地的補償標準不斷提高,地方政府的征地拆遷行為規(guī)范化程度不斷加強,但是各地在征地拆遷中仍然不時出現(xiàn)各種惡性事件,典型的如成都唐福珍自焚事件、重慶最牛釘子戶事件,這些事件經(jīng)過媒體的報道而引發(fā)全社會的高度關(guān)注。基于此,學術(shù)界對此問題也越來越重視,學者們關(guān)心的是如何認識當前的土地征收問題,進而如何解決。

總體上來看,當前學界對于土地征收問題形成了兩種代表性的觀點。第一種是“制度-權(quán)利”論,認為我國土地產(chǎn)權(quán)制度在市場經(jīng)濟下顯得不合時宜,因為農(nóng)村集體土地要轉(zhuǎn)為城市建設用地必須要經(jīng)過國家征收這一中心環(huán)節(jié),國家壟斷的供地方式不僅無法反映土地的實際市場價格,也刺激了政府低價征地高價賣地的土地財政沖動,再加上地方政府在征地過程中的權(quán)力濫用,造成了被征地者的普遍權(quán)利弱勢和利益受損[1-3]。第二種是“利益博弈”說,認為征地權(quán)是國家法律賦予的合法權(quán)力,土地產(chǎn)權(quán)制度并非當前征地矛盾的根源,如僅僅強調(diào)地方政府征地過程中的行為不規(guī)范實際上并不全面,土地征收往往意味著土地的巨大增值,被征地者試圖突破法律和政策規(guī)定的補償標準而與地方政府展開博弈,無序的博弈導致了意外事件的發(fā)生[4-6]。顯然,不同的認識決定了不同的解決思路,前者認為要根本解決征地矛盾,就要讓農(nóng)村集體土地直接入市分享更多的土地增值收益,而后者認為必須在堅持既有土地制度和國家征地權(quán)利的前提下保障被征地農(nóng)民的利益,而對于少量的漫天要價的“釘子戶”應該依法行使強制權(quán)力。

針對以上兩種觀點,已經(jīng)有學者指出其不足,那就是它們都只看到了征地拆遷的部分事實,即將農(nóng)村和農(nóng)民看成一個整體來立論,因此觀點看上去爭鋒相對實際上皆有失偏頗[7,8]。 確實,這兩種解釋框架都無法全面地覆蓋征地矛盾的所有面向,持論者皆能找到足夠充分的經(jīng)驗現(xiàn)象作為支撐,現(xiàn)實中的征地拆遷往往是地方政府的侵害與少數(shù)釘子戶的反向侵害同時共存。從另外一個角度看,制度—權(quán)利論是一種價值型的宏觀性結(jié)構(gòu)分析,它無法很好地解釋現(xiàn)實中征地拆遷矛盾的高度復雜性,而利益博弈說則是一種微觀性的行為主體分析,它可以看到矛盾的復雜性卻對此種復雜性的產(chǎn)生緣由無法做出有效的回答,換而言之,它只是對征地涉及的利益主體做一種理性人的博弈分析,卻對在博弈場域中的行為主體的結(jié)構(gòu)性位置及條件約束存在一定的忽視。因此,可取的方案是要結(jié)合這兩種分析視角的優(yōu)勢,對當前土地征收中的問題進行類型劃分,這對于如何認識和理解當前的征地拆遷問題以至于如何解決征地拆遷問題是有裨益的。

本文將以湖北省S縣為經(jīng)驗對象。S縣地處江漢平原腹地,全境總面積2 044平方公里,其中耕地面積6.21萬公頃,總?cè)丝?5萬,是全國重要的商品糧、優(yōu)質(zhì)棉、雙低油和水產(chǎn)品生產(chǎn)基地,屬于典型的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大縣。近年該縣從沿海地區(qū)引進大量工業(yè)企業(yè),城區(qū)迅速擴張，征地規(guī)模持續(xù)保持高位,近5年內(nèi)每年新增建設用地2 000畝左右。從該縣綜治維穩(wěn)部門所受理的各種農(nóng)村信訪問題看,稅費改革以前以反映稅費負擔過重居多,而稅費改革以后特別是近些年,在農(nóng)地非農(nóng)化過程中產(chǎn)生的涉土信訪逐漸占據(jù)主導地位。S縣一方面肩負著落后的農(nóng)業(yè)大縣加速經(jīng)濟發(fā)展的任務,另一方面同時要保護農(nóng)民的利益并維護社會秩序的穩(wěn)定,因此在土地征收實踐中進行了相應的探索,其做法和經(jīng)驗為理解土地征收問題提供了有益的啟示。

二、土地征收中的問題類型

土地征收涉及到巨大的利益調(diào)整,利益相關(guān)者必然展開激烈的博弈,因而出現(xiàn)大量的問題需要解決,依據(jù)這些問題產(chǎn)生緣由的不同,可以將其劃分為三種類型,分別是生計型問題、分配型問題及治理型問題。

（一）生計型問題

所謂生計型問題,就是指土地征收中被征地農(nóng)民因為補償標準過低或者補償方式不合理導致生產(chǎn)生活沒有保障*必須說明的是,這里已經(jīng)排除征地補償不到位而產(chǎn)生的農(nóng)民生計困難,這種現(xiàn)象在前些年可能比較多的存在,但是近些年隨著國家對于征地補償管理加強已經(jīng)相當罕見,目前最為常見的還是征地補償標準過低及補償方式不合理造成的農(nóng)民生計型困難。,因而對征收行為不滿甚至與地方政府產(chǎn)生矛盾或沖突。按照現(xiàn)行《土地管理法》的規(guī)定,征收集體土地的補償費是以原土地用途為基礎(chǔ)計算,并且規(guī)定土地補償費及安置補助費兩項總和不能超過土地年產(chǎn)值的30倍。我國農(nóng)村土地絕大部分種植糧食作物,1畝地年產(chǎn)值也就2 000元左右,按此測算地方政府征收1畝地補償上限為6萬元。目前,盡管東部沿海發(fā)達地區(qū)的征地補償早已突破法律的規(guī)定,但是絕大多數(shù)中西部地區(qū)的征地補償仍然較低*當然按照2004年《國務院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》要求:土地補償費和安置補助費的總和達到法定上限,尚不足以使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的,當?shù)厝嗣裾梢杂脟型恋赜袃斒褂檬杖胗枰匝a貼。但是實際上中西部大部分地區(qū)的征地補償標準遠未達到法定30倍的上限,更不要提地方政府另外給予補貼。。很顯然,這個補償標準已經(jīng)很難保障被征地農(nóng)民的生活水平不下降。更為重要的是，如何做到被征地農(nóng)民的長遠生計有保障。在20世紀八九十年代以前,國家征地規(guī)模小，涉及到的農(nóng)民也較少,那時還有大量的國有及集體企業(yè),國家征地雖然給予的經(jīng)濟補償極少,但是能夠以農(nóng)轉(zhuǎn)工的形式安置被征地的農(nóng)民,農(nóng)民失地后不僅沒有后顧之憂而且生活大有改善,因而那個時候的農(nóng)民對征地普遍比較歡迎,但是之后,隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展國家越來越難以安置勞動力,于是土地征收改以貨幣補償為主,由于大多數(shù)失地農(nóng)民難以找到穩(wěn)定的工作,因而征地引發(fā)的社會矛盾越來越凸出[9]。

按照2009年《關(guān)于公布湖北省征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準和區(qū)片綜合地價的通知》,S縣城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)統(tǒng)一土地年產(chǎn)值標準每畝1 380元,菜地修正系數(shù)為1.1,也就是每畝1 518元,執(zhí)行倍數(shù)是20倍（計入青苗費）,扣除屬于村集體部分及個人繳納的養(yǎng)老保險費,農(nóng)民實際上每畝獲得22 436元的補償。該補償標準對于被征地農(nóng)民意味著什么呢?筆者調(diào)查的S縣宏村,原來有耕地4 000多畝，人均耕地有1畝多,由于靠近縣城城區(qū),20世紀90年代以來村民以種植大棚蔬菜為主。種植蔬菜比種糧食效益要高,每畝地年均達到四五千元的利潤,相當一部分農(nóng)戶不出去打工在家里種菜即可維持家計。當土地被政府征收以后,他們的收入隨即受到很大影響。宏村村民李某48歲,家里原來分有4.5畝地,其中3畝地用來種蔬菜,1.5畝用于種植水稻、小麥、苞谷等糧食作物,還養(yǎng)了兩頭母豬和幾十頭仔豬,地里的作物用作豬飼料減少養(yǎng)殖成本,算下來每年總收入達到5萬元以上,這筆收入不僅可以應付家庭各項日常開銷,而且每年都能夠有些積蓄。2013年征地以后他家剩下0.5畝地,他不得不縮小養(yǎng)殖規(guī)模并且讓妻子負責,自己還得去外面做零工,現(xiàn)在兩口子的年收入只有2萬元左右。讓他擔心的是,再過幾年年齡大了去外面找工作將越來越難。

調(diào)查發(fā)現(xiàn),S縣征地對于45～65歲之間的農(nóng)民家庭的影響最大。處于這個家庭生命周期階段的農(nóng)戶,其家庭收入結(jié)構(gòu)一般是由兩代人創(chuàng)造的兩部分收入組成,父代這個時候年齡五六十歲,他們在家里一年四季種蔬菜銷往城市批發(fā)市場,家里有五六畝田每年就可以創(chuàng)造2萬元左右的純收入;而子代這個時期往往是剛成家不久,家庭的各種壓力比如子女教育、城市買房、家庭條件提升都落到他們的頭上,他們一般在家里做各種小買賣或者是在附近的縣城或者沿海地區(qū)打工,兩個年輕的小夫妻一年下來就有一筆可觀的現(xiàn)金收入,通?？梢赃_到四五萬元。這兩部分收入在整個家庭里承擔了不同的功能,父代的這筆收入一般是用于家庭的日常開銷,而子代的這筆收入則是投資于家庭的建設和積累。從家庭的穩(wěn)定及發(fā)展來看,保持此種收入結(jié)構(gòu)相當一個時期的穩(wěn)定是極為重要的。而大規(guī)模征地導致農(nóng)民失去土地，瓦解了普通農(nóng)戶的這種收入結(jié)構(gòu)。沒有土地后父代無法再在自己的土地上從事農(nóng)業(yè),在現(xiàn)在的勞動力市場上也很難充分再就業(yè),如此,一個農(nóng)戶家庭就在短時期內(nèi)少了一筆很大的收入,從而造成子代的家庭經(jīng)濟壓力陡然增長。簡而言之,半工半耕的家計模式的打破,導致農(nóng)民普遍認為失去土地后面臨著生活的壓力感[10]。

（二）分配型問題

所謂分配型問題,指的是村莊內(nèi)部各個利益相關(guān)主體圍繞著征地補償費如何分配而產(chǎn)生的糾紛。盡管土地管理法及其實施條例對征地補償費分配做了原則性規(guī)定*具體地,按照國家土地管理法及其實施條例的相關(guān)規(guī)定,征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費,其中土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有,地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有,安置補助費則支付給具體的安置單位或者發(fā)放給被安置者個人。,但是我國農(nóng)村地域廣大差異性突出,鄉(xiāng)村政治社會結(jié)構(gòu)及地權(quán)秩序高度復雜,再加上征地款往往數(shù)額巨大,因而就給村莊內(nèi)部不同的相關(guān)利益主體留下了博弈的空間,征地款的具體分配規(guī)則還得視各個村莊根據(jù)自身的情況來制定。S縣在近些年征地中,發(fā)生大量征地補償款分配糾紛,主要是以下兩種:

1.農(nóng)戶之間的糾紛。湖北省在1997年左右對農(nóng)村集體土地實行第二輪延包政策時,恰逢當時種地效益低農(nóng)民稅費負擔嚴重時期,很多農(nóng)戶不愿種地而外出打工,他們的承包地或者拋荒或者流轉(zhuǎn)給其他人種,因此二輪延包政策并沒有得到切實的執(zhí)行。而在國家進行稅費改革后,很多農(nóng)民開始回來向村集體要回土地,由此引發(fā)的糾紛在當時的湖北省頗為普遍。在這種形勢下,湖北省2004年出臺了《關(guān)于依法完善農(nóng)村土地二輪延包工作的若干意見》,完善二輪承包的政策解決了大量的土地糾紛。然而,當征地使得土地的價值頓時顯化后,圍繞土地補償款的分配還是存在矛盾。按照法律和政策規(guī)定,征地補償當然是以二輪延包后土地承包經(jīng)營權(quán)證為準,但是此種法律規(guī)定并不為鄉(xiāng)村社會所認同和支持,征地款的分配規(guī)則最終還是按照地方性的共識進行。

這樣的例子在S縣比比皆是,比如20世紀80年代初分田到戶時,當時的宏村村民李某分到了幾畝地。到了90年代中后期的時候,它覺得種地劃不來就把田給別人種,自己外出打工好多年都沒有回來,稅費改革之前的三提五統(tǒng)任務自然也由種地的農(nóng)戶負擔。2004年湖北省完善土地二輪延包時候,村集體將這塊土地確認承包給了該農(nóng)戶。2008年開始,宏村的土地開始大規(guī)模地被征用,外出打工回來的李某看到自己原來的土地馬上就要征走時,就向村里反映要回原來自己的承包地。盡管李某的地已經(jīng)登記到了種地農(nóng)戶的承包權(quán)證上,但是社區(qū)干部還是將雙方叫到一起進行協(xié)商,最后雙方答應將來征地時按照社區(qū)定的老辦法進行。2011年征地時,雙方按照各自種植的年限劃分征地補償款。

2.外來戶的土地權(quán)益。S縣地勢平坦,土壤肥沃,交通便利,對于鄰近山區(qū)的農(nóng)民很有吸引力,從20世紀90年代以來城郊農(nóng)村的外來戶越來越多。這些外來戶有的在村里分到了土地,有的則是租種其他農(nóng)戶或者村集體的土地,有的久而久之認為自己應該享有與原住居民同樣的權(quán)利。特別是在近幾年征地的規(guī)模越來越大補償標準越來越高時,這部分村民看到征地有較大收益便提出自己的土地權(quán)利。

S縣勝村就有一個這樣的案例,外來戶羅某1987年經(jīng)人介紹遷移落戶,當時購買了村民李某的房產(chǎn)（含宅基地）及0.2畝左右的自留菜地。因勝村位于S縣城關(guān)邊上,羅某所遷入的勝村五組的人均耕地只有0.58畝。當時勝村村規(guī)民約規(guī)定,從1983年4月1日后,新遷入勝村的人口均不享受農(nóng)田分配,但可以自行流轉(zhuǎn)土地。1999年8月,羅某因生產(chǎn)食用菌租賃勝村二組的4.68畝預留機動地,并與勝村村委會簽訂了土地租賃合同。2004年湖北省開展完善二輪延包工作后,該塊土地沒有確認到羅某的名下,還是屬于村集體的土地,但是從2007年開始,羅某開始以自己是勝村村民為由進行上訪,要求將自己租賃的4.68畝土地確權(quán)給他,市縣鄉(xiāng)為此高度重視反復給他做思想工作,但是他依然堅持上訪甚至聯(lián)絡新聞媒體為自己呼吁,地方政府對此毫無辦法。實際上,羅某當年所租賃的這塊土地前幾年已經(jīng)被征,其目的就是通過上訪向鄉(xiāng)村兩級施壓獲取征地補償款。

（三）治理型問題

所謂治理型問題,是基層政府由于治理的正當性不足或治理能力衰弱而引發(fā)的圍繞著征地展開的無序博弈現(xiàn)象。這種無序博弈主要集中在土地征收中的地上附著物補償方面。地上附著物中最具價值的通常就是農(nóng)民自建自住的房屋。2011年國家頒布實施《國有土地上房屋征收與補償條例》,政府征收城市房屋的補償依此進行。不過,集體土地上房屋的拆遷補償尚無正式的法律法規(guī),因而事實上存在一個法律制度上的空白[11]。在現(xiàn)實中,則是各市縣參照國有土地上房屋征收補償標準并且結(jié)合自身的實際情況制定補償方案。S縣2011年4月22日公布制定了《S城區(qū)重點公益和社會發(fā)展項目建設房屋征收補償安置方案》*該方案明確指出是參照《國有土地上房屋征收與補償條例》（國務院令590號）制定的,它將S縣的房屋按地段分為三類區(qū)域,一類區(qū)域執(zhí)行最高補償標準為2 450元/平方米,二類區(qū)域執(zhí)行最高補償標準為2 250元/平方米,三類區(qū)域執(zhí)行最高補償標準為2 000元/平方米,四類區(qū)域執(zhí)行最高補償標準為1 400元/平方米。在實際的操作過程中,則是按照磚混結(jié)構(gòu)為2 450元/平方米,磚木結(jié)構(gòu)為2 250元/平方米,土木結(jié)構(gòu)為2 000元/平方米的標準進行,一般執(zhí)行的都是最高的標準。如果是產(chǎn)權(quán)調(diào)換,磚混結(jié)構(gòu)按1:1比例進行置換,磚木結(jié)構(gòu)按1:0.8比例進行置換,其他則按照1:0.6進行置換。而在附屬物方面,它規(guī)定居民附屬物（包括樹木、除主屋以外的其他建筑物、構(gòu)筑物、魚池等）及其相關(guān)配套設施,由中介評估機構(gòu)根據(jù)相關(guān)規(guī)定進行評估后以貨幣支付的方式給予補償。。如果說政府征用一般的農(nóng)地補償標準可以做到一視同仁,那么在地上附著物尤其是房屋征收補償方面面臨著極大的困難。農(nóng)戶的房屋面積、結(jié)構(gòu)、裝修等等存在著千差萬別,農(nóng)戶的家庭經(jīng)濟條件也有好壞之分,農(nóng)民本身的談判能力也有強弱之別,一旦政府土地征收中涉及到房屋,那么農(nóng)民往往會想方設法運用種種策略技術(shù)要求增加補償。

宏村的干部在動遷工作過程中就碰到一個經(jīng)典案例。農(nóng)戶燕某家有一棟140平方米的兩層樓房,按照拆遷時的評估標準是1 080元/平方米,加上附屬建筑評估價在20萬元左右。房子評估價出來后,村里的干部去跟他談判簽訂拆遷協(xié)議,結(jié)果前后上門不下百次歷時1年多才最終談妥?！氨響B(tài)表得相當好,反正別人什么價自己就什么價。談到50多萬元的時候,他說要回去跟他媽商量,回來后說他媽要再加8萬元就拆。我們跟上面的領(lǐng)導反映,上面同意了。他又說要跟他爸商量,他爸說再加8萬元就拆,他也沒有任何理由,反正你就得加8萬元。剛準備簽字,他老婆又不同意了,我們又繼續(xù)做工作。他老婆說反正你們不能強拆,她說我天天上網(wǎng),網(wǎng)上有很多因強拆倒霉的干部,看你們誰敢拆。還說重慶有個釘子戶,最后賠了1 000多萬元,北京奧運會也還有一家沒有拆呢,最后都是政府妥協(xié)了。他的老婆的意見是要120萬元,低于這個數(shù)字你們就不要過來了。和他講道理,反復說,請他吃飯、喝酒、說好話,最終在2011年底以80多萬元談成了協(xié)議”（宏村代會計語）。通過此案例可以看到的是,面對著征拆場域巨大的利益博弈空間,實際上每個被征地者都存在向釘子戶演化的強烈傾向。

在現(xiàn)實的拆遷過程中,盡管拆遷補償標準在不斷地提高,但是相比之拆遷戶的要價增長得更快,拆遷動員的難度也是越來越大。直到2012年5月份之前,S縣的拆遷工作主要由各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織專班負責實施,各個工作專班相互之間存在拆遷進度上的競爭壓力,在中央三令五申不允許強拆的背景下,為了加快拆遷工作進度,于是選擇采取“一把鑰匙開一把鎖”的策略,進而導致拆遷的實際補償費用不斷突破政策規(guī)定。但是隨著時間的推移,提高拆遷補償標準并未能促進拆遷工作的展開,反而使得政府的拆遷成本急劇上升,土地征收中的拆遷工作逐漸陷入困境。

三、地方政府對征地問題的解決途徑

（一）建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度,解決被征地農(nóng)民的后顧之憂

S縣目前已經(jīng)進入工業(yè)化加速階段,大規(guī)模的征地正在迅速地推進,這就帶來了大量的失地農(nóng)民,如何保證被征地農(nóng)民的生活水平不下降及長遠生計有保障,是一項長期的系統(tǒng)性綜合性的工程。S縣主要是從兩個方面著手：其一是嚴格規(guī)范管理征地拆遷過程,確保征地補償資金到位,并且根據(jù)中央省市政策要求逐步提高征地補償標準,現(xiàn)在已經(jīng)從本世紀初每畝兩三千元的水平提到了每畝接近3萬元。其二則是建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度,解決被征地農(nóng)民的后顧之憂。土地長期以來在農(nóng)村社會都具有社會保障的功能,對老年人來講則具有養(yǎng)老保障的作用,農(nóng)民土地被征收后養(yǎng)老問題凸顯出來,建立失地農(nóng)民保險制度緩解了土地保障喪失后的養(yǎng)老風險。其中第二個方面是S縣最新實行的政策,尤其受到失地農(nóng)民的關(guān)注。

湖北省相關(guān)文件要求：“對因征地而導致無地的農(nóng)民,縣、市（區(qū)）人民政府要結(jié)合小城鎮(zhèn)建設、戶籍制度改革、城中村改造等,逐步建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保險和最低生活保障制度,以保障被征地農(nóng)民的長遠生計”（鄂政發(fā)[2005]11號）。S縣是從2013年開始給被征地農(nóng)民購買養(yǎng)老保險的。目前全縣征地涉及到4 000人左右,其中給1 100位已經(jīng)到了年齡的被征地農(nóng)民購買了養(yǎng)老保險。該縣的相關(guān)文件規(guī)定,被征地農(nóng)民可以選擇三種類型的養(yǎng)老保險。其中實際上最多的還是按照《省勞動和社會保障廳〈關(guān)于印發(fā)湖北省城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員基本養(yǎng)老保險暫行辦法〉的通知》（鄂勞社文[2003]189號）參加靈活就業(yè)人員養(yǎng)老保險。該文件規(guī)定,被征地農(nóng)民比照城鎮(zhèn)靈活從業(yè)人員參加養(yǎng)老保險規(guī)定,繳納基本養(yǎng)老保險費所需資金由縣、村組（社區(qū)、居委會）和個人共同負擔。在個人負擔部分,S縣規(guī)定土地補償費的28%須強制性繳納為養(yǎng)老保險費。

那么被征地農(nóng)民按靈活就業(yè)人員養(yǎng)老保險達到法定退休年齡后養(yǎng)老金有多少呢?被征地農(nóng)民參加基本養(yǎng)老保險后,凡男年滿60周歲,女年滿55周歲,累積繳納年限滿15年的,待遇按城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員計發(fā)標準執(zhí)行（預測每月400多元）,并根據(jù)國家和省有關(guān)規(guī)定適時調(diào)整。被征地農(nóng)民參保時,已達到男60周歲,女55周歲的,繳費后次月開始按國家規(guī)定待遇標準領(lǐng)取基本養(yǎng)老金,對70歲以上的人員每月增發(fā)20元高齡補貼,對80周歲以上的人員每月增發(fā)30元高齡補貼。比如宏村村民王某,今年60歲,家里的土地陸陸續(xù)續(xù)被征收完畢,2013年按照文件規(guī)定繳納養(yǎng)老保險費,他自己繳納19 600元,他妻子繳納21 000元,因為年齡已經(jīng)達到,他們從繳費之日起開始領(lǐng)取養(yǎng)老金,每人每月是420元。雖然繳納的養(yǎng)老費用很高,他們還是認為有養(yǎng)老保障心里就踏實多了。

以上這個案例透露出兩個重要的信息:其一是相比于之前政府一次性將征地補償款發(fā)放給被征地農(nóng)民的做法,將征地款的一部分強制性地作為養(yǎng)老保險金,同時縣政府再從財政收入中補貼一部分,這樣三方共同出資給被征地農(nóng)民辦理養(yǎng)老保險,就很大程度上解決了農(nóng)民的長遠生計保障,也就可以盡量避免農(nóng)民花完征地款后再向政府回來“找補”帶來的社會穩(wěn)定問題。其二是當前政府給被征地農(nóng)民辦理的養(yǎng)老保險標準還是比較低的,盡管文件上提出被征地農(nóng)民可以在三種養(yǎng)老保險中任選一種進行參保,但是鑒于農(nóng)民自身的支付能力及地方政府的財政實力,實際上絕大部分選擇按城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員養(yǎng)老保險標準繳納保險費。從已經(jīng)領(lǐng)取養(yǎng)老金的農(nóng)民的狀況看,這個養(yǎng)老金水平還是比較低的。

（二）充分尊重農(nóng)民的意愿,發(fā)揮村民自治功能，內(nèi)部協(xié)商解決問題

嚴格地說,分配型糾紛并不直接與政府相關(guān),但是分配型糾紛若不能及時解決,也會構(gòu)成政府征地工作中的不穩(wěn)定因素。在未來一段時間還要進行大規(guī)模征地的情況下,必須要重視分配型糾紛的協(xié)調(diào)和解決。由于地權(quán)關(guān)系模糊,征地相當于對地權(quán)關(guān)系的徹底重構(gòu),因此分配型糾紛解決難度很大。政府在征地糾紛調(diào)解中,既要重視法律政策的指導規(guī)范,更要尊重農(nóng)民意愿充分發(fā)揮村民自治的作用。

村民之間圍繞土地補償款分配產(chǎn)生的糾紛,S縣充分地發(fā)揮村民自治的優(yōu)勢,通過村民協(xié)商討論出可行的操作辦法。事實上,補償款如何分配是一個村莊內(nèi)部博弈的問題,為了盡可能地分到多一些的補償款,每家每戶都能夠找到于己有利的“依據(jù)”。比如,如果是嚴格地按照二輪承包證來進行補償,這塊地原來在誰的證上土地補償款就歸誰,那么村里一部分撿了其他村民地種的農(nóng)戶就占了便宜。當然,如果是能夠按照土地承包證上發(fā)下去,那么村干部的工作也輕松簡單了很多。然而,正是因為在村莊尤其是在同一小組里面,村民大多生于斯長于斯,是一個熟人社會,因而很少有村民會執(zhí)拗于法律制度的規(guī)定去輕易地占他人的便宜,通常是經(jīng)過內(nèi)部的協(xié)商討論考慮各種情況均衡各方利益后,大家就商量出一個法子——以后的征地都按照這個辦法做,差不多就成了村域內(nèi)的“習慣法”。一般地,當村莊的內(nèi)部自治資源較為豐富的時候,村民更容易達成共識而且執(zhí)行的成本也很低。當然每個村莊內(nèi)部情況都不一樣,因而各個村的做法也存在差異性,基本上是一村一模式。這個工作大多是在村一級完成的,縣鄉(xiāng)兩級基本上不參與其中,只是要求在不違反國家法律規(guī)定的情況下大多數(shù)村民接受即可。宏村在2002年第一次征地之前,就是通過村民代表開會形成了按照耕種年限分配補償款的共識。村民自治解決這類糾紛是很有效率的,縣鄉(xiāng)兩級應該繼續(xù)加強對村民自治的指導。

外來戶的分配權(quán)益糾紛問題。城郊農(nóng)村往往會聚集很多的外來人口,有的甚至通過各種方式把戶口等全部遷入進來,外來人口的遷入實際上就打破了村莊的原有邊界,他們還會對村莊既有的利益格局形成影響。城市發(fā)展帶來的各種經(jīng)濟外溢會使得村民和村集體從中受益,其中最重要的就是城郊土地的價值顯化,那么如何在村莊內(nèi)部分配這些利益,這個時候村莊一般就會通過村民自治的形式來決議出方案。事實上,正是由于資源流量增加帶來的刺激,村民往往更加具有參與各種村務討論的積極性,村民自治實現(xiàn)得比以往也更為充分。比如S縣勝村在20世紀80年代就內(nèi)部討論決定不給與分田到戶后遷入的外來人口以分地的資格,宏村2002年討論的按照耕種年限來劃分征地補償款的做法也適用于外來戶,這些村莊社會共識有利于減輕政府的負擔。在這里,實際上遵循的是村規(guī)民約優(yōu)先于村莊集體成員權(quán)的規(guī)則。從這些村規(guī)民約的實踐來看,絕大多數(shù)村民都依此協(xié)商解決了問題,除了少量例外案例,比如勝村的羅某不斷上訪要求征地補償款的故事即是如此。對于這種情況,政府一方面應該要對其耐心地解釋做工作,另一方面也不能被其“綁架”無限支付行政成本,要做到嚴格地依法辦事。

（三）通過購買社會服務方式進行征地拆遷,提高工作效率，減少拆遷成本

在拆遷工作陷入困境之后,S縣 2012年5月份以購買社會服務的形式引入兩家拆遷公司,由房屋征收辦與拆遷公司簽訂《房屋征收委托書》。在報酬方面,政府按照房屋評估價的10%支付社會服務費,另外每與被征拆戶簽一份協(xié)議獎勵2萬元。拆遷公司的具體任務由房屋征收辦統(tǒng)籌安排,對被征拆戶的房屋進行調(diào)查摸底得出評估價后,拆遷公司開始進入現(xiàn)場對被征拆戶進行動員拆遷,通常是有六七個人組成動遷小組,分別負責現(xiàn)場的談判、攝像、安保等事務。拆遷公司的談判原則是堅持按評估價進行補償不動搖,談判的步驟基本上先是和平協(xié)商和談判,在談不成的情況下則開始采用威脅、糾纏、騷擾等辦法進行逼拆,并且采用所謂的“24小時拆遷法”。相比于政府拆遷,拆遷公司的動遷強度和手段都大大增加,由此導致拆遷公司的工作效率很高,很快就扭轉(zhuǎn)了S縣拆遷的困難局面。

拆遷效率提高的同時,政府拆遷成本也大大下降。根據(jù)S縣拆遷辦的估計,每戶的拆遷成本比以前降低至少十幾萬,房屋面積大的農(nóng)戶可能要少二三十萬甚至更多。S縣城關(guān)鎮(zhèn)2012年總共拆了136戶,其中6月以前只拆了7戶,并且這7戶都是職工干部家庭,而到了下半年,拆遷公司就把剩下的100多戶全部拆了,而且都是按照市場評估價簽的協(xié)議。宏村2012年3月到6月,全村才拆除4戶,而在7月份就拆掉30幾戶,宏村干部對此感嘆道:要是給我們自己拆,那么一年都拆不下去,成本起碼要高出幾百萬元。宏村臨近的林村有一戶,2012年5月之前政府拆遷辦的評估價是60多萬元,當時宏村的馬會計被借調(diào)到拆遷辦負責該戶的動遷工作,好不容易與對方談到98萬元,對方要求再加2萬元湊個整數(shù),最終沒有達成協(xié)議,時間拖到當年5月以后,政府聘請的評估公司重新估價58萬元,拆遷公司出面談判,結(jié)果談了3天以評估價把協(xié)議簽下來。宏村的代會計對此解釋道:“拆遷公司給馬會計打電話,馬會計還不知道什么事,他覺得還不相信,后來馬會計回來跟我們說,我們?nèi)ゲ疬w是用手敲門,他們?nèi)ナ怯媚_敲的門”。

從基層政府的角度,面對當前似乎越來越難以治理甚至是處于不可治理狀態(tài)的拆遷難題,出于地方經(jīng)濟建設的考慮必須要加快征地拆遷的進度,運用購買拆遷公司服務的模式來替代政府組織拆遷的模式成為選擇。但是拆遷公司的工作方法影響到了村民的正常生產(chǎn)生活,很多村民對此極為反感并且不斷地向相關(guān)部門反映。筆者在S縣調(diào)查期間,很多被征地農(nóng)民就表達了對拆遷公司的不滿,認為拆遷公司就是政府故意雇傭過來的。在縣鄉(xiāng)綜治部門,可以看到很多村民信訪反映拆遷公司野蠻拆遷的材料。這些資料都顯示,拆遷公司對付拆遷戶的策略不是文明的,它雖然有效地實現(xiàn)了政府加快拆遷進度的目標,但是長此以往對于政府的形象構(gòu)成負面影響。因為表面上拆遷公司與拆遷戶打交道,政府充當?shù)氖撬^裁判員的角色,但是拆遷公司實際上又是政府購買社會服務的結(jié)果,地方政府依然對征拆過程中所有行為和事件負有最終責任。

綜合前文所述土地征收中的問題類型劃分及地方政府解決問題的途徑,可歸納為表1。

表1 土地征收中的三類問題

四、基本經(jīng)驗及啟示

總體來看,S縣目前的征地工作是嚴格地按照國家和省市的政策進行,對被征地農(nóng)民的補償也是比較到位的。相應的問題可以概括為三個：一個是補償?shù)臉藴兽r(nóng)民還不能滿意,農(nóng)民被征地后經(jīng)濟補償是遠遠不夠的,還存在諸多的潛在損失,那就是農(nóng)民融入城市的難度和成本,因而,這里面有兩種成本,一種是喪失土地的收益,還有一種是轉(zhuǎn)換生活方式的成本,兩種成本都應獲得公正合理的補償。應該說,要保證征地農(nóng)民的生活水平不下降,長遠生計有保障,政府在這個方面還有很多的工作要做。二是因為土地征收引發(fā)潛在的地權(quán)糾紛導致的征地補償分配問題。農(nóng)民對土地的認知觀念會隨著土地利益的變化而變化,土地征收使得土地利益顯化,由此帶來的征地補償分配糾紛不可避免。對于這種糾紛,縣鄉(xiāng)村三級在加強指導和監(jiān)督的同時,最好的辦法就是依靠村民自治和村規(guī)民約解決。三是地方政府難以根本上轉(zhuǎn)變土地征收中的博弈弱勢地位,購買拆遷公司的服務一定程度上解決了拆遷難的問題,但是這也引發(fā)了農(nóng)民對政府的不滿。采取市場化模式是地方政府的策略選擇,但是隨著民眾的法治意識和維權(quán)能力不斷增強,這種打法律擦邊球的方式將會越來越難以持續(xù)。

在現(xiàn)實社會及媒體輿論當中,治理型問題尤其容易為其所關(guān)注,而生計型問題與分配型問題則被忽視。很大程度上,征地過程中的矛盾復雜性已經(jīng)為治理型問題所遮蔽。而這種對各種征地事件的片面性描述及治理型問題的刻意性渲染,極大地誤導了當前社會大眾甚至是學術(shù)界對政府征地行為以至于征地制度的理解和判斷?？陀^地來說,當前被征地者在地上附著物征收補償方面獲得了相當?shù)难a償,有的甚至因此而一夜暴富。渲染少數(shù)釘子戶面對政府拆遷的弱勢與悲情只能說是部分學者和媒體有意為之,而恰恰從一個側(cè)面反映出政府在征收農(nóng)民賴以生存的耕地的時候,目前的征地補償標準總體上還偏低,尤其是在廣大的中西部地區(qū),比如在S縣這類農(nóng)業(yè)大縣,中老年農(nóng)民失地后既無法外出打工也在本地找不到合適的工作,因而就成了家庭中的完全失業(yè)人口,這種家庭的生活水平就很可能會出現(xiàn)下降。這其實才是土地征收中存在的真問題。因此S縣土地征收的經(jīng)驗給予的啟示就是,不宜將治理型問題遮蔽或代替其他類型的問題,解決征地拆遷問題必須要有分類治理思維。鑒于發(fā)揮村民自治解決分配型問題已成共識并且在實踐中極為普遍,因而土地征收中的分類治理主要應該考慮以下兩個方面:

1.當前征地拆遷的補償標準和方式有待繼續(xù)改進和完善。本質(zhì)上看,大量的農(nóng)地征收實際上是一個如何使得被征地農(nóng)民城市化的過程,這些脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)并且逐漸遠離農(nóng)村生活方式的農(nóng)民,他們?nèi)绾胃酶斓厝谌氤鞘谐蔀檎嬲某鞘惺忻?因而征地補償必須是以農(nóng)民失去土地后城市化的成本為參照,其中主要就是就業(yè)和社保兩個方面。針對這些問題,S縣分批次給被征地農(nóng)民辦理養(yǎng)老保險,很大程度上緩解了被征地農(nóng)民的后顧之憂。但是農(nóng)民的長期穩(wěn)定的收入問題還沒有較好的解決,政府在逐漸提高補償標準的同時,也要對補償方式進行相應的完善,變一次性貨幣補償為長期性就業(yè)性補償,比如可以借鑒沿海地區(qū)的適當比例留地安置模式。

2.政府應該加強征地拆遷中的治理合法性和治理能力建設。當前我國正處于社會及治理轉(zhuǎn)型的特殊時期,各種社會問題和矛盾空前突出,而相應的國家治理體系無法及時的應對,因此這些問題和矛盾就以各種形式在社會的各個場域里表現(xiàn)出來。征地中的治理型問題很大程度上就是基層治理能力弱化的情況下各種社會問題在征地領(lǐng)域表征的結(jié)果。政府應該提高征地拆遷的透明度,并進行充分的前期調(diào)查和論證協(xié)商,同時在各種補償基本上合理公正的前提下,對少數(shù)無理型被征拆戶通過法律程序進行有效治理,做到對所有被征拆戶的一視同仁,保證政府的公信力。

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Types of Problems in Land Expropriation, Solutions and Their Experiences and Lessons

YU Biao

（CenterforRuralChinaGovernance,HuazhongUniversityofScienceandTechnology,Wuhan430074,China）

The land expropriation in China is hard to avoid in the current rapid industrialization and urbanization. Land expropriation involves huge benefit adjustment, producing a lot of problems in practice, which, according to different reasons, can be divided into types of livelihood problems, distribution problems and governance problems. To this end, the local government in the process of land expropriation has carried on corresponding explorations, such as buying endowment insurance for land-losing farmers, giving full play to the function of the villagers’ autonomy, purchasing social service from demolition companies and so on. These measures resolve well the problems in land expropriation, but there is much more to continuously improve. The enlightenment they show from the experience is that the local government should, on one hand, improve compensation standards and compensation modes in land expropriation along with the economic development, on the other hand, and strengthen the management of grass-roots government legitimacy and governance capability.

land expropriation; compensation for land expropriation; landless farmers

2014-11-26

余彪（1988-），男，華中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心博士研究生，主要研究方向為土地制度與基層治理。

F323.211

A

1009-9107（2015）05-0001-08