英國警察管理體制對我國警察事權(quán)劃分的借鑒與啟示

□趙旭輝

（中華人民共和國公安部，北京 100741）

英國依法治警之路在世界近現(xiàn)代史上獨(dú)樹一幟。雖然屬于普通法系，但作為現(xiàn)代職業(yè)警察的發(fā)源地，英國卻制定了上百部關(guān)于警察的成文法律。在不到200年里，僅以“police”為題的全國性法律（UK Public General Acts）就多達(dá)59部，其立法之細(xì)密，在大陸法系也實(shí)屬罕見。概因英國對私權(quán)利強(qiáng)調(diào)公民自由、地方自治，奉行“法未禁止則可為”，所以沒有像大陸法系那樣頒布《民法典》，而是主要通過判例法、習(xí)慣法予以調(diào)整；但是對公權(quán)力，則強(qiáng)調(diào)權(quán)力制約、防止權(quán)力濫用，奉行“法無授權(quán)不可為”。所以，針對警察權(quán)這一典型的公權(quán)力，英國隨著政治、經(jīng)濟(jì)與社會治安形勢的發(fā)展變化，通過不斷制定、修改、廢止和解釋法律，不斷完善警察的權(quán)力清單、負(fù)面清單、責(zé)任清單。

一、英國警察管理體制的歷史沿革

在依法治警的歷史演進(jìn)中，英國警察從群防群治到專人專管、專群結(jié)合，從以塊為主到條塊結(jié)合、分類管理，從對議會、法院負(fù)責(zé)到三方治理（警察委員會、內(nèi)政部、警察局長）、依法獨(dú)立履行職務(wù)，從自我監(jiān)督到內(nèi)部監(jiān)督與外部獨(dú)立監(jiān)督相結(jié)合，走出了英國特色的法治警察之路。

英國現(xiàn)有內(nèi)政部直屬的倫敦大都市警察局[Metropolitan Police Service，另譯“倫敦警察廳”，區(qū)別于自治市倫敦城（city of london）警察局]、國家嚴(yán)重有組織犯罪偵查局（Serious Organized Crime Agent，SOCA，）以及70個(gè)地方警察局。具體警力配置如下：

行政區(qū)劃警察局?jǐn)?shù)量轄區(qū)面積（萬平方公里）轄區(qū)人口（萬人）人口密度（人/平方公里）正式警察（萬人）文職人員（萬人）輔警（萬人）警力比（人口/警察數(shù)）每平方公里正式警力比倫敦10.1577倫敦以外的地區(qū)7024.3英格蘭3913威爾士4 2蘇格蘭87.9北愛爾蘭191.475660005000300520170476124738515065.8121.43.316.413.50.751.60.751.40.32299.71.63668.71.43700.30.084000.70.13250.10.068227210.71.030.380.20.53

1998年以前，英國各地警察局依據(jù)《1964年警察法》（Police Act 1964），實(shí)行地方警察委員會（郡為警察委員會Police Committee，市為監(jiān)督委員會Watch Committee）、內(nèi)政部雙重領(lǐng)導(dǎo)下的警察局長負(fù)責(zé)制，又被稱為警察委員會、內(nèi)政部、警察局長三方治理體系（三角形領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu)）。警察委員會的組成，分為兩種模式：如果該警察委員會只對應(yīng)一個(gè)郡、市，則由2/3的當(dāng)?shù)刈h員和1/3的當(dāng)?shù)刂伟卜ü俳M成，該委員會也稱為單一警察委員會（Single Po?lice Board）；如果該警察委員會對應(yīng)若干個(gè)郡、市，則由2/3的轄區(qū)代表和1/3的轄區(qū)治安法官組成，該委員會也稱為聯(lián)合警察委員會（JointPolice Board）。聯(lián)合警察委員會獨(dú)立于所對應(yīng)的任何一個(gè)郡、市議會，除非這些郡、市成立聯(lián)合議會，并且將聯(lián)合警察委員會作為聯(lián)合議會下設(shè)的一個(gè)委員會。

1998年以后，英國中央政府下放權(quán)力，英格蘭和威爾士警察仍由地方警察委員會和英國內(nèi)政部雙重領(lǐng)導(dǎo)，蘇格蘭、北愛爾蘭警察分別由蘇格蘭、北愛爾蘭地方警察委員會和蘇格蘭、北愛爾蘭政府雙重領(lǐng)導(dǎo)。

不難看出，英國警察管理體制具有以下特征：一是在中央層面，內(nèi)政部對跨區(qū)域的嚴(yán)重刑事犯罪偵查實(shí)行垂直管理。二是在地方層面，內(nèi)政部對首都倫敦警務(wù)實(shí)行垂直管理，其他地方則實(shí)行條塊結(jié)合的三方治理，即內(nèi)政部、地方警察委員會雙重領(lǐng)導(dǎo)下的地方警察局長負(fù)責(zé)制。之所以有此安排，實(shí)因英國警察在地方自治與中央控制、保障人權(quán)與打擊犯罪、提高效率與保證公平的權(quán)衡折沖中，盡可能在尊重傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上，不斷開拓創(chuàng)新，務(wù)實(shí)求變，以量變促質(zhì)變。

二、倫敦大都市警察局轄區(qū)任務(wù)特殊，治安形勢復(fù)雜，由內(nèi)政部垂直管理

倫敦大都市警察局轄區(qū)任務(wù)特殊，治安形勢復(fù)雜，由內(nèi)政部垂直管理，是內(nèi)政部推行警務(wù)改革的重要抓手。公元9世紀(jì)，英格蘭逐漸形成統(tǒng)一的國家，地方治安采取群防群治的十戶聯(lián)保制（frank?pledge）。1285年，《溫徹斯特法令》（Statute of Win?chester）吸收了傳統(tǒng)的“吶喊捕盜”、“治安官”、“守夜人”制度，規(guī)定人人皆可逮捕犯罪人，同時(shí)強(qiáng)調(diào)維護(hù)公共秩序是地方政府的法定職責(zé)，治安官及其助手守夜人有義務(wù)將犯罪人帶到領(lǐng)主治安法院接受審判。從此，英國社會治安逐漸從群防群治向?qū)Ｈ藢９苓^渡。但是，治安官是沒有報(bào)酬的兼職人員，事務(wù)繁重卻兼職無薪，日益復(fù)雜的治安形勢又經(jīng)常使治安官在治安法官與市民、村民之間兩頭受氣。因此，曾經(jīng)被視為榮譽(yù)的治安官不再備受青睞，他們要么消極怠工、容留犯罪，要么貪贓枉法、濫收保護(hù)費(fèi)，在莎士比亞的戲劇里，治安官儼然成了無知、不稱職和腐敗的化身。

面對治安官的墮落，議會也想過補(bǔ)救辦法。1693年，議會頒布法令，給抓捕攔路搶劫者提供40英鎊以及一個(gè)“赦免”的獎賞，攔路搶劫者的個(gè)人財(cái)產(chǎn)也歸“捕賊者”（Thief-taker）所有。后來，這種獎勵(lì)的適用擴(kuò)大到其他犯罪種類，獎勵(lì)金額也逐漸上升。捕賊者也逐漸形成了英國史上最早專職負(fù)責(zé)抓捕犯罪人的群體。但是，一些捕賊者在實(shí)踐中專門誘騙無知的年輕人實(shí)施犯罪，然后告發(fā)他們來獲取獎金；還有的捕賊者本身就是犯罪人，一邊犯罪收贓一邊領(lǐng)賞。捕賊者因此難堪大任。

1748年，英國近代警務(wù)改革先驅(qū)亨利·菲爾?。℉enry Fielding）出任倫敦弓街（Bow Street）治安法官。與以往的治安法官不同，亨利從事過作家、記者、律師、商人等多種職業(yè)，對改善社會治安秩序見解深刻，贏得了政府的信任。因此，亨利可以直接從政府領(lǐng)取津貼，成為英國歷史上第一個(gè)領(lǐng)薪的治安法官。依靠政府資助，亨利成立了弓街警署（Bow Street Runners，音譯“弓街跑探”），招募6名誠實(shí)勇敢、有過治安官工作經(jīng)歷的公民專門從事犯罪偵查，并動員新聞界向公眾發(fā)布犯罪新聞，共同預(yù)防犯罪。1754年，亨利因病去世后，其弟弟約翰·菲爾?。↗ohn Fielding）繼任職位，組建弓街騎警巡邏隊(duì)，創(chuàng)辦《通緝季刊》和《特別通緝周刊》兩份報(bào)紙，建立了英國第一個(gè)跨區(qū)域的犯罪偵查協(xié)作網(wǎng)。菲爾丁兄弟有效改善了弓街的治安狀況，證明了專職警察的存在價(jià)值。

1785年，首相威廉·皮特（William Pitt）受菲爾丁兄弟的啟發(fā)，向議會建議在整個(gè)倫敦建立不同層級的警察組織，由國王任命3名治安法官組成警察委員會統(tǒng)一指揮；大都市劃分為9個(gè)警區(qū)，由警察負(fù)責(zé)巡邏，執(zhí)行搜查、逮捕；警察領(lǐng)取固定薪水，不得額外收費(fèi)或者領(lǐng)賞。皮特的議案遭到自治市倫敦城（city of London）和大部分治安法官的反對（前者認(rèn)為侵犯其自治權(quán)，后者認(rèn)為威脅公民權(quán)利），因此未獲通過。1792年，首相皮特提出折中的《米德爾賽克斯治安法官法案》（The Middlesex Justices Act 1792），即在倫敦（不含倫敦城）的部分地區(qū)建立7個(gè)警署，每個(gè)警署由3名帶薪治安法官和6名治安官組成，負(fù)責(zé)處置轄區(qū)內(nèi)的盜賊、行為不端者和可疑人員。雖然反對者認(rèn)為此舉仍然威脅公民自由，但議案順利通過，有固定薪水的職業(yè)治安人員在法律上始獲認(rèn)可。

1797年，帶薪的治安法官苛奎恩（Colquhoun）發(fā)表英國史上第一本警察學(xué)專著《論大都市警察》（A Treatise on the Police of the Metropolitian），提出警察與治安官、守夜人不同，應(yīng)當(dāng)由政府設(shè)立、出資、負(fù)責(zé)管理，是一種新型政府機(jī)關(guān)；警察與法官不同，前者的基本職能是預(yù)防和偵查犯罪，輔以與社會秩序和市民生活相關(guān)的服務(wù)性工作，后者則專職司法；實(shí)踐中，泰晤士河上的盜搶行為有別于一般的盜搶行為，建議成立專門的泰晤士河警察局，負(fù)責(zé)維持河道與碼頭的治安，并參與船上警衛(wèi)與碼頭工人的招募、管理和維權(quán)?？量鞯慕ㄗh得到了泰晤士河上盜搶行為的主要受害人——西印度公司（損失貨物）與政府（損失稅收）的支持。1799年，英國成立了史上第一個(gè)以“Police”命名、由西印度公司出資、具有半官方性質(zhì)的警察局——泰晤士警察局（The Thames Police）。該局工作僅8個(gè)月，西印度公司因盜竊造成的損失就減少了95%。1800年，苛奎恩出版《泰晤士河上的貿(mào)易與警察》（The Com?merce and Police of the River Thame），講述了一個(gè)警察如何成功預(yù)防犯罪的故事。該書與《論大都市警察》多次再版、流傳甚廣，引起社會各界的重視，訓(xùn)練有素的職業(yè)警察呼之欲出。

1829年7月19日，在內(nèi)政部長羅伯特·比爾（Robert Peel）的推動下，英國議會通過《大都市警察法》（Metropolitan Police Act 1829），規(guī)定在首都倫敦成立大都市警察局，不受教區(qū)地理區(qū)劃的限制，由內(nèi)政部長指揮，警察局長由內(nèi)政部長任免；建立帶薪的專職警察隊(duì)伍，人數(shù)約3000人。雖然基層警員仍沿用“治安官”（constable）的稱謂，但與傳統(tǒng)的治安官（無薪、兼職）顯然不同。警察局長負(fù)責(zé)對警察進(jìn)行管理，有權(quán)解雇不履行職責(zé)或者濫用權(quán)力的警察。警察費(fèi)用由地方教區(qū)稅收承擔(dān)。（1833年，為了平息地方教區(qū)對警察費(fèi)用過高的質(zhì)疑之聲，中央政府開始承擔(dān)大都市警察工資和服裝費(fèi)用的25%；《1919年警察法》統(tǒng)一全國警察工資待遇后，中央財(cái)政承擔(dān)倫敦大都市警察局全部費(fèi)用的50%，后來提高到52%）。

三、倫敦以外的其他地區(qū)，基于地方自治傳統(tǒng)，逐步建立起條塊結(jié)合的三方治理體系

倫敦以外的其他地區(qū)，在中央政府的有限監(jiān)督與財(cái)政支持下，基于地方自治傳統(tǒng)，逐步建立起條塊結(jié)合的三方治理體系。從1829年到19世紀(jì)50年代，英國各地圍繞是否建立警察組織、如何建立警察組織，意見不一、步調(diào)不一，諸如《1833年照明與守望法》、《1835年自治市法》、《1839年郡和地區(qū)警察法》及其修正案等對各地是否建立職業(yè)警察的態(tài)度，都體現(xiàn)了地方自治的傳統(tǒng)。

1853年，英國仍有13個(gè)自治市沒有建立警察組織。56個(gè)郡中，僅有一半依照1839年的《郡和地區(qū)警察法》建立了警察組織，其中幾個(gè)郡還只是在部分區(qū)域建立了警察組織。沒有建立職業(yè)警察的地區(qū)，仍然沿用傳統(tǒng)的治安官體系來維持治安。這種狀況引起了時(shí)任內(nèi)政部長帕默斯頓（Palmerston）的重視。帕默斯頓向國會提出議案，要求各郡都建立警察組織，并由政府任命監(jiān)察員以保證統(tǒng)一性；將人口不滿2萬人的市合并到郡；5個(gè)最小的市也要合并到鄰近的郡。帕默斯頓的議案并沒有提供任何中央財(cái)政支持，卻將使180個(gè)市中的120個(gè)喪失獨(dú)立性，市監(jiān)督委員會的權(quán)力將轉(zhuǎn)移到郡警察局局長手里，而警察局局長的任免需要經(jīng)內(nèi)政部同意。這樣一個(gè)削權(quán)的議案自然遭到地方議員的普遍反對，最終議案流產(chǎn)。

1855年，帕默斯頓出任首相。喬治·格雷（George Grey）繼任內(nèi)政部長。1856年，在帕默斯頓的支持下，格雷向國會再次提出議案，仍然堅(jiān)持各郡強(qiáng)制建立警察組織，但增加了由中央政府派出“女王警務(wù)巡視官”（Her Majesty’s Inspectorate of Constabulay，HMIC）對各地警務(wù)進(jìn)行評估，對警務(wù)運(yùn)行好的地方，參照大都市警察局的模式，由中央政府承擔(dān)警察工資和服裝費(fèi)用的25%。但是，服務(wù)人口少于5000人的地方警察組織不在評估范圍之內(nèi)，自然無權(quán)獲得中央資助。這一議案的中央控制力度有所減弱，經(jīng)濟(jì)刺激作用明顯增強(qiáng)，因此得以通過，即《1856年郡和市警察法》（County and Borough Police Act 1856）。該法促使規(guī)模較小的郡、市警察組織主動合并，由中央監(jiān)管的地方警務(wù)管理模式逐漸為各地廣泛接受，英國全國范圍內(nèi)的職業(yè)警察至此建立。

1914年至1954年，經(jīng)過兩次世界大戰(zhàn)，中央政府加大了對地方警察的財(cái)政支持和管理力度?！?919年警察法》統(tǒng)一了全國警察工資待遇，中央財(cái)政從承擔(dān)警察工作、服裝費(fèi)用的25%增加到警察全部費(fèi)用的50%（后來提高到51%，倫敦大都市警察局提高到52%），為每名警察提供一套免費(fèi)住房，或者為其提供免稅的住房津貼?！?946年警察法》將英格蘭和威爾士的警察局從183個(gè)合并為125個(gè)?！?964年警察法》對地方警察進(jìn)行大規(guī)模的合并重組，英格蘭和威爾士的警察局從119個(gè)合并刪減至43個(gè)，蘇格蘭的警察局從33個(gè)合并刪減至8個(gè)，北愛爾蘭由于反恐任務(wù)特殊，所以機(jī)構(gòu)改革稍晚，且變動較為頻繁。

《1964年警察法》打破了地方警局與地方議會一對一的傳統(tǒng)格局，一個(gè)警局可以對應(yīng)若干個(gè)地方議會，并明確劃分了警察委員會、內(nèi)政部、警察局長的職責(zé)。

1.關(guān)于警察委員會的職責(zé)?！?964年警察法》第4條、第5條規(guī)定了6項(xiàng)基本職責(zé)：（1）為地方警察局配備足夠、有效的警察力量，包括提供辦公樓、服裝、警用設(shè)備。（2）經(jīng)內(nèi)政部長批準(zhǔn)，任命本地警察局長。（3）經(jīng)內(nèi)政部長批準(zhǔn)，確定本地警力編制。（4）監(jiān)督警察局長的工作，可以隨時(shí)要求警察局長提交相關(guān)工作報(bào)告。（5）經(jīng)內(nèi)政部長批準(zhǔn)，可以以工作效率為由，要求警察局長辭職或者退休。（6）經(jīng)警察局長提名和內(nèi)政部長批準(zhǔn)，任命警察局副局長、助理局長等高級警官。

2.關(guān)于內(nèi)政部長的職責(zé)?！?964年警察法》第28條至第38條規(guī)定了9項(xiàng)基本職責(zé)：（1）以他認(rèn)為最能促進(jìn)警察工作效率的方式行使本法賦予他的權(quán)力。（2）批準(zhǔn)或者不批準(zhǔn)地方警察委員會關(guān)于警察局長的任命、退休或辭職決定。（3）以工作效率為由，要求警察局局長、副局長、助理局長等高級警官退休或者辭職。（4）監(jiān)督檢查警察局長的工作，可以隨時(shí)要求警察局長提交工作報(bào)告，與警察委員會同時(shí)接受警察局長提交的年度工作報(bào)告。（5）決定中央對地方警察的財(cái)政撥款數(shù)額、支付時(shí)間、支付方式及附加條件。（6）對地方警察工作中存在的問題，指定專門人員進(jìn)行調(diào)查，調(diào)查費(fèi)用由接受調(diào)查的地方警察經(jīng)費(fèi)支出。（7）規(guī)定有關(guān)警察的行政管理、工作條件、退休待遇、紀(jì)律處分等事項(xiàng)。（8）處理對警察違紀(jì)案件的投訴。（9）向地方警察提供包括國家警察學(xué)院、地方警察培訓(xùn)中心、法庭科學(xué)實(shí)驗(yàn)室、無線電通訊站、科學(xué)研究中心等地方警察發(fā)展所必須的大型服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施。

3.關(guān)于警察局長的職責(zé)?！?964年警察法》第5條、第12條、第14條、第15條規(guī)定了6項(xiàng)基本職責(zé)：（1）指揮和管理轄區(qū)警察工作。（2）向所屬警察委員會提名警察局副局長、助理局長人選。（3）任命和提升轄區(qū)助理局長職務(wù)以下的警察。（4）向所屬警察委員會和內(nèi)政部長提交年度工作報(bào)告，接受所屬警察委員會和內(nèi)政部長對轄區(qū)工作的各種檢查和監(jiān)督。（5）其他警察局出于公共安全和社會秩序的需要，向本警察局提出警力支援請求時(shí)，決定是否予以支援。援助經(jīng)費(fèi)由受援助的警察局負(fù)責(zé)支出。（6）在任何人提出希望轄區(qū)警察提供有償服務(wù)時(shí)，決定是否提供有關(guān)服務(wù)，并決定服務(wù)收費(fèi)數(shù)額。

四、《1964年警察法》等法律陸續(xù)出臺，實(shí)現(xiàn)了內(nèi)政部對跨區(qū)域嚴(yán)重刑事犯罪偵查的垂直管理

1964年至2005年，《1964年警察法》等4部法律陸續(xù)出臺，實(shí)現(xiàn)了內(nèi)政部對跨區(qū)域的嚴(yán)重刑事犯罪偵查的垂直管理。為了提高應(yīng)對跨區(qū)域嚴(yán)重刑事犯罪的能力，《1964年警察法》規(guī)定英格蘭和威爾士成立9個(gè)跨區(qū)域的重案隊(duì)（Region Crime Squads，RCS）。1986年，9個(gè)RCS分別增設(shè)一個(gè)“毒品犯罪偵查支隊(duì)”（RCS‘Drugs Wings’），以加強(qiáng)與海關(guān)的合作，共同打擊毒品犯罪。1992年，內(nèi)政部成立國家刑事犯罪情報(bào)署（National Criminal Intelligence Service，NCIS，另譯“全國犯罪信息情報(bào)服務(wù)局”）。1993年，9個(gè)RCS合并重組為6個(gè)。1996年，國會通過《1996年警察法》，在6個(gè)RCS的基礎(chǔ)上，成立國家刑事犯罪重案署（National Crime Squad，NCS，另譯“全國犯罪調(diào)查局”），并確認(rèn)了NCIS的法律地位。

NCS和NCIS都沿用《1964年警察法》確立的警察委員會、內(nèi)政部、局長三方負(fù)責(zé)制，實(shí)行NCS（NCIS）委員會、內(nèi)政部、NCS（NCIS）局長三方負(fù)責(zé)制。NCS委員會有17名委員、NCIS委員會有19名委員，其中，10名核心委員在NCS和NCIS兩個(gè)委員會同時(shí)任職。這10名核心委員中的3名由內(nèi)政部任命，2名為獨(dú)立委員，3名由地方警察委員會任命，2名由警察局長協(xié)會（Association of Chief Po?lice Officers）任命。其他非核心委員則主要由地方警察委員會任命。這種獨(dú)特的結(jié)構(gòu)設(shè)置，一方面體現(xiàn)了在地方自治傳統(tǒng)的影響下，中央政府與地方警察委員會、警察局長、社會力量的相互制衡；另一方面也實(shí)現(xiàn)了中央政府對NCS、NCIS的間接控制。如，《1996年警察法》雖然規(guī)定NCS、NCIS的經(jīng)費(fèi)由地方警察委員會承擔(dān)，但地方警察經(jīng)費(fèi)中的大部分也已由中央承擔(dān)。因此，實(shí)踐中，地方警察委員會對NCS、NCIS的經(jīng)費(fèi)使用主要是間接管理，并未直接控制。

根據(jù)《1996年警察法》，NCS負(fù)責(zé)預(yù)防、調(diào)查全國范圍內(nèi)涉及兩個(gè)以上警察組織管轄區(qū)域的嚴(yán)重犯罪，也可以應(yīng)地方警察局長的協(xié)助申請對當(dāng)?shù)亻_展嚴(yán)重犯罪的預(yù)防和調(diào)查，并與NCIS、其他執(zhí)法部門開展執(zhí)法合作。NCIS負(fù)責(zé)為提供犯罪情報(bào)而收集、存儲、分析有關(guān)信息；為NCS、各地警察組織提供犯罪情報(bào)；協(xié)助NCS、各地警察組織做好犯罪情報(bào)收集、分析工作。

《2001年刑事司法和警察法》（Criminal Justice and Police Act 2001）進(jìn)一步強(qiáng)化了內(nèi)政部對NCS、NCIS的管理。一是取消了NCS、NCIS經(jīng)費(fèi)由地方警察委員會承擔(dān)的規(guī)定，改由內(nèi)政部每年直接劃撥經(jīng)費(fèi)，內(nèi)政部可以就經(jīng)費(fèi)使用附執(zhí)行條件。二是將NCS、NCIS委員會人數(shù)從17人、19人減少為11人，核心委員從10人減少為8人。其中，內(nèi)政部任命的委員為3至4人，地方警察委員會、警察局長協(xié)會任命的委員各減至1人，另有1名必須為海關(guān)和消費(fèi)稅局（Cus?tom and Excise Commission）局長任命的海關(guān)官員，1至2名獨(dú)立委員（必須是國家官員，且由內(nèi)政部任命）。

《2005年嚴(yán)重有組織犯罪和警察法》（Serious OrganizedCrimeandPoliceAct2005），將 NCS、NCIS合并為嚴(yán)重有組織犯罪局（Serious Organized Crime Agent，SOCA），編制4000人（2007年）。SOCA徹底拋棄三方負(fù)責(zé)制，實(shí)行內(nèi)政部和SOCA局長雙方負(fù)責(zé)制。內(nèi)政部向SOCA提供財(cái)政支持，決定其戰(zhàn)略重點(diǎn)（strategic prioritise），為其制定執(zhí)行規(guī)則（Codes of Practice），有權(quán)隨時(shí)要求SOCA就其職能和具體行動提交報(bào)告。SOCA局長則具體負(fù)責(zé)操作性事務(wù)。

五、英國警察管理體制對我國警察事權(quán)劃分的借鑒與啟示

在警察管理體制上，一個(gè)核心問題就是如何處理中央與地方的關(guān)系，規(guī)范機(jī)構(gòu)設(shè)置，科學(xué)劃分中央和地方的事權(quán)。在劃分事權(quán)時(shí)，如何預(yù)防地方警察各自為政、隨意執(zhí)法，是中央政府必須考慮的重要問題，也是能否形成“中央警察和地方警察‘1+1＞2’”效果的關(guān)鍵所在。

英國警察在劃分中央和地方事權(quán)的時(shí)候，基于豐富的實(shí)證研究、縝密的成文立法、牢固的法治意識，采取溫和的改革策略、漸進(jìn)的改革方式、靈活的經(jīng)濟(jì)手段，區(qū)分不同地區(qū)（首都倫敦與其他地區(qū)）、不同警務(wù)（跨區(qū)域的嚴(yán)重刑事犯罪偵查與其他警務(wù)），形成了條塊結(jié)合、事權(quán)明晰的管理體制。

我國同英國相比，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口密度和治安狀況等方面差異性更為明顯，科學(xué)而合理地劃分中央與地方警察事權(quán)的范圍界限，避免出現(xiàn)越位、錯(cuò)位、缺位，對于完善國家治理結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮中央與地方“兩個(gè)積極性”，更好地形成維護(hù)國家安全和社會穩(wěn)定的合力很有必要。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確提出，“推進(jìn)各級政府事權(quán)規(guī)范化、法律化，完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權(quán)法律制度，強(qiáng)化中央政府宏觀管理、制度設(shè)定職責(zé)和必要的執(zhí)法權(quán)”，“根據(jù)不同層級政府的事權(quán)和職能，按照減少層次、整合隊(duì)伍、提高效率的原則，合理配置執(zhí)法力量”。

當(dāng)然，我國與英國的發(fā)展方式、發(fā)展階段并不相同，不可能照搬照抄英國的模式和做法。但是，“以人為鏡，可知得失，以史為鑒，可見興替”。英國警察管理體制的經(jīng)驗(yàn)做法，對我國全面深化公安改革至少有以下三點(diǎn)值得借鑒。

一是應(yīng)當(dāng)將維護(hù)國家安全、政治安全的警務(wù)工作劃分為中央事權(quán)。英國將首都倫敦警務(wù)劃分為中央事權(quán)，由內(nèi)政部實(shí)行垂直管理，當(dāng)然是因?yàn)閭惗刈鳛橛恼?、?jīng)濟(jì)、文化中心，人口密度大，治安形勢復(fù)雜，政治地位特殊。我國地廣人多，“條塊結(jié)合、以塊為主”的警察管理體制勢必需要長期堅(jiān)持。但是，諸如北京、上海、新疆、西藏等特殊地區(qū)的警務(wù)工作，也應(yīng)適當(dāng)加強(qiáng)中央事權(quán)的權(quán)重。此外，諸如國內(nèi)安全保衛(wèi)、出入境管理、反恐怖、對黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人以及重要外賓的安全警衛(wèi)等特殊領(lǐng)域的警務(wù)工作，更應(yīng)明確劃分為中央事權(quán)，以便于建立高效便捷、“全國一盤棋”的指揮體系。

二是應(yīng)當(dāng)將維護(hù)地方社會穩(wěn)定、公共安全、人民安居樂業(yè)、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的警務(wù)工作劃分為地方事權(quán)，但中央應(yīng)當(dāng)通過多種方式介入管理。英國將維護(hù)社會治安、安全防范、治安行政管理等警務(wù)工作劃分為地方事權(quán)，但其內(nèi)政部通過介入人事任免、提供警務(wù)保障、加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)、完善警務(wù)監(jiān)督等多種方式，切實(shí)增強(qiáng)了對地方警察的約束力和引導(dǎo)力，對規(guī)范地方警察事權(quán)履行發(fā)揮了積極作用。我國人民警察在劃分中央和地方事權(quán)時(shí)，公安部也應(yīng)當(dāng)注意通過介入隊(duì)伍管理，強(qiáng)化中央凝聚力；通過提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)和支持，強(qiáng)化地方認(rèn)同感；通過提供財(cái)政支持和保障，強(qiáng)化地方依賴感。

三是將中央和地方都應(yīng)承擔(dān)一定職責(zé)的警務(wù)工作劃分為中央和地方共同事權(quán)。英國將跨區(qū)域的嚴(yán)重刑事犯罪偵查劃分為中央事權(quán)，由國家嚴(yán)重有組織犯罪偵查局負(fù)責(zé)；對其他刑事犯罪偵查則劃分為地方事權(quán)，由各地警察局負(fù)責(zé)。但是，國家嚴(yán)重有組織犯罪偵查局可以應(yīng)地方警察局長的協(xié)助申請，對當(dāng)?shù)亻_展嚴(yán)重犯罪的預(yù)防和調(diào)查，提供犯罪情報(bào)，開展執(zhí)法合作。這種方式既發(fā)揮了中央在技術(shù)、信息、資源等方面的優(yōu)勢，又發(fā)揮了地方在治安防控等方面的優(yōu)勢。為了充分調(diào)動中央和地方“兩個(gè)積極性”，我國也應(yīng)當(dāng)將刑事犯罪偵查、警務(wù)技術(shù)手段建設(shè)等劃分為中央和地方共同事權(quán)。

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