從執(zhí)行局化改革到整體性治理：英國行政改革梯度演進

徐曉琰

【摘 要】英國作為行政改革最早的國家之一，其改革模式對其他國家構建服務型政府具有較強的示范作用。執(zhí)行局化改革與整體性治理作為英國行政改革的兩個重要發(fā)展模式，都以為公民服務為宗旨，以合作為手段。但二者在改革的中心、合作方式和政府角色定位方面存在明顯差別和梯度演進特征，具體表現(xiàn)在：以權力為中心走向以事為中心，從公私合作發(fā)展為整體性合作，從掌舵者角色轉化為掌舵者與參與者角色共存。從執(zhí)行局化改革到整體性治理是英國行政體制改革不斷發(fā)展和完善進程，具有改革成果的累進效應。

【關鍵詞】英國；執(zhí)行機構改革；整體性治理

英國作為進行行政改革最早的國家之一，其改革模式對其他國家有較強的示范作用。20世紀80年代以來，保守黨政府為了解決行政效率低下、行政開支龐大、行政管理結構單一和管理非現(xiàn)代化等問題而推行執(zhí)行局化改革，具體措施為重新界定公共機構的范圍，并按照政策制定與政策執(zhí)行相分離的原則對公共機構進行改革，即設立核心部與一系列執(zhí)行機構。這在一定程度上提高了政府服務的效率、回應性，但也面臨著如管理碎片化、公共責任缺失的困境。隨后執(zhí)政的工黨政府為了更好的為公眾提供公共服務，在延續(xù)保守黨政府某些政策的同時，也提出了新的改革措施。方式之一是進行整體性治理。英國執(zhí)行局化改革與整體性治理兩個行政改革模式后來被許多國家借鑒。

為了借鑒英國改革經(jīng)驗，建構我國服務型政府，我國學者對此做了許多引進和分析述評。包括對英國執(zhí)行局化改革和整體性治理的概念、產(chǎn)生背景、特征、趨勢、對我國的啟示等的介紹和論述，如王玉明（2000），周志忍（2004），李金龍（2007），（挪威）Tom Christensen Per Legreid（2006），（美）羅伯特·阿格拉諾夫、邁克爾·麥奎爾（2007），褚松燕（2006）等。而在實踐上，從我國進行的行政三分制與大部制改革中或多或少能看到這兩種改革模式的影響。

但是，由于英國執(zhí)行局化改革和整體性政府治理在核心價值定位上存在差異，以及可能導致不同的結果，在借鑒英國改革經(jīng)驗的過程中，有必要理清二者之間的關系，為我國行政體制改革提供經(jīng)驗參照。

目前對英國執(zhí)行局化改革與整體性治理關系的研究，僅限于簡單的述評，有的學者將他們看作一次改革的兩個方面，或者看作不同的改革范式。如比較英國各階段公共服務改革時提到兩者的關系，把執(zhí)行局化改革作為新公共管理背景下追求效率的一種方式，而整體性治理是繼傳統(tǒng)官僚制、新公共管理之后公共行政的第三種典范，如竺乾威（2008），曹現(xiàn)強（2009）。除此之外，對于二者關系的明確論述則鮮有人論及。本文認為，他們是兩個不斷遞進的改革過程，具有改革成果的累進效應。

一、英國行政體制改革核心脈絡的承接：執(zhí)行局化改革與整體性治理的共性

不可否定，英國執(zhí)行局化改革和整體性治理都是在公共管理大背景下，吸取傳統(tǒng)官僚制時期政府管理理念、運作原則、改革措施的優(yōu)越性，并結合自身時代特點而實施的新的改革措施。

執(zhí)行局化改革起源于20世紀80年代。1988年內(nèi)閣辦公廳效率小組起草調(diào)研報告《改進政府管理：下一步行動方案》（即《伊布斯報告》）標志著執(zhí)行局化改革的開始。整體性治理則由隨后上臺的工黨政府提出。1997年英國學者培利·?？怂钩霭妗墩w型政府》一書，標志著整體性治理的開始。最初稱之為“協(xié)同政府”，后逐漸被“整體型政府”取代。二者的區(qū)別在于協(xié)同政府關注“我們能夠一起做什么”，整體性政府則關注“需要誰參與，并在什么基礎上來取得我們在這里真正想取得的東西”。此項改革的主要目的是為了解決新公共管理運動帶來的政府部門碎片化及政府責任缺失狀況，“獲得水平和垂直的協(xié)調(diào)性的思維模式與行動范式”。其建立在信息技術迅速發(fā)展的基礎上，強調(diào)政府組織上下級之間、各部門之間及政府與社會之間的協(xié)同合作。

顯然，英國執(zhí)行局化改革與整體性治理是針對英國行政管理過程中產(chǎn)生的不同的問題所采取的相應改革措施，但是由于某些問題（如政府縱向、橫向權力與責任的平衡問題）是兩個時期政府管理共同面臨的，對這些問題的解決秉承了英國行政改革一以貫之的做法，表現(xiàn)在以下方面：

（一）以為公民服務為宗旨

普遍認為，獲得政府合法性是政府得以維系統(tǒng)治的基礎。邁克爾·羅斯金指出，“一個政府能從其良好的政績中獲得合法性”。因此，各國的改革基本都是以此為出發(fā)點進行的，英國也不例外。

執(zhí)行局化改革按照計劃與執(zhí)行相分離的原則，設立“執(zhí)行機構”、加強人力資源的開發(fā)與利用、保持外部壓力以推動政府改革的持續(xù)進行等措施，采用多種組織模式和機構類型，使用現(xiàn)代化的管理方式，最終還是更方便、快捷、有效地為公民提供公共服務，以維護政府合法性。

而整體性治理強調(diào)政府盡量以公民的整體需求為核心，并以此為出發(fā)點設置政府組織機構及其提供服務的模式，為公民提供整合性的服務，而不是事先劃分好管理職能，再根據(jù)公民的實際需要在各部門之間進行協(xié)調(diào)。比如提供一站式服務，把一些分散的服務功能集中起來以便解決一些重復的問題。這種從公民的整體需求為核心進行機構設置及其運行方式的做法，本身就體現(xiàn)了為公民服務的特點。

因此，可以說兩次改革的目的都是更好的為公民提供服務。

（二）以合作為手段

執(zhí)行局化改革和整體性治理都以為公民服務為宗旨，在具體措施上也采用了各種手段，其共同之處在于采用了合作的方式。這在很大程度上歸結于“社會問題本身很少遵守部門或機構的界限，需要加強合作才能加以解決”。

執(zhí)行局化改革的一個重要特點是采用了公私合作的方式。在該項改革中，重新劃分公共機構的范圍，并且采取一定措施處置那些被界定為非公共機構的機構。具體做法為：首先判斷該機構是否可以取消；如果不能取消，則看它是否可以私有化；如果不能私有化，再考慮其是否可以和政府簽訂承包合同；如果以上原則都不適用，才被視為公共機構。《改進政府管理：下一步行動方案》指出，原有政府里只有一半左右被承認是公共機構。其余機構則按照以上方式處理。對這些被承認的公共機構進行職能改革，由執(zhí)行機構候選人的上級主管部門、下一步行動方案項目小組、財政部三方共同參與，把部屬機構轉化為執(zhí)行機構負責具體的事務性工作，政府本身負責制定政策。英國財政部和首相公共服務改革辦公室列出了政府可以利用的八種組織模式，其中公私伙伴和合同外包是公私合作的體現(xiàn)。

整體性治理強調(diào)以公民的整體需求為核心，為解決公民需求就需要各方的共同努力。因此，整體性治理需要全方位、多角度的合作，不僅僅需要公私合作，而且需要中央與地方以及政府部門之間，甚至國際范圍內(nèi)全球性合作?！昂献骺梢允钦降模部梢允欠钦降摹?。合作的內(nèi)容非常廣泛，小到簡單的信息獲取，大到達成大型項目的談判協(xié)定，只要涉及到公民需求，就有合作的必要。

顯然，兩次改革都以合作作為手段，只是合作的側重點有所差異。

二、英國行政體制改革核心脈絡的延展：從執(zhí)行局化改革到整體性治理

英國執(zhí)行局化改革與整體性治理在目的和手段上保持了一致性，但是二者在改革的中心、合作方式和政府角色定位方面存在明顯差別和梯度演進特征。

（一）改革的中心：以權力為中心走向以事為中心

執(zhí)行局化改革與整體性治理都涉及權力的下放與分配，但是執(zhí)行機構的自主權建立在主管部門掌握管理權的基礎之上，而整體性治理則圍繞公民面臨的難題，以信息為基礎分配權力而具有一定的靈活性，網(wǎng)絡技術和信息技術的發(fā)展更是促進了問題的快速解決，提高行政效率進而增強政府回應性。

執(zhí)行局化改革在運行時以權力為中心，主管部門保持對執(zhí)行機構的管理權，并賦予執(zhí)行機構較大的自主權，在機構內(nèi)部實行企業(yè)化管理。這些執(zhí)行機構由來自各方面、經(jīng)過競爭產(chǎn)生的主管人管理，在預先規(guī)定的政策范圍內(nèi)運作，執(zhí)行機構主管人對工作結果負責，“在機構編制、人員錄用標準和程序、工資級別和待遇、內(nèi)部組織結構、財務管理等方面實行自主管理”，“在法律上可以代替部長回答議會對屬于他們職責范圍內(nèi)事情的咨詢”。這在一定程度上實現(xiàn)了制度性分權。

整體性治理則強調(diào)以事為中心，政府的運作“以治理結果為核心，擴大授權以整合性的預算來達成任務”。為達到為公民提供整體性服務的目的，可以采用多種合作方式、利用各種工具，使用各種組織模式和機構類型。與執(zhí)行機構改革相比，網(wǎng)絡技術得到較快發(fā)展，政府以網(wǎng)絡為技術基礎提供服務，這樣政府的工作流程更加透明化，公民可以更加及時、有效、低成本地了解政府信息并接受政府提供的服務。信息技術的發(fā)展促進了信息的搜尋和提供，政府提供服務傾向于以信息而非權威為基礎來授權，在合作的過程中，沒有正式的下屬關系，也就沒有明顯的層級差異，中央與地方在合作過程中就淡化了權力控制。

（二）合作的方式：從公私合作發(fā)展為整體性合作

隨著國家行政事務的復雜化和政府能力的有限性，合作逐漸成為政府解決問題的一種有效方式。執(zhí)行局化改革與整體性治理都采用了合作的方式，但是后者是在前者基礎上的發(fā)展，更有助于解決紛繁復雜的社會問題。

如前所述，執(zhí)行機構在進行合作時采用的是公私合作，如政府部門、私人部門及非營利性機構之間的合作，主要采用私人部門形態(tài)管理。整體性治理繼承了執(zhí)行機構改革公私合作的做法，也突出政府組織內(nèi)部及國際范圍內(nèi)政府之間的合作。其中，政府組織內(nèi)部的合作包括橫向和縱向管理活動兩方面。此外，整體性治理還包括了治理功能的整合，不僅意味著同一機構內(nèi)不同功能上的整合，也涵蓋了不同部門之間功能的整合。可見，整體性治理采用的合作方式是整體性合作，是全方位、多角度的合作。

（三）政府角色定位：從掌舵者角色轉化為掌舵者與參與者角色共存

執(zhí)行局化改革與整體性治理在政府角色定位以及運行機制環(huán)節(jié)上有明顯不同。相比之下，政府由掌舵者轉為多元治理主體中的普通一員，不僅意味著公民政治參與的提高，更重要的是能夠促進社會問題的解決、維持政治秩序的穩(wěn)定。而專業(yè)化的管理方式向數(shù)字化政府治理模式的轉變也提高了政府工作的透明度、效率及回應力。

執(zhí)行局化改革實行政策制定與政策執(zhí)行分離，政府負責制定政策，實際充當掌舵者的角色，具體操作性職能由執(zhí)行機構履行。相應地，在機構設置上，執(zhí)行機構屬于執(zhí)行操作性活動的政府內(nèi)部機構。這些執(zhí)行機構大體上可分為五類，在規(guī)模上差異很大，從幾十人（外交部所屬的會議中心）到幾萬人（社會福利執(zhí)行機構）不等。通過這些執(zhí)行機構，政府把90%的公務員轉移到執(zhí)行機構，這些執(zhí)行機構承擔了政府76%的工作。在運作上，執(zhí)行機構改革仍然采用直接的專業(yè)化管理方式。

整體性治理則關注公民的整體性需求，其職能定位在為公民整體性需求服務，以解決特定事情為中心進行全方位的合作，以信息為基礎來授權。因此，在機構設置和運行模式上淡化政府的掌舵色彩，在政府組織結構設置上注重部門之間的整合。在英國，為了加強政府部門的合作，通常由首相或內(nèi)閣組建新的跨部門組織。這些跨部門組織主要有兩類：一是為了某一特殊政策問題而專門成立的、成員來自不同部門的非常設機構，二是從事戰(zhàn)略決策研究以保證政府決策具有統(tǒng)一性、戰(zhàn)略性的組織。在運作上，整體性政府改變傳統(tǒng)的組織形態(tài)，充分利用現(xiàn)代信息技術和網(wǎng)絡技術，將各層級政府、各部門的信息管理人員和信息管理系統(tǒng)整合起來，形成了數(shù)字化政府治理模式。這一方面使政府的工作流程更加透明化，公民可以更加及時、有效、低成本地了解政府信息并接受政府提供的服務，提高了行政效率，另一方面通過不斷整合政府與公民之間的互動回應機制，更快、更好的為公民提供多元化服務。

三、結語

以改變政府部門碎片化為最初目標的整體性治理在彌補執(zhí)行機構“孤立文化”的不足方面做出了一定努力，在現(xiàn)代管理理論的發(fā)展史上增添了一筆。當然，對英國工黨保持和鞏固執(zhí)政地位也功不可沒。隨著信息技術的發(fā)展，電子政務的發(fā)展也呈愈演愈烈之勢。然而，整體性治理在運作中也遇到一定問題。隨著時代的發(fā)展，問題的復雜性在不斷增強，解決一個問題可能需要多方面的努力，如何平衡參與合作的各方的影響力、權力、責任，以及如何充分、有效利用現(xiàn)代信息技術就有可能成為整體性政府建設需要關注的話題。我國在構建服務型政府的過程中，有一些改革措施與英國的改革不謀而合，如注重回應公民需求。然而，在把英國改革模式本土化的過程中，既要避免英國執(zhí)行機構改革中的“碎片化”理問題，又要回應整體性治理面臨的新問題，這需要綜合考慮各種因素，把握改革成果的累進效應，推進我國的行政體制改革。

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