中國公共決策的體制外壓力：問題、成因與對策

潘同人

摘 要：中國公共決策中的體制外壓力主要來源于網(wǎng)絡(luò)空間，這種壓力產(chǎn)生的原因在于公共空間的扁平化。網(wǎng)絡(luò)民意經(jīng)過網(wǎng)絡(luò)“強勢人物”的精心處理，發(fā)生了“乘數(shù)效應(yīng)”，對決策體系構(gòu)成了強大的政治壓力。妥善應(yīng)對體制外壓力，一方面是治理公共空間的扁平化，另一方面是調(diào)整和優(yōu)化公共決策過程。

關(guān)鍵詞：公共決策；體制外壓力；公共空間扁平化；乘數(shù)效應(yīng)

中圖分類號：D61 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2015）12-0003-02

隨著信息技術(shù)的高速發(fā)展，以互聯(lián)網(wǎng)公共輿論為代表的體制外壓力正在侵蝕原有決策模式的合法性與有效性，黨和政府在決策時開始面臨體制外壓力。中國公共決策中的體制外壓力主要來源于網(wǎng)絡(luò)空間，這種壓力產(chǎn)生的原因在于公共空間的扁平化。網(wǎng)絡(luò)民意經(jīng)過網(wǎng)絡(luò)“強勢人物”的精心處理，發(fā)生了“乘數(shù)效應(yīng)”，對決策體系構(gòu)成了強大的政治壓力。

一、問題的提出

1978年以前，中國的社會力量極其微弱，國家與社會之間呈現(xiàn)“國家全面宰制社會”的局面，公共決策中基本不存在體制外壓力。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的展開，相當(dāng)一部分社會成員游離于傳統(tǒng)的單位體系之外，成為具有獨立利益取向的主體，黨和政府在決策時開始面臨體制外壓力。為了應(yīng)對這種壓力，改革者對原有的決策模式進(jìn)行了一定程度的調(diào)適和改造，提高了整個決策體系的開放性和適應(yīng)性，初步形成了以科學(xué)化、民主化、法治化為價值導(dǎo)向的新型決策體系。

正如王紹光所言，中國在改革進(jìn)程中形成了一種共識型決策模式。這種以“開放”與“協(xié)商”為特征的決策模式在改革的中前期發(fā)揮了重要的作用，保證了各項戰(zhàn)略性政策措施的成功運作[1]。然而，隨著信息技術(shù)的高速發(fā)展，以互聯(lián)網(wǎng)公共輿論為代表的體制外壓力正在侵蝕這種決策模式的合法性與有效性。各種“公知大V”在網(wǎng)絡(luò)世界呼風(fēng)喚雨，在一定程度上影響著某些領(lǐng)域的政策議程，個別地方官員出于自身政治前途的考慮，甚至要看著“公知大V”的臉色行事。依托于網(wǎng)絡(luò)空間的體制外壓力正在形塑當(dāng)代中國的政策過程與政治話語，決策者能夠深切地感受到它的存在與涌動。

二、體制外壓力的成因

公共決策中的體制外壓力是如何產(chǎn)生的？中國的決策模式從來就不是封閉的，共產(chǎn)黨人歷來強調(diào)運用“群眾路線”來了解社會群體的真實需求，從而實現(xiàn)政策內(nèi)容與民眾意愿的深度契合。在網(wǎng)絡(luò)公共輿論興起之前，群眾路線的表現(xiàn)形式主要有兩種：一種是“走出去”，即決策者通過調(diào)查研究，主動了解目標(biāo)群體的利益和意愿；另一種是“請進(jìn)來”，即決策者邀請相關(guān)利益群體參與決策過程，主動與目標(biāo)群體就政策問題展開協(xié)商。

隨著網(wǎng)絡(luò)民意的崛起，中國的公共決策過程開始呈現(xiàn)出另一種景象，出現(xiàn)了哈貝馬斯所描述的“公共空間”。各種紛繁復(fù)雜的利益需求，經(jīng)過“公知大V”的潤色加工，匯聚到互聯(lián)網(wǎng)這個海量的信息平臺上。中國的公共空間主要存在于網(wǎng)絡(luò)世界，這使得中國互聯(lián)網(wǎng)的政治功能明顯強于其他國家。由于互聯(lián)網(wǎng)的技術(shù)特性，一旦它成為公共空間的物質(zhì)載體，它就可以輕而易舉地將市民社會中海量的利益需求都輸送到政治國家的決策體系當(dāng)中，從而造成“需求超載”。國家原有的決策資源將無法滿足通過互聯(lián)網(wǎng)這個公共空間所傳遞的各種利益需求，從而削弱國家政治架構(gòu)的合法性。

根據(jù)哈貝馬斯的理論，公共空間是存在于政治國家與市民社會之間的“中間領(lǐng)域”，它可以區(qū)隔一個國家的政治生活和私人生活，也可以充分容納市民社會中產(chǎn)生的各種公共性問題[2]。公共空間的健康發(fā)展可以舒緩決策者面臨的政治壓力，使市民社會中的各種利益矛盾和沖突進(jìn)入一個和平共處的場域，不同的利益表達(dá)在這個場域中相互磨合，消解了自身攜帶的政治能量，從而使決策者能夠在綜合平衡各種尖銳的政策主張時做到游刃有余。

然而，中國的公共空間以網(wǎng)絡(luò)公共輿論的形式存在和發(fā)展，這使得公共空間呈現(xiàn)出扁平化特征。來自社會領(lǐng)域的各種意愿和需求沒有被公共空間充分容納，而是直接傳遞到了決策系統(tǒng)，對決策者構(gòu)成了直接壓力。中國的公共空間表達(dá)性過強，涵容性明顯不足，使得決策者面臨著“需求超載”的現(xiàn)實困境和民粹化的決策環(huán)境。

中國公共空間的扁平化特征，源于互聯(lián)網(wǎng)特有的技術(shù)形式。公共輿論在進(jìn)入互聯(lián)網(wǎng)信息平臺以后，經(jīng)過某些“強勢人物”的精心處理，可以產(chǎn)生“乘數(shù)效應(yīng)”。即基于特定政策導(dǎo)向的公共輿論，可以在網(wǎng)絡(luò)平臺上汲取社會公眾的政治支持，從而成倍放大這種輿論的政策影響力。一種利益需求在產(chǎn)生了“乘數(shù)效應(yīng)”以后，很容易對其他利益需求構(gòu)成壓倒性優(yōu)勢，從而不再停留于公共空間層面，而是直接進(jìn)入了政策議程。

公共空間的發(fā)展演進(jìn)是一個歷史進(jìn)程。在西方國家，公共空間是啟蒙運動的產(chǎn)物，是隨著生產(chǎn)方式的變遷、科學(xué)文化的積累、中產(chǎn)階級壯大而逐漸成形的。公共空間的出現(xiàn)，使得資產(chǎn)階級政府與廣大勞動群眾之間產(chǎn)生了一個具有一定公共性的緩沖地帶，人民群眾的物質(zhì)和文化需求在這個緩沖地帶得到了一定程度的表達(dá)和重視。在公共空間生長發(fā)育的過程中，各種紙質(zhì)媒介充當(dāng)了載體，承擔(dān)了利益表達(dá)和政策辯論的功能。各種政策觀念長期共存于這個空間當(dāng)中，在相互理解和補充的基礎(chǔ)上形成具有公共理性的政策方案。哈貝馬斯的交往行為理論和協(xié)商民主理論，實際上都是在西方國家公共空間長期發(fā)展的基礎(chǔ)上提煉出的哲學(xué)和政治學(xué)理論。

中國的公共空間發(fā)展的時間很短，即便從1994年中國接入國際互聯(lián)網(wǎng)開始算起，也僅有20余年。公共空間與信息技術(shù)的結(jié)合，使得這種空間出現(xiàn)了功能層面的嬗變。公共空間本該擁有的政治緩沖作用被網(wǎng)絡(luò)平臺的“乘數(shù)效應(yīng)”嚴(yán)重弱化了，而政治參與作用卻被這種效應(yīng)極大地加強了。網(wǎng)絡(luò)民意的洶涌而至，其間夾雜著民粹化傾向的意見表達(dá)話語，這增強了決策過程中利益平衡的難度，也影響了決策的執(zhí)行力和公信力。

中國的公共空間由于和網(wǎng)絡(luò)平臺相互融合而具有了扁平化的特征，來自私人生活領(lǐng)域的需求和利益無法被這個空間充分容納。這些需求和利益在進(jìn)入公共空間以后，通過互聯(lián)網(wǎng)的“乘數(shù)效應(yīng)”迅速轉(zhuǎn)化為一種體制外壓力，從而作用于特定的公共政策領(lǐng)域。在這個過程中，網(wǎng)絡(luò)上的“強勢人物”發(fā)揮了信息轉(zhuǎn)化作用，他們利用自己在現(xiàn)實生活中的知名度和社會影響力，將普通的政策信息轉(zhuǎn)化成強大的政治壓力，從而影響政策過程和政策產(chǎn)出。因此，如何改造公共空間的扁平化結(jié)構(gòu)，治理和應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)平臺的“乘數(shù)效應(yīng)”，規(guī)制網(wǎng)絡(luò)“強勢人物”的信息轉(zhuǎn)化作用，構(gòu)建和諧包容的網(wǎng)絡(luò)公共空間，是科學(xué)決策、民主決策、依法決策所應(yīng)該解決的問題。

三、體制外壓力的應(yīng)對之策

中國公共決策的體制外壓力主要來源于互聯(lián)網(wǎng)，來源于一個虛擬性的公共空間。應(yīng)對體制外壓力的關(guān)鍵，在于如何調(diào)整政治系統(tǒng)與公共空間的關(guān)系。一方面，在社會轉(zhuǎn)型期迅速發(fā)展的過程中，公共空間出現(xiàn)了某種程度的結(jié)構(gòu)異化，需要政府通過科學(xué)有效的政策手段進(jìn)行調(diào)控；另一方面，信息技術(shù)向公共生活的滲透是大勢所趨，政府應(yīng)該逐步適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)民意下的決策過程。

體制外壓力經(jīng)過扁平化的公共空間會充分發(fā)揮“乘數(shù)效應(yīng)”，對現(xiàn)行的決策程序與政治架構(gòu)的合法性造成沖擊。因此，對公共空間的結(jié)構(gòu)性調(diào)整與依法規(guī)制是必不可少的措施，重點應(yīng)著力于治理公共空間的扁平化，抑制網(wǎng)絡(luò)信息傳播過程中的“乘數(shù)效應(yīng)”，依法懲治“公知大V”的違法行為，提高網(wǎng)絡(luò)公共空間的涵容性。

治理公共空間的扁平化，關(guān)鍵在于提高網(wǎng)絡(luò)空間的信息容量。中國網(wǎng)絡(luò)空間的信息容量明顯小于發(fā)達(dá)國家，門戶網(wǎng)站的信息承載力不足，某些政治性評論很容易得到公眾的關(guān)注，從而對政策過程造成負(fù)面影響。因此，應(yīng)該加強互聯(lián)網(wǎng)信息容量建設(shè)尤其是門戶網(wǎng)站的信息容量建設(shè)，在人民日報、新華社與主要門戶網(wǎng)站之間，建立信息合作機制，提高傳統(tǒng)媒體與新媒體的協(xié)調(diào)性與融合度。此外，中央和省級政府應(yīng)該設(shè)立專項資金，用來支持門戶網(wǎng)站擴充采編隊伍，提高信息汲取能力。

治理公共空間扁平化，還在于調(diào)整網(wǎng)絡(luò)空間的信息結(jié)構(gòu)。中國網(wǎng)絡(luò)空間的政治性信息比重偏大，使得網(wǎng)絡(luò)空間對政治體系的影響過強。這種情況應(yīng)該采取措施將網(wǎng)絡(luò)空間的政治屬性控制在一定的范圍內(nèi)。政府可以重點支持生活服務(wù)類、娛樂休閑類網(wǎng)站的發(fā)展，提高網(wǎng)絡(luò)空間非政治性信息的比重，從而削弱網(wǎng)絡(luò)空間對決策體系的政治壓力。

公共空間扁平化對應(yīng)的社會現(xiàn)實是網(wǎng)絡(luò)民意的充分表達(dá)，網(wǎng)絡(luò)民意既有民主的一面，也有民粹的一面。只有調(diào)整和優(yōu)化公共決策過程，才能趨利避害，在減弱網(wǎng)絡(luò)空間民粹性的基礎(chǔ)上，發(fā)揚民主，促進(jìn)團(tuán)結(jié)，推動國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

公共空間是決策者面臨的政策環(huán)境，只有決策者不斷調(diào)試自己的價值標(biāo)準(zhǔn)和行為模式，才能與蓬勃發(fā)展的網(wǎng)絡(luò)民意相適應(yīng)。互聯(lián)網(wǎng)是一個開放的、多元價值的信息平臺，各種政策需求在虛擬空間中相互激蕩、碰撞，并不存在絕對主導(dǎo)的政策取向，這給政府的公共選擇造成了更大的困難。政府所倡導(dǎo)的價值理念和政策方案雖然經(jīng)過了比較嚴(yán)密的技術(shù)論證和利益綜合過程，但是不一定能在網(wǎng)絡(luò)空間中贏得主動，各種極端的觀念和主張從不同角度對決策過程構(gòu)成挑戰(zhàn)。因此，決策者需要從決策過程的各個環(huán)節(jié)著手，適應(yīng)公共空間相對扁平的特征。

對決策過程的調(diào)整和優(yōu)化應(yīng)該著眼于四個方面：一是平衡政策價值的經(jīng)濟(jì)性與社會性。政府在決策過程中兼顧政策價值的經(jīng)濟(jì)維度與社會維度，是貫徹深入落實科學(xué)發(fā)展觀，全面建成小康社會的重要要求。充分改造政策評估體系，在評估指標(biāo)的設(shè)計層面，更加注重社會性指標(biāo)的，尤其是民生性指標(biāo)的構(gòu)建，是調(diào)整和優(yōu)化決策過程的重要手段，對減少來自網(wǎng)絡(luò)空間的體制外壓力具有顯著作用。

二是平衡政策網(wǎng)絡(luò)的封閉性與開放性。在實踐中，政策網(wǎng)絡(luò)是一個相對封閉的系統(tǒng)。然而，信息技術(shù)的發(fā)展，使得政策網(wǎng)絡(luò)日益受到外部環(huán)境的影響，網(wǎng)絡(luò)的界限開始模糊不清。因此，應(yīng)該在堅持決策效率原則的基礎(chǔ)上，逐步適應(yīng)公眾對決策過程的參與。政府應(yīng)該盡量將網(wǎng)絡(luò)民意表達(dá)制度化，將網(wǎng)絡(luò)公共意見變成中國政治生活的一部分。

三是平衡政策工具的象征性與實效性，政府選擇政策工具，必然要注重實效。然而，公共空間的扁平化要求政策工具要具有象征性。只有通過某種象征手段，讓社會公眾切實體會到政策的變革與困境的改善，才能使網(wǎng)絡(luò)公共輿論朝著有利于決策者的方向發(fā)展。因此，要加強政策的宣傳力度，通過各種現(xiàn)代化傳播媒介，讓社會公眾充分了解政策的制定、實施和評價情況。

四是平衡政策效果的漸進(jìn)性與突變性。中國的改革是漸進(jìn)性的，漸進(jìn)性的政策措施往往缺乏政策效果層面的突變，使得某些社會成員感受不到政策的效果。因此，要在循序漸進(jìn)推進(jìn)改革的過程中，增加政策效果的突變性因素，不失時機地促成某個政策領(lǐng)域的質(zhì)變性成就，提高決策者的威信。

參考文獻(xiàn)：

[1]王紹光，樊鵬.中國式共識型決策[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2013.

[2][德]哈貝馬斯.公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型——論資產(chǎn)階級社會的類型[M].曹衛(wèi)東，譯.北京：學(xué)林出版社，1999.