知識產權行政行為強制執(zhí)行的法律與實踐問題探究

知識產權的行政保護在中國的知識產權法律實踐中具有極其重要的意義，其高效與相對低成本解決問題的優(yōu)勢很多時候讓知識產權權利人將其作為維護知識產權權利、尋求法律救濟的第一位或主要選擇。

在知識產權案件中行使行政執(zhí)法權的部門主要是工商、海關以及版權機關，這些部門執(zhí)法中實施較多的行政行為包括扣押、查封、沒收、銷毀侵權貨物、責令當事人停止侵權行為及對當事人處以罰款等。

根據筆者的經驗，在對侵權商品采取行政行為的時候，包括工商部門在內的行政機關一般不會遇到需要強制執(zhí)行的情況。這是由該類案件的特點決定的，在對侵權商品扣押后經法定調查程序最終實施罰沒的過程中，除繳納罰款部分，一般不需要當事人的特殊配合。但涉及服務行業(yè)的侵權案件的情況則相對復雜，行政機關在案件的現(xiàn)場檢查以及調查過程中不直接扣押當事人財物，行政決定作出之后需要當事人主動配合施以相關行為（包括作為與不作為方式）才能使行政決定得以有效徹底地執(zhí)行，而實踐中取得當事人的主動配合往往并不容易，因此行政強制的問題在該類案件中顯得極為突出。

筆者在過去幾年中處理了大量通過工商部門解決酒店商號與商標侵權的案件，該類案件涉及的酒店服務行業(yè)的特性決定了其較一般商標與不正當競爭類案件復雜，其中突出問題之一是在工商部門對侵權酒店做出責令整改或者行政處罰決定后，侵權酒店拒絕變更侵權商號、移除其酒店設施上與商業(yè)活動中使用的侵權商號與標識，或者拒絕繳納罰款。工商部門的行政決定不能被實際執(zhí)行則對于案件解決沒有實質意義，提交工商投訴的商標權利人不得不另行向法院起訴或者繼續(xù)與涉案酒店協(xié)商談判解決侵權問題。在發(fā)生此種情形后，商標權利人需要付出幾倍的時間、精力和財力去徹底制止侵權行為，這顯然違背行政行為立法的初衷和目的。

筆者希望通過本文簡要總結目前知識產權行政行為強制執(zhí)行存在的一些實踐問題，并試圖探討如何能在現(xiàn)有法律框架下最優(yōu)化地利用法律規(guī)定解決相關問題。鑒于篇幅所限，筆者以下將主要圍繞工商部門行政行為的強制執(zhí)行問題進行討論。

行政行為強制執(zhí)行的主要法律規(guī)定總結分析

《中華人民共和國行政強制法》（以下簡稱《行政強制法》）于2011年6月30日通過，2012年1月1日起施行。在《行政強制法》施行前，有關行政強制執(zhí)行的法律規(guī)定主要散見于《中華人民共和國行政訴訟法》及其司法解釋，以及其他幾十部具體的法律法規(guī)中，對于行政強制執(zhí)行問題存在理解不一、規(guī)定沖突與適用混亂的現(xiàn)象。

《行政強制法》第二條對于行政強制執(zhí)行進行了明確定義：行政強制執(zhí)行是指行政機關或者行政機關申請人民法院，對不履行行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強制履行義務的行為。

從此定義可以看出，行政強制執(zhí)行的執(zhí)行主體包括行政機關與人民法院。那么如何確定兩種執(zhí)行主體的分工與權限呢？《行政強制法》第十三條規(guī)定，行政強制執(zhí)行由法律設定。法律沒有規(guī)定行政機關強制執(zhí)行的，作出行政決定的行政機關應當申請人民法院強制執(zhí)行。該條規(guī)定有兩方面的內容，一是行政強制執(zhí)行的設定權要由法律而不能由任何其他規(guī)范性文件進行規(guī)定。 但實際上設定行政強制執(zhí)行權的多是通過行政法規(guī)與部門規(guī)章。據不完全統(tǒng)計，規(guī)定行政機關自身有權強制執(zhí)行的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章共約90多件，其中法律所占比例還達不到15%。二是除法律明確規(guī)定由行政機關強制執(zhí)行的外，行政機關均應當申請人民法院強制執(zhí)行。在對前述涉及行政強制權的法律規(guī)定進行總結后可以發(fā)現(xiàn)，僅有公安、稅務、海關、城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門等少數(shù)行政機關擁有強制執(zhí)行權，而70%左右的行政強制執(zhí)行權應由行政機關申請人民法院行使。顯然，我國目前的行政強制執(zhí)行是以行政機關申請法院執(zhí)行為主，以行政機關自行執(zhí)行為輔。另外，還有一部分是行政機關可以自行執(zhí)行，也可以申請人民法院執(zhí)行，如《中華人民共和國海關法》第93條規(guī)定，當事人逾期不履行海關的處罰決定又不申請復議或者向人民法院提起訴訟的，作出處罰決定的海關可以將其保證金抵繳或者將其被扣留的貨物、物品、運輸工具依法變價抵繳，也可以申請人民法院強制執(zhí)行。

工商部門需要強制執(zhí)行其行政行為的一般應申請人民法院強制執(zhí)行。修改前的《中華人民共和國商標法》（以下簡稱《商標法》）第五十三條規(guī)定，…… 工商行政管理部門處理時，認定侵權行為成立的，責令立即停止侵權行為，沒收、銷毀侵權商品和專門用于制造侵權商品、偽造注冊商標標識的工具，并可處以罰款。當事人對處理決定不服的，可以自收到處理通知之日起十五日內依照《中華人民共和國行政訴訟法》向人民法院起訴；侵權人期滿不起訴又不履行的，工商行政管理部門可以申請人民法院強制執(zhí)行。雖然2014年5月1日起施行的《商標法》刪除了前述規(guī)定，依據《行政強制法》第十三條的規(guī)定“行政強制執(zhí)行由法律設定。法律沒有規(guī)定行政機關強制執(zhí)行的，作出行政決定的行政機關應當申請人民法院強制執(zhí)行”，工商部門還是需通過人民法院對于不履行其作出的行政處理決定的當事人進行強制執(zhí)行。

對于行政機關申請人民法院強制執(zhí)行的期限，《行政強制法》第五十三條規(guī)定為當事人申請行政復議或者提起行政訴訟的法定期限屆滿之日起三個月內，但是《最高人民法院關于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第八十八條則規(guī)定為180日。從制定機關與制定時間來看，在二者明顯存在沖突的情況下，應優(yōu)先適用《行政強制法》的規(guī)定。

《行政強制法》第五十五條至五十八條詳細規(guī)定了行政機關向人民法院申請強制執(zhí)行的具體程序。對于申請強制執(zhí)行應提供的材料，除申請書、行政決定書等一般性材料外，申請強制執(zhí)行的標的的情況對于決定執(zhí)行的成敗至為關鍵。如果被執(zhí)行的標的為財產，行政機關應盡可能向法院提供被執(zhí)行財產的具體情況，如銀行帳號等，如果需要強制執(zhí)行具體行為，行政機關應詳細描述執(zhí)行的范圍和程度，以避免產生過度執(zhí)行或者未完全執(zhí)行的情況。行政機關的強制執(zhí)行申請應提交給法院的執(zhí)行庭，法院執(zhí)行庭在收到行政機關的申請后，先進行書面審查，并在受理之日起七日內作出執(zhí)行裁定。法院除對形式要件進行審查外，更重要的是審查申請涉及的行政行為是否存在明顯缺乏事實根據、明顯缺乏法律、法規(guī)依據，或者是否具有其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權益的情形，也就是說，法院也有可能依法拒絕行政機關的申請。

工商部門行政行為強制執(zhí)行的實踐情況

筆者上面述及在處理酒店商號與商標侵權案件中存在很多需要強制執(zhí)行工商部門下達的責令整改或者行政處罰決定的情況，其中比較極端的案例是，在工商部門對涉案酒店下達《責令整改通知》后，涉案酒店不改正其使用侵權商號與商標的行為，在此情況下，工商部門進一步向涉案酒店下達了《行政處罰決定書》。

《行政處罰決定書》內容包括要求涉案酒店變更商號、停止侵權行為以及支付罰款幾項內容。涉案酒店在法定期限內向工商部門繳納了罰款，但是拒絕改正侵權行為及變更商號。我們在直接與涉案酒店協(xié)商要求其改正所有侵權行為的同時，也不斷與工商部門溝通并希望工商部門能申請法院強制執(zhí)行其作出的《行政處罰決定書》。工商部門努力嘗試說服涉案酒店改正侵權行為，涉案酒店并不配合，而后工商部門明顯表示不愿意申請法院強制執(zhí)行。雖然工商部門未明確不愿意申請強制執(zhí)行的原因，以筆者理解，本案中涉案酒店已經繳納了罰款（數(shù)額不低），對于工商部門來講量化考核其工作的指標部分已經得以基本實現(xiàn)，很少有工商執(zhí)法人員愿意“趟這趟混水”，投入巨大的時間和精力去申請法院強制執(zhí)行。筆者試圖檢索工商部門申請法院強制執(zhí)行行政行為的案例，在檢索到的很少的案例中基本都是要求法院執(zhí)行當事人財產，并未見到任何案例涉及申請法院強制當事人停止侵權行為。

除此案件外，我們在其他案件中也注意到，除非涉案酒店對工商部門提起行政訴訟，一般情況下，涉案酒店都會配合繳納罰款，但是拒絕改正其侵權行為。筆者分析出現(xiàn)此種現(xiàn)象的主要原因有兩個：一是涉案酒店確實意識到侵權問題并不打算實質對抗工商部門的行政決定，他們往往希望在繳納罰款后工商部門就不會再繼續(xù)施壓要求他們改正侵權行為；二是涉案酒店改正侵權行為的成本確實相對較高，涉及到更換酒店招牌、設施以及各種酒店用品、重新對酒店裝修等非常具體的工作。

另外，一些相對保守的工商部門往往只是針對涉案酒店使用侵權商號與商標的行為出具《責令整改通知書》?！敦熈钫耐ㄖ獣穼儆谛姓袨榈囊环N，因此也具有強制執(zhí)行力。在很多涉案酒店拒絕履行《責令整改通知書》的情況下，工商部門也有權申請法院強制執(zhí)行，但是實踐中卻幾乎沒有見過工商部門對于這一類案件申請法院強制執(zhí)行。

工商部門是否必須申請法院強制執(zhí)行當事人未予履行的行政決定呢？未修改前的《商標法》第五十三條使用了“工商部門可以申請人民法院強制執(zhí)行”的字樣，“可以”似乎應理解為這是工商部門的權利但不是義務?！吨腥A人民共和國著作權法》第五十六條也有類似規(guī)定，當事人對行政處罰不服的，可以自收到行政處罰決定書之日起三個月內向人民法院起訴，期滿不起訴又不履行的，著作權行政管理部門可以申請人民法院執(zhí)行。

事實上，執(zhí)行問題也一直都是中國司法實踐中的重大挑戰(zhàn)，特別是對于法院判決確定的為或者不為特定行為的部分（如被告應停止使用特定侵權標識的行為），鑒于法院執(zhí)行的人力與能力方面的限制，確實存在執(zhí)行難甚至執(zhí)行不能的情況。如在一些案件中，法院判決之后，被告仍通過全國各地的不同經銷商或者直營店銷售侵權產品，讓法院執(zhí)行庭去全國各地徹底制止侵權行為顯然不具有操作性，此種情形下，一些原告就選擇了另外取證再行起訴，并期望法院在判令被告支付更高經濟賠償?shù)那闆r下被告能主動停止所有侵權行為。工商部門申請法院強制執(zhí)行的過程中也有可能遇到類似挑戰(zhàn)，這可能也是目前為止行政強制執(zhí)行案例較少的原因之一。

在現(xiàn)有法律框架內采用多樣化的方式解決問題

“造法易，執(zhí)行難。”難產生于各種復雜的原因，因此過分苛求工商部門、法院機械地采取行動也不見得能收到良好的執(zhí)行效果。

依筆者經驗來看，首先還是要盡量和工商等行政部門溝通配合，在必要的時候尋求上級工商的幫助與介入。在一些案例中，雖然工商部門拒絕申請法院強制執(zhí)行，但也積極與我們一起努力向涉案酒店從不同角度施加壓力，甚至在一些案件中通過中間機構如街道辦事處協(xié)調說服涉案酒店予以配合改正侵權行為。案件最終解決雖然持續(xù)的時間要比一般案件長，但是相比工商申請法院強制執(zhí)行或者另行提起民事訴訟，顯然還是更經濟和快速。

“法律制定的目的最終是為實現(xiàn)對所有人和事平等有效，”《行政強制法》的出臺應該增強包括工商部門在內的行政機關的信心，激勵他們在必要的時候能切實利用法律賦予的權力。如果越來越多的行政機關能摒棄傳統(tǒng)保守的處理問題方式，消除怕麻煩怕承擔責任的想法，那么法律的執(zhí)行必然會更加順暢和有效。行政機關和法院的配合與工作銜接的程度將直接影響強制執(zhí)行的最終效果。法律如果成了擺設，不僅僅是無法解決實際問題，而且連發(fā)現(xiàn)法律本身問題的機會也沒有。行政機關與法院只有通過大量的實踐，才能發(fā)揮法律的意義、發(fā)現(xiàn)法律本身存在的問題并加以改正。