王四新 徐菱駿
【摘 ?要】隨著互聯(lián)網(wǎng)的高速發(fā)展,現(xiàn)有法律法規(guī)并不足以應(yīng)對互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)管理工作中的很多新情況、新問題,將約談制度作為一種常規(guī)性的手段,具有重要的現(xiàn)實意義。不僅為互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位提供了與管理機構(gòu)交流溝通的機會,也利于其及時發(fā)現(xiàn)經(jīng)營過程中存在的管理方面的漏洞,及時整改。對于主管部門來說,采取約談措施要遵循慎用、注重交流溝通、多方共同參與、慎發(fā)約談內(nèi)容的原則。
【關(guān)鍵詞】互聯(lián)網(wǎng) ? 約談 ? 溝通交流 ? 共同參與 ? 社會監(jiān)督
【中圖分類號】G203 ? ? ? 【文獻標(biāo)識碼】A
互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)的管理工作,迫切需要針對現(xiàn)實存在的情況,立足于互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)自身特點,本著既防止有害違法信息傳播、避免其不良影響,同時管理機構(gòu)又不越位行使權(quán)力,不致于對新聞信息服務(wù)單位甚至互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的活力產(chǎn)生致命影響的原則,進行互聯(lián)網(wǎng)新聞類信息服務(wù)管理方式的創(chuàng)新。自2015年6月1日起正式實施的《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位約談工作規(guī)定》(以下簡稱《約談十條》),有望助推上述問題的解決。
一、約談制度化的必要性
《約談十條》的出臺,將其他行業(yè),也包括互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)實行并在實踐中產(chǎn)生了良好社會效果的約談的做法,變成今后國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室的一種制度化的工作方式。在互聯(lián)網(wǎng)高速發(fā)展以及發(fā)展過程中各種各樣的問題層出不窮的情況下,在現(xiàn)有法律法規(guī)應(yīng)對新情況、新問題顯得捉襟見肘的情況下,將約談制度化為一種常規(guī)性的手段,具有重要的現(xiàn)實意義。
首先,這種作法順應(yīng)了互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)管理的潮流,是互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)飛速發(fā)展提出的內(nèi)在要求。面對我國互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展速度快、新問題多,又沒經(jīng)驗可借鑒的情況,需要負有管理職責(zé)的政府機構(gòu)和企業(yè),甚至包括其他社會力量共同參與進來,借助于約談這種制度所能夠提供的機會和平臺,共同找出發(fā)展中存在的問題,并通過共同的努力解決問題,為將來的發(fā)展提供切實可行的方案。
其次,約談是在發(fā)展過程中發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的方案,這種方法相比較于通過嚴格的適用法律,具有靈活性、易操作性,同時在借助公眾力量的情況下,可能更加高效。
從啟動程序來看,約談一般是在執(zhí)法機構(gòu)掌握了較為充分的證據(jù)的情況下,對互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位采取處罰之后的補救措施。約談制度有利于管理機構(gòu)通過柔性執(zhí)法的方式,既不激化管理機構(gòu)與互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)之間的對立情緒,同時又將問題作更有針對性、更有建設(shè)性的處理。
第三,約談制度能有效提高互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容管理的時效性和針對性?;ヂ?lián)網(wǎng)是個開放系統(tǒng),隨著上網(wǎng)人數(shù)的快速增加和上網(wǎng)方式的不斷拓寬,尤其是移動互聯(lián)網(wǎng)的普及,網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容管理出現(xiàn)了許多難以預(yù)料的新困難和新問題。互聯(lián)網(wǎng)平臺,尤其是具有社交性質(zhì)的平臺,很容易成為違法違規(guī)內(nèi)容滋生和傳播的平臺,內(nèi)容管理的難度空前加大。
在這種情況下,對內(nèi)容的管理就需要具有一定的靈活性,需要管理機構(gòu)和互聯(lián)網(wǎng)平臺服務(wù)提供商,互聯(lián)網(wǎng)用戶根據(jù)時代、語境、交流對象等情況進行衡量或把握。約談的辦法相對靈活,可以成為互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容管理的有效補充。
約談是互聯(lián)網(wǎng)這種開放系統(tǒng)對內(nèi)容管理提出的基本要求,是完善互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)制度必要的組成部分,隨著《約談十條》的生效,約談將成為一種常態(tài)化的互聯(lián)網(wǎng)新聞信息管理模式。
第四,互聯(lián)網(wǎng)約談制度是對互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新力量的包容和支持。管理和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)新聞信息內(nèi)容的行政行為,不應(yīng)當(dāng)僅僅停留在處罰層次上,還應(yīng)當(dāng)在適用相關(guān)法規(guī)進行處罰的基礎(chǔ)上,考慮互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位的長遠發(fā)展??稍诔浞譁贤ǖ幕A(chǔ)上,在企業(yè)、用戶和專家參與的情況下,通過各方帶有協(xié)商性的約談措施,既及時幫助互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)發(fā)現(xiàn)問題,又不至于因為措施的過于剛性和缺乏回旋的余地而使管理機構(gòu)和企業(yè)走向?qū)α?,避免互?lián)網(wǎng)企業(yè)被一棍子打死。
這種約談的機制,有利于政府管理機構(gòu)和互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)形成合作共贏的格局,有利于形成民主管理的風(fēng)氣,有利于保持企業(yè)的創(chuàng)造力和活力。
二、約談制度的功能
《約談十條》是由國務(wù)院授權(quán)的互聯(lián)網(wǎng)信息管理機構(gòu),即國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室、地方互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室在互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位發(fā)生嚴重違法違規(guī)情形時約見其相關(guān)負責(zé)人,進行警示談話、指出問題、責(zé)令整改糾正的行政行為;是管理機構(gòu)針對執(zhí)法過程中出現(xiàn)的日益復(fù)雜的新情況、新形勢而采取的新型行政執(zhí)法方式。
從約談的權(quán)力來源看,約談是互聯(lián)網(wǎng)信息管理機構(gòu)利用自己擁有的行政自由裁量權(quán),對實踐中違規(guī)現(xiàn)象突出或違規(guī)后果嚴重的互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位,要求其在認識到自己存在的問題的前提下,提出切實可行的改進措施,以減少或杜絕違規(guī)現(xiàn)象的持續(xù)發(fā)生,或避免產(chǎn)生更大、更壞的社會影響。
約談對互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)來講,也是一個與管理機構(gòu)進行交流溝通的機會。既可以在管理機構(gòu)主導(dǎo)的約談過程中,及時發(fā)現(xiàn)自己經(jīng)營過程中存在的管理方面的漏洞,及時彌合企業(yè)在執(zhí)行相關(guān)法律規(guī)定過程中存在的認識方面的偏差,又可以找到解決相關(guān)問題的路徑和方法。
約談過程中,互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)還可及時向管理機構(gòu)反映自己的訴求,解釋自己對相關(guān)法律規(guī)定適用過程中所作出的努力,糾正行政管理機構(gòu)對自己開展的相關(guān)業(yè)務(wù)活動存在的認識上的偏差,為互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位的發(fā)展謀求更多的認同和智力支持。
約談是溝通企業(yè)和行政管理機構(gòu)的橋梁,通過約談制度的設(shè)立及運用,管理機構(gòu)可以發(fā)現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位存在的較有代表性或較普遍的問題,及這些問題產(chǎn)生的社會原因和制度原因,從而為全面提升管理水平和決策水平,創(chuàng)造良好的條件。
三、約談來自法律授權(quán)
國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室的職責(zé)包括落實互聯(lián)網(wǎng)信息傳播方針政策和推動互聯(lián)網(wǎng)信息傳播法制建設(shè),指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、督促有關(guān)部門加強互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理,依法查處違法違規(guī)網(wǎng)站等。約談是互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室為促進有問題的互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位提升責(zé)任意識、加強信息審核、凈化網(wǎng)絡(luò)空間而采取的重要舉措。且約談并非國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室的首創(chuàng),其他行業(yè),比如物價管理部門對違反特價政策的企業(yè),也廣泛使用約談制度。
國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室也在實踐中使用過約談制度。2015年2月2日,國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室及北京市互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室的負責(zé)人,就2014年互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位年檢中發(fā)現(xiàn)的問題,聯(lián)合約談了網(wǎng)易公司負責(zé)人。2015年4月,國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室有關(guān)業(yè)務(wù)局及北京市互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室的負責(zé)人對近期收到大量網(wǎng)民舉報、違法問題突出的新浪公司的負責(zé)人進行了聯(lián)合約談。
國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室對于問題較多或問題較突出的互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)單位,通過與其直接面對面座談或交流的形式,指出其在經(jīng)營或運作的過程中存在的問題,向其介紹相關(guān)的法律、政策,并聽取互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的辯解,并在此基礎(chǔ)上形成整頓或調(diào)整措施,督促互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)及時發(fā)現(xiàn)、糾正問題。在實踐中,互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位根據(jù)自身情況,有自主予以糾正的義務(wù)。
約談過程產(chǎn)生的約談紀(jì)錄,既是對被約談企業(yè)的告誡和提醒,又類似于要求互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位采取整改措施的具有法律約束力的文書。實踐中,被約談企業(yè)如果不理會國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室的警示,按照規(guī)定,有可能受到更嚴厲的處罰。
四、約談制度的適用
約談是一種具有彈性和強制力的行政行為,被約談單位需要配合管理機構(gòu)解決相關(guān)問題。此外,約談本身向外界傳遞的信號、約談過程、被約談單位對問題的認識程度及采取的整改措施、效果等,都可能對互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位正常的經(jīng)營活動產(chǎn)生重要的影響,比如被約談單位的社會評價、股市股值等。因此,約談程序的啟動及運用,需要考慮以下幾個問題。
(一)啟動約談程序的原則
慎用約談程序。慎用約談程序原則,主要是指國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室、地方互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室應(yīng)當(dāng)在掌握了充分證據(jù)的基礎(chǔ)上啟動約談程序。管理機構(gòu)掌握的情況不全、證據(jù)不力或互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)企業(yè)的違法違規(guī)情節(jié)輕微,沒有或不足以產(chǎn)生明顯或嚴重的社會后果的情況下,一般不宜采用約談這一行政指導(dǎo)措施。
慎用約談程序的第二層意思是,作為國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室,要對地方互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室約談工作進行統(tǒng)一指導(dǎo)和統(tǒng)一布置,地方互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室的約談行為應(yīng)當(dāng)在國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室備案,以防止地方互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室濫用約談機制,謀取不正當(dāng)利益。
注重交流溝通。約談是互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理機構(gòu)對實踐中存在違規(guī)違法現(xiàn)象較為普遍的單位實施的行政指導(dǎo),管理機構(gòu)即便對政策、法律的掌握程度、理解的正確程度比互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)單位更正確更全面,約談也不應(yīng)當(dāng)成為管理機構(gòu)的一言堂,管理機構(gòu)需要耐心聽取互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位的情況匯報和合理的辯解。
管理機構(gòu)對相關(guān)問題的解決需要結(jié)合被約談單位的具體情況,更有針對性。約談的過程應(yīng)當(dāng)注重和被約談單位之間的交流和溝通,注重雙方意見的交流和業(yè)務(wù)方面的探討?;ヂ?lián)網(wǎng)信息服務(wù)單位在服從國家相關(guān)法律、政策方面固然義不容辭,但新問題、新情況層出不窮,相關(guān)內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)的難以把控,需要在充分聽取互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位意見的基礎(chǔ)上,共同推出有針對性的措施。
注意交流溝通,還應(yīng)當(dāng)避免內(nèi)容管理機構(gòu)利用行政關(guān)系上的不平等性,在不充分聽取被約談單位意見和訴求、不考慮被約談單位實際困難和當(dāng)前技術(shù)可行性的情況下,粗暴武斷地對被約談單位發(fā)號施令,或只考慮政策和法律的硬性要求或規(guī)定,而不注意約談的社會效果。
多方共同參與。按照《約談十條》的規(guī)定,互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位約談制度只涉及國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室、地方互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室和被約談單位。但在約談程序啟動和運作的過程中,如果有更多的利益相關(guān)方參加進來,可能會產(chǎn)生更好的社會效果。
在實踐過程中,比如最近約談新浪、網(wǎng)易等有問題的互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位的過程中,除了管理機構(gòu)和行政相對人以外,管理機構(gòu)作出約談決定以互聯(lián)網(wǎng)違法和不良信息舉報中心獲取的大量舉報線索為基礎(chǔ)。廣大網(wǎng)民的參與,是啟動約談制度的重要的群眾基礎(chǔ)。
除了要依靠廣大網(wǎng)民的檢舉揭發(fā)以外,約談程序還可考慮吸收各行各業(yè)的專家參與。因為互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位在實踐中存在的問題,有許多不是憑管理機構(gòu)和被約談單位的人能夠較充分地認識到的,約談提出的方案的針對性、有效性及可操作性等,也需要吸收和借鑒專家的智慧。
有選擇性地吸收專家參與還有一個好處,提高約談程序和約談過程的民主性,減少被約談單位的抵觸情緒,增加行政指導(dǎo)過程的技術(shù)含量,增強被約談單位整改的主動性和積極性。
慎發(fā)約談內(nèi)容。互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位的服務(wù)具有公共性,容易在公眾當(dāng)中引發(fā)意想不到的后果,如果不嚴格控制約談過程產(chǎn)生的信息,極易對互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位造成難以挽回的損失。因此,約談規(guī)定出臺之后要制定配套的約談信息披露制度。
另一方面,約談過程和約談信息又不宜嚴格保密。這樣,既不利于公眾對被約談單位的監(jiān)督,也容易導(dǎo)致被約談單位的不認真配合。在配套的約談信息披露制度出臺之前,應(yīng)當(dāng)將約談內(nèi)容的發(fā)布納入到現(xiàn)有的法律框架當(dāng)中,即涉及國家機密、商業(yè)機密和個人隱私的約談內(nèi)容,可以不予公開。涉及合法運營的第三方的內(nèi)容,可以保密,其他方面的信息則應(yīng)當(dāng)向社會公布。
(二)約談對象的選定
互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位有下列情形之一的,國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室、地方互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室可對其主要負責(zé)人、總編輯等進行約談:未及時處理公民、法人和其他組織關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)的投訴、舉報情節(jié)嚴重的;通過采編、發(fā)布、轉(zhuǎn)載、刪除新聞信息等謀取不正當(dāng)利益的;違反互聯(lián)網(wǎng)用戶賬號名稱注冊、使用、管理相關(guān)規(guī)定情節(jié)嚴重的;未及時處置違法信息情節(jié)嚴重的;未及時落實管理措施情節(jié)嚴重的;內(nèi)容管理和網(wǎng)絡(luò)安全制度不健全、不落實的;網(wǎng)站日常考核中問題突出的;年檢中問題突出的;其他違反相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定需要約談的情形。
(三)約談問題的處理
被約談的互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位應(yīng)當(dāng)針對約談涉及的具體事項,進行有針對性的整改,及時采取積極有效的措施,糾正所提供的服務(wù)當(dāng)中存在的問題,并盡快取得實質(zhì)性的效果。
互聯(lián)網(wǎng)新聞信息單位沒有按照要求整改,或者整改后經(jīng)過評估仍然沒有達到整改要求的,將依照《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)管理辦法》《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)管理規(guī)定》的有關(guān)規(guī)定給予警告、罰款、責(zé)令停業(yè)整頓、吊銷許可證等處罰。
互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位被約談后,應(yīng)當(dāng)切實采取措施,杜絕類似現(xiàn)象再次發(fā)生,如果因為對內(nèi)容管理不力等原因,再次或多次出現(xiàn)大面積違規(guī)違法而被反復(fù)約談的,管理機構(gòu)將依法對其從重處罰。
國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室、地方互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室可在注意依法保密的情況下,將約談的情況向社會公開,并將約談情況記入互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位日??己撕湍隀z檔案。
五、通過社會監(jiān)督發(fā)揮約談作用
約談發(fā)揮作用的方式,一方面可通過適用現(xiàn)有行政法規(guī)對其進行處罰,或?qū)⒓s談紀(jì)錄記入被約談單位日??己撕湍隀z檔案;另一方面,約談情況向社會公布,可以有效保障社會監(jiān)督。
在實踐過程中,約談如果運用得當(dāng),可以創(chuàng)造管理機構(gòu)和互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位共生共贏的關(guān)系模式,產(chǎn)生單純通過法律而無法企及的目標(biāo)。這種作用發(fā)揮的機理是什么?這種作用怎么發(fā)揮?筆者認為,約談可通過這幾種途徑發(fā)揮其應(yīng)有的作用。首先,約談具有明顯的警示作用。管理機構(gòu)約談互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位,表明其已經(jīng)掌握了一定的證據(jù),向社會、廣大互聯(lián)網(wǎng)用戶傳遞一種信息,即互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位的具體作法已經(jīng)引起了主管部門的重視。這又會影響互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位潛在的或?qū)淼睦妗F浯?,管理機構(gòu)會本著為互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位解決問題的宗旨,對癥下藥地對互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位存在的問題提出相應(yīng)的整改措施。在配之以引入社會力量監(jiān)督的情況下,容易獲得互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位的主動配合,也容易采取及時有效的措施,避免在錯誤的道路上越走越遠。第三,約談制度是管理機構(gòu)對互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位的把脈,也會加強外界對互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位的有效監(jiān)督。最后,約談制度產(chǎn)生的約談成果,無論是否對外公布,都會使互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位感到來自社會和其他用戶的壓力。這種壓力有利于促進互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位主動配合主管機構(gòu),對自己的新聞服務(wù)活動進行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。
(本文系2015年北京市社科聯(lián)決策咨詢課題“加強首都網(wǎng)絡(luò)空間治理的對策研究”的階段性成果)
(作者王四新系中國傳媒大學(xué)文法學(xué)部副部長、徐菱駿系中國傳媒大學(xué)2015級博士研究生)
(本文編輯:寧黎黎)