非政府組織問責(zé)的概念以及框架評(píng)析

鐘婕茜

摘 要：最近幾年來(lái)，我國(guó)突發(fā)性災(zāi)害數(shù)量不斷增加，在災(zāi)后的救援工作和重建工作中，除了政府的力量，民眾們?cè)絹?lái)越多的感受到來(lái)自非政府組織的力量。然而，伴隨著我國(guó)非政府組織的力量的不斷壯大，吸收資金能力和塑造公共政策能力的不斷增強(qiáng)，如何對(duì)其進(jìn)行問責(zé)成了各方關(guān)注的焦點(diǎn)。本文將從非政府組織問責(zé)的相關(guān)概念入手，根據(jù)問責(zé)框架，深入分析問責(zé)的主要型態(tài)，同時(shí)借鑒西方國(guó)家在問責(zé)方面的經(jīng)驗(yàn)，為我國(guó)的非政府組織問責(zé)的研究提供基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：非政府組織；問責(zé)；問責(zé)框架

1、非政府組織問責(zé)的理論基礎(chǔ)

現(xiàn)有的非政府組織的問責(zé)都是以績(jī)效為導(dǎo)向的，主要有三種問責(zé)理論，即資源依賴?yán)碚摗⒗嬲呦嚓P(guān)理論、委托—代理理論和管家理論。

委托—代理理論是現(xiàn)在學(xué)界在研究非政府問責(zé)是最常用的一種理論，該理論認(rèn)為，資助方就是委托人，非政府機(jī)構(gòu)就是代理人，委托人與代理人顯然有著不同的利益訴求、目標(biāo)和動(dòng)力。正因?yàn)槿绱?，委托人才?huì)要求代理人報(bào)告相關(guān)績(jī)效信息。根據(jù)該理論來(lái)看，捐贈(zèng)者將某種業(yè)務(wù)委托給非政府組織，非政府組織又將業(yè)務(wù)委托給實(shí)際執(zhí)行者，執(zhí)行者由于與非政府組織的契約，負(fù)有向非政府組織報(bào)告的義務(wù)，二非政府組織由對(duì)捐贈(zèng)者有報(bào)告的義務(wù)，三者位于一個(gè)循環(huán)體中。（如圖1）

圖1 非政府組織的委托—代理的問責(zé)關(guān)系[1]

另①外一種截然不同的觀點(diǎn)，即管家理論認(rèn)為資助方和NGO事實(shí)上有著共同的目標(biāo)和相似的利益。根據(jù)此理論，NGO的績(jī)效報(bào)告會(huì)成為和資助方進(jìn)行溝通的橋梁，通過溝通，使得NGO的整體績(jī)效得到提高?！按死碚撨€認(rèn)為，績(jī)效報(bào)告制度可以在雙方之間建立起一種誠(chéng)信的關(guān)系，確保雙方利益的一致性，以保持長(zhǎng)久的資助關(guān)系?！?/p>

此外，制度理論認(rèn)為，“外部環(huán)境塑造著組織的行為和結(jié)構(gòu)。外部環(huán)境的規(guī)范性和強(qiáng)制性使得組織與傳統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)和觀念保持一致，這種觀念和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步又會(huì)被環(huán)境中的制度力量得以加強(qiáng)?！币簿褪钦f，許多采用了績(jī)效評(píng)估的非政府組織，在外界眼中都是合理合規(guī)的組織。

2、非政府組織問責(zé)的框架

根據(jù)問責(zé)的側(cè)重點(diǎn)不同，筆者問責(zé)的內(nèi)容分為政治問責(zé)、法律問責(zé)、績(jī)效問責(zé)和管理問責(zé)；根據(jù)問責(zé)的主體不同，筆者把問責(zé)分為外部問責(zé)和內(nèi)部問責(zé)；根據(jù)問責(zé)對(duì)象的不同，筆者把問責(zé)分為等級(jí)問責(zé)和整體問責(zé)。

2.1政治問責(zé)、法律問責(zé)、績(jī)效問責(zé)和管理問責(zé)。自上個(gè)世紀(jì)90年代以來(lái)，全球的非政府組織經(jīng)歷了爆發(fā)性的增長(zhǎng)，非政府組織對(duì)主權(quán)國(guó)家和商業(yè)組織政策制定的影響力越來(lái)越大，但另一方面，現(xiàn)在在全球?qū)用嫔线€沒有一套統(tǒng)一的約束非政府行為的法案，在許多國(guó)家都出現(xiàn)了重新審視非政府組織合法性的呼聲，以向發(fā)展中國(guó)家進(jìn)行人道主義援助為由干預(yù)他國(guó)政治，在宗教和種族矛盾尖銳的地區(qū)扶持反動(dòng)勢(shì)力破壞社會(huì)安定團(tuán)結(jié)等等，都成為了對(duì)非政府組織進(jìn)行政治問責(zé)的重點(diǎn)。

法律是支持非政府組織發(fā)展的重要因素，通過劃定非政府組織行為和活動(dòng)的可能空間，以及設(shè)定最低限度的合規(guī)性要求，法律會(huì)對(duì)非政府組織產(chǎn)生約束力，使其對(duì)自己的行為負(fù)責(zé)。法律問責(zé)就是強(qiáng)調(diào)問責(zé)客體行為是否不合理不恰當(dāng)?shù)氖褂昧朔墒谟璧臋?quán)利和權(quán)力，而且必須為這種行為后果負(fù)責(zé)任。

績(jī)效問責(zé)強(qiáng)調(diào)的是問責(zé)客體是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)或達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的程度，績(jī)效問責(zé)的核心是績(jī)效評(píng)估，不過，在實(shí)際中，對(duì)非政府組織的績(jī)效考評(píng)也遇到了和政府組織一樣的考評(píng)困境，比如考評(píng)指標(biāo)模糊不清，不易量化，評(píng)估本身浪費(fèi)過多資源等。

隨著非政府組織規(guī)模的擴(kuò)大，商業(yè)部門的管理經(jīng)驗(yàn)被越來(lái)越多的引進(jìn)到非政府②組織中來(lái)，繼而產(chǎn)生的管理問責(zé)的主要內(nèi)容包括了：追求更加專業(yè)化的管理，組織資源的利用和節(jié)約，清晰的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)和精確的評(píng)估手段，合適的管理跨度和層級(jí)等等。

2.2外部問責(zé)和內(nèi)部問責(zé)。外部問責(zé)的主體主要是政府、資助方、受助人、志愿者和媒體大眾。這些問責(zé)主體以多種不同的方式向非政府組織提出問責(zé)。政府通常會(huì)通過立法來(lái)監(jiān)督和限制非政府組織，在我國(guó)，雖然政府用雙重管理的模式試圖以多重制約來(lái)彌補(bǔ)民間組織問責(zé)機(jī)制自身的缺陷。但是，現(xiàn)行的制度并沒有明確的法律法規(guī)來(lái)保證，只靠民政部門和業(yè)務(wù)主管單位來(lái)進(jìn)行管理有很大不足；此外，媒體大眾以其特殊的影響力也會(huì)制造輿論，這會(huì)在很大程度上左右普通民眾對(duì)非政府組織的看法，所以，大眾媒體是非政府組織問責(zé)另一個(gè)主要力量。

內(nèi)部問責(zé)則在于內(nèi)部監(jiān)督和問責(zé)體制的完善，例如：組織目標(biāo)和達(dá)成目標(biāo)的手段是否被組織內(nèi)部成員、受助者以及資助方等所認(rèn)可；組織完成項(xiàng)目的過程、人財(cái)物的使用調(diào)配是否公開透明等等。

2.3等級(jí)問責(zé)和整體問責(zé)?！八^等級(jí)問責(zé) ，是指具有不同地位和優(yōu)勢(shì)的外部和內(nèi)部利益相關(guān)者對(duì)非政府組織的問責(zé)，包括向上問責(zé)、向下問責(zé)和橫向問責(zé)?！盵2]

向上問責(zé)是指非政府組織向在權(quán)力或者資源方面占優(yōu)勢(shì)地位的資助者或者利益相關(guān)者闡述其行為的合規(guī)性和正當(dāng)性，并且承受相應(yīng)后果的過程。政府對(duì)非政府組織的問責(zé)就是一種向上問責(zé)。向下問責(zé)是指非政府組織向接受其服務(wù)或受到其行為影響的對(duì)象解釋行為并承擔(dān)責(zé)任的過程，包括受助者和志愿者對(duì)非政府組織的問責(zé)。

橫向問責(zé)是指非政府組織向自身或者同級(jí)組織之間解釋自己行為并承擔(dān)后果的過程，典型例子就是非政府組織向其理事會(huì)和員工、志愿者做出年度報(bào)告并接受其意見的過程。

此外，相關(guān)學(xué)者在研究前人文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上提出了整體問責(zé)的概念。整體問責(zé)是指“為一個(gè)非政府組織的行為對(duì)或能對(duì)廣大范圍的其他組織、個(gè)體和環(huán)境產(chǎn)生的影響而進(jìn)行的更廣泛的問責(zé)形式?！盵1]整體問責(zé)把非政府組織的產(chǎn)出范圍擴(kuò)大了，將影響社會(huì)變遷也包含在內(nèi)。

3.結(jié)語(yǔ)

從文中可以見得，非政府組織的問責(zé)不僅是一個(gè)復(fù)雜的過程，還是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。任何疏于問責(zé)的方面和環(huán)節(jié)都可能為非政府組織違背法律規(guī)定職業(yè)規(guī)范或道德觀念提供機(jī)會(huì)。對(duì)照我國(guó)，筆者發(fā)現(xiàn)我國(guó)現(xiàn)在還沒有在把資助方、志愿者、民眾和受助人之間搭建好橋梁，問責(zé)機(jī)制也還很不完善，這和我們國(guó)家的政治生態(tài)有關(guān)，政府部門自身的民主監(jiān)督制度還尚欠缺，對(duì)非政府組織的管理也剛從嚴(yán)格管制朝鼓勵(lì)發(fā)展方向轉(zhuǎn)變。此外，目前我國(guó)對(duì)非政府組織的管理缺乏有效的法律法規(guī)，多靠民政部門和業(yè)務(wù)主管單位進(jìn)行縱向管理有很大不足，僅僅靠資助方的問責(zé)并不能促進(jìn)整個(gè)非政府組織的健康發(fā)展，所以說我國(guó)目前對(duì)非政府組織的外部監(jiān)督力量十分有限，且多集中于非政府組織的設(shè)立階段。而談到內(nèi)部監(jiān)督，我國(guó)非政府組織大都還沒有建立起規(guī)范有效的組織架構(gòu)，人員的流動(dòng)性也比較大，許多內(nèi)部的規(guī)章制度還有很多模糊的地方。并且，目前我國(guó)非政府組織經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道并不寬，許多時(shí)候組織發(fā)起者在資金支持上起了重要作用，所以非政府組織的發(fā)起人擁有很大的話語(yǔ)權(quán)，這就導(dǎo)致了許多非政府組織會(huì)有“一言堂”的情況出現(xiàn)?？傊?，非政府組織想要健康發(fā)展，得到更多普通大眾的信任和支持，首要的任務(wù)就是建立完善自身問責(zé)機(jī)制，增強(qiáng)組織的透明度，讓人民群眾不但了解非政府組織還愿意加入其中。（作者單位：南京理工大學(xué) 人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院）

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