遼寧省擴權強縣問題研究

高宇馳　郭馨澤

摘 要：遼寧的縣域經濟一直是制約其整體經濟發(fā)展的瓶頸，“擴權強縣”為破解這一難題提供了出路。在“市管縣”體制下的“擴權強縣”，其實質是擺正地級市市轄區(qū)與縣域的關系，在城區(qū)與鄉(xiāng)村之間尋求一種平衡。遼寧省的擴權強縣試點在2010、2011年分別在綏中縣和昌圖縣展開，在總結吸收其他省份的先進經驗的同時，遼寧省的試點工作呈現(xiàn)一些新特點。但同時因為起步較晚，至今尚處探索階段。本文提出了一些建設性的意見和建議，為遼寧省縣域經濟破局提供一些方向。

關鍵詞：擴權強縣；省管縣；綏中；昌圖

一、擴權強縣的必要性

作為改革的第一個步驟，所謂擴權強縣，是指一種政府財政體制改革， 這種體制從1992年開始，在浙江等地實施。核心內容就是通過擴大縣一級政府的相關權力， 以使縣一級政府具有更大的自主權， 從而為實現(xiàn)縣一級政府的經濟發(fā)展和社會管理職能奠定基礎。從實踐上看，擴權強縣是大勢所趨?！笆」芸h”體制有下列幾個方面的益處：“省管縣”能提高行政效率、“省管縣”有助于縣域經濟發(fā)展、“省管縣”有助于縣域經濟發(fā)展。

二、遼寧省擴權強縣試點情況及比較

（一）綏中縣和昌圖縣的共同點

所屬地級市對兩縣發(fā)展沒有清晰規(guī)劃：兩縣以往經濟欠發(fā)達。綏中縣屬葫蘆島市，昌圖縣屬鐵嶺市，兩縣財政并不寬裕。葫蘆島發(fā)展的重點是以市區(qū)和興城的海濱古城旅游為主，綏中則作為農產品提供基地。鐵嶺的發(fā)展主要注重新區(qū)、鐵法煤礦、開原工業(yè)區(qū)，昌圖作為農業(yè)大縣，依舊是農產品提供者角色。兩縣在以往的發(fā)展中增長單一，優(yōu)勢不明顯，目標定位不十分明確，這些都阻礙了當?shù)氐慕洕l(fā)展。

.擴權后的發(fā)展目標：擴權后兩縣的經濟發(fā)展目標清晰、項目宏大、齊頭并進。綏中縣以東戴河新區(qū)建設為核心增長極，統(tǒng)籌發(fā)展高新技術產業(yè)、現(xiàn)代農業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)，逐步從農業(yè)大縣轉變?yōu)檠睾＝洕鷱娍h。昌圖全力打造換熱設備產業(yè)基地、新型能源基地、農產品精深加工基地。

被賦予的經濟管理權限相同：兩縣都是在原有體制不變的條件下享受市級經濟社會管理權限，實行省直接管縣的財政體制，事權也隨之下放。兩縣直接參加省里會議，省發(fā)市、縣級文件直發(fā)昌圖縣；兩縣縣委書記按副廳級配備。

（二）遼寧省擴權強縣的特點

1.財權事權雙下放：我國各地的探索大多還處在權力本身，而體制保留。一般的程序是先下放財權，再下放事權，再協(xié)調理順當?shù)馗鳈C關單位和職能部門的關系，體制轉變的進程目前來看十分緩慢。財權和事權的同時下放，加快了改革的步伐。

2.試點地區(qū)有一定發(fā)展?jié)摿Γ航椫泻筒龍D在擴權以前經濟的欠發(fā)達，但這兩個縣的先天條件非常優(yōu)越。兩縣農業(yè)十分發(fā)達，農產品產量高，自身發(fā)展不受限。

三、遼寧省改革可能面臨的問題

遼寧省的試點從2010年11月開始，至今不到五年時間，目前兩縣的進步很快，確實收到了一些成效，但在改革中我們要警惕可能出現(xiàn)的問題，吸取先進省份的經驗教訓，不走彎路不折騰，才能在全國改革的大背景下實現(xiàn)跨越式發(fā)展。目前改革的難點主要集中在以下幾個方面：

（一）擴權縣的財力不足；由于遼寧省選取的是之前的“窮縣”，這對于減輕它們所在地級市的財政負擔有重要作用，但財權下放的同時，意味著擴權縣自身負擔的責任和義務將比以前更重。我省的改革雖是財權事權雙管齊下，在短時間內一定會造成很大的財政壓力。同時兩縣的招商引資工作遠未結束，無法避免會產生一些項目的開辦費等支出。

（二）部門之間難以有效協(xié)調一致；垂直管理部門在行政上不直接接受當?shù)卣墓芾?，而是在不違背當?shù)卣叩那疤嵯?，受到本系統(tǒng)上級的直接垂直管理。但是這類部門的職能又往往與當?shù)氐慕洕l(fā)展有密切關系。擴權強縣作為遼寧省的一項發(fā)展戰(zhàn)略，省政府是政策的制定者，但它從法律上講對省政府來說是沒有商量余地的，這樣可能大大削弱地區(qū)發(fā)展的積極性。

（三）擴權縣政府“兩頭討好”；擴權縣政府的精力一定程度上浪費在處理上級關系上，而不是地方發(fā)展上。改革過程中不可避免會出現(xiàn)一些省市共建項目，這樣市級政府對于其發(fā)展在短時間內還是關系密切的。但由于財權已經下放，加之兩縣所在地市財政都不寬裕，原本由市級負責撥發(fā)的款項有可能在審批環(huán)節(jié)滯留，影響資金下放的效率，進而影響擴權縣的招商引資和經濟建設。擴權縣政府不僅要經常接觸省里，還要維持與市級政府的曖昧關系，影響行政效率。

（四）行政性支出加大；我省兩個試點剛開始不長時間，這個階段的會議精神特別多，會議密度的加大、會議文件的下發(fā)，甚至兩縣領導定期不定期到省會開會所發(fā)生的差旅費等，都為本不寬裕的擴權縣政府帶來的負擔。尤其是體制不變的情況下，一般縣里接到通知后還要抄送到市級機關，而一些市級的精神反過來還要下發(fā)給縣級，來回折騰中產生了很大的行政費用。

（五）試點經驗推廣難度大

擴權縣的招商引資項目在宏觀上還是具有一定的偶然性，沒有全省指導性的規(guī)劃，不便于以后的推廣。綏中發(fā)展旅游及高新技術產業(yè)，昌圖發(fā)展換熱設備、農產品深加工等，有的是發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢，有的是根據(jù)招商引資的情況而定，還有的是按照省里的規(guī)劃，但這樣的設計從歷史上講具有一定的偶然性，兩縣的發(fā)展可期，但無從談起日后的推廣。假設在今后一段時間，試點地區(qū)逐步擴大，后來者的產業(yè)選擇就會始終伴隨著這樣的偶然性，很難在全省范圍內形成科學合理的產業(yè)布局。

四、對于遼寧省的改革提出的意見建議

（一）要有“全國一盤棋”的思想；我們需要一種全國范圍內自上而下的改革，但目前的情況是各個省份各自為政，發(fā)展模式雖因地制宜，但也比較混亂，政策上的支持只停留在省級層面。國家部門應認真研究各地改革中存在的問題及矛盾，適時出臺一些法規(guī)和相關行政司法解釋，掃清改革中的不合理制度安排。

（二）部門權限的協(xié)調要方便擴權縣發(fā)展；垂直部門的權限一般停留到市里，導致擴權縣的企業(yè)和百姓辦事折騰成本高，還有可能錯失大好商機。擴權縣的工商、稅務、質檢等機關若能擁有市級權限，辦事的行政審批權限在當?shù)啬軌虻玫浇鉀Q，對于調動當?shù)仄髽I(yè)和百姓的改革信心和熱情有巨大作用。

（三）建議取消一部分省市共建項目；這些項目可通過省級財政轉移支付解決?？梢詼p輕所在地市的財政負擔，避免由于市級單位辦事拖拉造成的麻煩?？煽紤]在財政年度預算中擴大對擴權縣的支持力度，或設立擴權強縣專項基金，來支持擴權縣的改革工作。

（四）弱化市級政府在擴權縣的作用；不能因為擴權而在無形中加大縣級政府部門的工作強度，必要時應適時叫停擴權縣繼續(xù)向所在市報告的僵化程序。省里的非機密性文件可直接通過電子郵件的方式下發(fā)，盡量不折騰擴權縣的干部，讓他們安心當?shù)氐母母锇l(fā)展。也可以考慮在省會城市設置辦事處，專門代理省縣之間的聯(lián)系，節(jié)約行政成本。

五、結語

遼寧省的擴權強縣工作，是振興東北老工業(yè)基地的不可或缺的關鍵一步。它破解的是東北地區(qū)中小城鎮(zhèn)在基礎薄弱的前提下如何實現(xiàn)大跨越的難題，如果試點成功，對于我省乃至整個東北地區(qū)的經濟健康發(fā)展具有深刻的影響。它將扭轉我省貧富差距大、城鄉(xiāng)差距大的現(xiàn)狀，有助于補齊短板，同時配合沈陽經濟區(qū)、沿海五點一線、支援遼西北計劃等戰(zhàn)略，對于提升我省綜合競爭力意義空前。但我們與先行省份還是有一定差距，我們要在吸取前人經驗教訓的同時，結合我省實際，努力實現(xiàn)遼寧省經濟的跨越式發(fā)展。（作者單位：遼寧大學）