淺議“外資法草案”中我國(guó)的國(guó)家安全審查制度

盧莉

一、我國(guó)國(guó)家安全審查制度的現(xiàn)狀

1、我國(guó)國(guó)家安全審查制度的初步形成。2006年，發(fā)改委的《利用外資“十一五”規(guī)劃》標(biāo)志著外資并購(gòu)領(lǐng)域產(chǎn)生了國(guó)家安全審查的意識(shí)。2007年《反壟斷法》第31條首次以法律的形式提出了國(guó)家安全審查的要求，但是此法條只涉及了經(jīng)營(yíng)者集中；并且只有原則性規(guī)定，缺乏具體的操作過程。2011年《關(guān)于建立外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》和《商務(wù)部實(shí)施外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的規(guī)定》①是規(guī)制外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的兩個(gè)部門規(guī)章。其中詳細(xì)的規(guī)定了并購(gòu)安全審查的范圍、并購(gòu)安全審查內(nèi)容、工作機(jī)制和審查程序。這在一定程度上代表了我國(guó)國(guó)家安全審查制度的初步形成。

但是從中不難發(fā)現(xiàn)我國(guó)國(guó)家安全審查制度的不足。首先，我國(guó)沒有一部詳細(xì)規(guī)定外國(guó)投資國(guó)家安全審查的相關(guān)法律規(guī)范的基本法；其次，相關(guān)規(guī)定的立法層次低，缺乏權(quán)威性，并存在著法律規(guī)范相互沖突的情況。

2、外國(guó)投資法草案中關(guān)于國(guó)家安全審查的規(guī)定

（1）審查主體。外國(guó)投資法草案建立了聯(lián)席會(huì)議制度，規(guī)定國(guó)務(wù)院建立外國(guó)投資國(guó)家安全審查部際聯(lián)席會(huì)議（簡(jiǎn)稱聯(lián)席會(huì)議）承擔(dān)外國(guó)投資國(guó)家安全審查的職責(zé)。國(guó)務(wù)院發(fā)展改革部門（發(fā)改委）和國(guó)務(wù)院外國(guó)投資主管部門（商務(wù)部）共同擔(dān)任聯(lián)席會(huì)議的召集單位，會(huì)同外國(guó)投資所涉及的相關(guān)部門具體實(shí)施外國(guó)投資國(guó)家安全審查。

（2）審查因素。草案第五十七條規(guī)定對(duì)外國(guó)投資進(jìn)行國(guó)家安全審查應(yīng)當(dāng)考慮的因素包括：國(guó)防需要的產(chǎn)品生產(chǎn)能力、服務(wù)提供能力、相關(guān)設(shè)施設(shè)備、技術(shù)領(lǐng)先地位、信息和網(wǎng)絡(luò)安全、關(guān)鍵技術(shù)開發(fā)、關(guān)鍵資源需求、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、外國(guó)政府控制以及對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行、社會(huì)公共利益、公共秩序和受進(jìn)出口管制的兩用物項(xiàng)和技術(shù)擴(kuò)散的影響等；

（3）審查程序。第一步是預(yù)約商談，外國(guó)投資者在提出安審申請(qǐng)之前可就有關(guān)程序性問題提出預(yù)約商談的請(qǐng)求，提前溝通有關(guān)情況。第二步是一般性審查階段，聯(lián)席會(huì)議對(duì)依申請(qǐng)或依職權(quán)啟動(dòng)的安審進(jìn)行一般性審查。經(jīng)過一般性審查后，如聯(lián)席會(huì)議認(rèn)為外國(guó)投資不危害國(guó)家安全的，應(yīng)形成審查意見；認(rèn)為外國(guó)投資可能存在危害國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)的，進(jìn)入第三步：特別審查。特別審查的書面審查意見由國(guó)務(wù)院作出決定。

（4）審查決定。審查決定分為通過，附條件通過以及不予通過。其中，值得注意的是附加限制性條件予以通過。申請(qǐng)人可在審查決定作出前向國(guó)務(wù)院外國(guó)投資主管部門提出對(duì)有關(guān)外國(guó)投資附加限制性條件的建議。聯(lián)席會(huì)議應(yīng)對(duì)該建議的有效性和可行性進(jìn)行評(píng)估。聯(lián)席會(huì)議可根據(jù)評(píng)估結(jié)果與有關(guān)當(dāng)事人議定附加限制性條件，包括對(duì)投資進(jìn)行必要的調(diào)整，以消除對(duì)國(guó)家安全可能產(chǎn)生的危害。

二、我國(guó)與美國(guó)國(guó)家安全審查制度之對(duì)比分析

美國(guó)的國(guó)家安全審查制度從審查主體、審查標(biāo)準(zhǔn)到審查程序上都有嚴(yán)密的體系結(jié)構(gòu)，其在實(shí)踐中也有充分的可操作性，是我們構(gòu)建國(guó)家安全審查制度在結(jié)合本國(guó)實(shí)踐的基礎(chǔ)上可以充分考慮和借鑒的內(nèi)容。下面主要從這三個(gè)方面予以比較。

1、審查主體。美國(guó)國(guó)家安全審查的主體是美國(guó)的外國(guó)投資委員會(huì)（CFIUS）。其審查的牽頭部門不是確定的，由財(cái)政部門在安全審查開始之前根據(jù)個(gè)案的情況來指定一個(gè)或幾個(gè)CFIUS成員部門作為此項(xiàng)國(guó)家安全審查的牽頭部門，利用其自身的專業(yè)性代表CFIUS負(fù)責(zé)整個(gè)案件安全審查的全過程。同時(shí)，CFIUS設(shè)立了秘書處作為常設(shè)機(jī)構(gòu)來協(xié)調(diào)日常工作，這一常設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置成為了美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)工作得以有序開展以及良好運(yùn)作的重要保障。我國(guó)外資法草案規(guī)定牽頭單位是商務(wù)部和發(fā)改委，在個(gè)案中會(huì)同外國(guó)投資所涉及的相關(guān)部門具體實(shí)施外國(guó)投資國(guó)家安全審查。而與之不同的是沒有固定的常設(shè)部門來主持日常的協(xié)調(diào)工作，其依靠的是部委之間的溝通與合作。

2、審查標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)過立法的修改，目前美國(guó)涉及國(guó)家安全的考量因素包括滿足國(guó)防需要的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)力、外國(guó)公民的控制力、恐怖主義或者武器擴(kuò)散因素、技術(shù)領(lǐng)先地位、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、關(guān)鍵技術(shù)、外國(guó)政府控制、長(zhǎng)遠(yuǎn)需要的資源以及總統(tǒng)或外國(guó)投資委員會(huì)認(rèn)為與調(diào)查有關(guān)的其他因素。通過對(duì)比可以看出，我國(guó)外資法草案的規(guī)定與美國(guó)列舉式的規(guī)定是相似的。兩者都沒有對(duì)“國(guó)家安全”固定一個(gè)正面且明確的定義，而是通過列舉的方式作出了模糊的界定。

3、審查程序。第一，事前磋商程序。美國(guó)外資并購(gòu)國(guó)家安全審查制度中有著明確的事前磋商機(jī)制， 但不是必經(jīng)程序。第二，當(dāng)事人申報(bào)或機(jī)構(gòu)通報(bào)。美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)對(duì)審查程序的啟動(dòng)有當(dāng)事人申報(bào)和機(jī)構(gòu)通報(bào)兩種形式。第三，審查。外資并購(gòu)國(guó)家安全的初審階段為30天，在這個(gè)初審過程中，各相關(guān)部門會(huì)在充分了解并購(gòu)交易當(dāng)事人的相關(guān)情況以及并購(gòu)發(fā)生后該企業(yè)的未來發(fā)展走向來綜合提出初審的意見和建議。第四，調(diào)查。在45天的調(diào)查期間，CFIUS對(duì)并購(gòu)行為危害國(guó)家安全的可能性進(jìn)行充分的調(diào)查審查，如果在這一調(diào)查階段，能與并購(gòu)者達(dá)成遵守美國(guó)有關(guān)國(guó)家安全的有關(guān)規(guī)定，那么審查也就此結(jié)束，但是如果在調(diào)查結(jié)束，與并購(gòu)者仍然不能就并購(gòu)行為遵守國(guó)家安全達(dá)成協(xié)議，那么程序就會(huì)進(jìn)入第五的總統(tǒng)決定階段。②

我國(guó)的大致程序與美國(guó)的程序是相仿的，但是美國(guó)的審查程序的規(guī)定要更加具體而細(xì)致，是一套發(fā)展成熟的機(jī)制。

三、完善我國(guó)外商投資國(guó)家安全審查制度的建議

對(duì)比美國(guó)的外資并購(gòu)國(guó)家安全審查制度，可以看出我國(guó)此次外資法草案中的國(guó)家安全審查制度與之有很多類似的規(guī)定。但同時(shí)也顯現(xiàn)了許多不足。

1、聯(lián)席會(huì)議的制度。聯(lián)席會(huì)議的制度與美國(guó)CFIUS機(jī)構(gòu)其本質(zhì)上是一致的，但是就我國(guó)的行政制度來說，如何更好的協(xié)調(diào)部委之間的關(guān)系是以后開展工作的難題。哪些部門是否相關(guān)，而這些相關(guān)的部門能在多大程度上參與到審查之中？這些結(jié)果都是不明確的。筆者認(rèn)為，立法上應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步對(duì)此作出規(guī)定。充分發(fā)揮牽頭部門的作用，與其他相關(guān)部門之間協(xié)調(diào)合作，避免各部門之間的推諉，合理有效的運(yùn)用其優(yōu)勢(shì)資源。

2、審查范圍的科學(xué)界定。我國(guó)外資法草案在審查范圍上借鑒了美國(guó)列舉式的方法。這種列舉的方式尤其存在的必要性和積極性。對(duì)于國(guó)家安全涵義的不斷擴(kuò)大，模糊的界定更具有靈活性，有利于更好的維護(hù)國(guó)家利益。但是，我國(guó)的十一種分類之間存在明顯的交叉重疊，其科學(xué)性有待研究。

3、審查程序。草案中規(guī)定的預(yù)約商談程序僅僅只能程序性問題進(jìn)行商談，但這種程序性的商談顯然不足以發(fā)揮出美國(guó)的事前磋商程序的優(yōu)勢(shì)作用。筆者建議擴(kuò)大預(yù)約商談的范圍，將實(shí)體性的商談納入進(jìn)去，此舉在一定程度上有助于提高國(guó)家安全審查的效率。其次，我國(guó)的一般性程序與特別程序的決定均由聯(lián)席會(huì)議在自由裁量權(quán)的基礎(chǔ)上作出。所以筆者建議應(yīng)當(dāng)通過后續(xù)的立法，比如《實(shí)施細(xì)則》對(duì)審查的條件予以規(guī)定。

4、構(gòu)建監(jiān)督機(jī)制。草案中賦予了聯(lián)席會(huì)議一系列的權(quán)力，而無任何對(duì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督的內(nèi)容，這在一定程度上會(huì)導(dǎo)致聯(lián)席會(huì)議對(duì)自身審查權(quán)力的濫用。筆者認(rèn)為可以建立由聯(lián)系會(huì)議就國(guó)家安全審查情況向監(jiān)督機(jī)關(guān)報(bào)告的機(jī)制，而最合適的監(jiān)督機(jī)關(guān)就是國(guó)務(wù)院以及全國(guó)人民代表大會(huì)常委會(huì)。

5、完善法律救濟(jì)程序。部際聯(lián)席會(huì)議對(duì)國(guó)家安全審查所作出的審查行為是一項(xiàng)具體行政行為， 但是草案規(guī)定：對(duì)于國(guó)家安全審查決定，不得提起行政復(fù)議和行政訴訟。這是出于國(guó)家安全的特殊性的考量而產(chǎn)生的結(jié)果。但是，有權(quán)利即應(yīng)有相應(yīng)的救濟(jì)，應(yīng)當(dāng)在綜合考慮的前提下應(yīng)當(dāng)賦予當(dāng)事人一次行政復(fù)議的權(quán)利，由國(guó)務(wù)院來作為復(fù)議機(jī)關(guān)，對(duì)其部委作出的具體行政行為進(jìn)行審查。這既是與行政法相符合的做法，又構(gòu)建了一定的平衡機(jī)制，有利于我國(guó)企業(yè)走出國(guó)門，在其他國(guó)家獲得相應(yīng)的保障。（作者單位：湘潭大學(xué)）

注解：

①楊長(zhǎng)湧.美國(guó)外國(guó)投資國(guó)家安全審查制度的啟示及我國(guó)的應(yīng)對(duì)策略[J]宏觀經(jīng)濟(jì)研究.2014（12）：38.

②丁丁，潘方方.對(duì)我國(guó)的外資并購(gòu)國(guó)家安全審查制度的分析及建議[J].當(dāng)代法學(xué).2012（3）：137.