從產(chǎn)權(quán)的視角探索廠辦大集體改革

孟凡偉

摘要：2011年4月，國務(wù)院辦公廳向各省、自治區(qū)、直轄市人民政府、各部委、直屬機構(gòu)下發(fā)了《關(guān)于在全國范圍內(nèi)開展廠辦大集體改革工作的指導(dǎo)意見》，引發(fā)全社會的關(guān)注。2013年10月，重慶市人民政府辦公廳下發(fā)了《關(guān)于開展廠辦大集體改革工作的實施意見》，揭開了重慶廠辦大集體改革工作大幕。在廠辦大集體改革工作上，職工熱議最多的問題是：屬于集體企業(yè)的資產(chǎn)或由集體企業(yè)占有使用的資產(chǎn)（特別是土地和廠房），其價值變現(xiàn)后能夠量化給每一位職工嗎？要解答職工關(guān)心的類似一系列問題，需要應(yīng)從根本上做好集體企業(yè)所有或占有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)界定工作。

關(guān)鍵詞：產(chǎn)權(quán)；廠辦大集體；改革

一、集體經(jīng)濟發(fā)展和廠辦大集體溯源

（一）我國集體經(jīng)濟的發(fā)展

我國集體經(jīng)濟最早在社會主義改造初期建立，從當(dāng)時的歷史背景來看：個體農(nóng)民、個體手工業(yè)者和其他個體勞動者，有組織地從一人一戶走向勞動群眾集體所有制，稱為合作經(jīng)濟。1954年《憲法》第七條將合作經(jīng)濟定義為勞動群眾集體所有制的社會主義經(jīng)濟。

1982年《憲法》第八條：“城鎮(zhèn)中的手工業(yè)、工業(yè)、建筑業(yè)、運輸業(yè)、商業(yè)、服務(wù)業(yè)等行業(yè)的各種形式的合作經(jīng)濟，是社會主義勞動群眾集體所有制經(jīng)濟”。2004年修正的《憲法》第八條中，繼續(xù)沿用了1982年憲法中關(guān)于城鎮(zhèn)集體企業(yè)經(jīng)濟形式的定義。

至此，對集體所有制經(jīng)濟和合作經(jīng)濟，是否完全等同，業(yè)界在認(rèn)識上存在分歧，對于“勞動者集體所有”這種描述應(yīng)理解為“抽象的單獨體所有”，還是“具體的復(fù)數(shù)人所有”。就個人觀點而言，兩者差別主要還在于是否以財產(chǎn)私有制為基礎(chǔ)。合作經(jīng)濟若是建立在私有財產(chǎn)基礎(chǔ)上，真正體現(xiàn)了“共同共有”，應(yīng)理解為“具體的復(fù)數(shù)人所有”。而我國集體企業(yè)的“勞動者集體所有”，大多滲透著大量公有經(jīng)濟成分，應(yīng)理解為“抽象的單獨體所有”，產(chǎn)權(quán)是虛化的。而這一認(rèn)識將直接影響集體企業(yè)資產(chǎn)量化、分配的問題。

（二）廠辦大集體企業(yè)

本文要重點認(rèn)識和討論的是在特定歷史背景下產(chǎn)生的一種特有集體所制經(jīng)濟體，稱之為廠辦大集體。

20世紀(jì)70年代末，大批城市知識青年陸續(xù)返城，給全社會帶來了空前的就業(yè)壓力。 據(jù)統(tǒng)計：1980～1985年，全國城鎮(zhèn)需要就業(yè)的人數(shù)約為3700萬人，而當(dāng)時實際在職職工已經(jīng)超過1億人，且冗員嚴(yán)重。因此，多渠道、多種方式妥善解決就業(yè)問題成為當(dāng)時的主要工作。

1980年全國勞動就業(yè)會議肯定了當(dāng)時已出現(xiàn)的“國營企業(yè)利用自己的條件，采取全民辦集體的形式，解決職工子女就業(yè)問題”的方式，指出這類企業(yè)借助于國營企業(yè)的技術(shù)和領(lǐng)導(dǎo)力量，利用了工廠的物質(zhì)基礎(chǔ)，增加了商品供應(yīng)，改進(jìn)了生活服務(wù)，成為解決回城知識青年和職工子女就業(yè)的主要渠道。之后，“在國營企業(yè)扶植下，創(chuàng)辦集體企業(yè)”，也就是廠辦大集體的發(fā)展模式在全國范圍內(nèi)普遍推廣。

二、廠辦大集體產(chǎn)權(quán)分析

現(xiàn)在談到廠辦大集體企業(yè)，總免不了開篇立論的幾句話：產(chǎn)權(quán)不清、機制不活、難以適應(yīng)市場經(jīng)濟競爭……那么應(yīng)該如何分析和理解產(chǎn)權(quán)不清的問題？

產(chǎn)權(quán)清晰是資本所有者維護(hù)自身利益的前提條件。但廠辦大集體投資主體模糊，大量占用國有資產(chǎn)，公有經(jīng)濟與個人投資產(chǎn)權(quán)交叉。因此各種觀點和認(rèn)知林林種種。

第一，經(jīng)常有人說“集體企業(yè)是集體投資”，但具體地考察，就會發(fā)現(xiàn)廠辦大集體企業(yè)的集體投資尤其虛幻，有主辦廠投入、有職工集資、企業(yè)貸款，當(dāng)然還包括企業(yè)自己的積累等，因此根本找不到確切的集體投資人，沒有哪一位集體企業(yè)職工能夠說出企業(yè)的資產(chǎn)到底來源于哪里。

第二，相當(dāng)一部份人認(rèn)定為“主辦企業(yè)投資”，若按此觀點，主辦企業(yè)應(yīng)該對該企業(yè)的投資收益以及所形成的資產(chǎn)債務(wù)有所關(guān)聯(lián)。但事實上廠辦大集體企業(yè)從誕生之日起就自主經(jīng)營，其利潤與負(fù)債與主辦企業(yè)沒有交集。

第三，嚴(yán)重資不抵債的集體企業(yè)，其產(chǎn)權(quán)界定更加困難。重慶建設(shè)工業(yè)（集團）有限責(zé)任公司下屬的一家集體企業(yè)，資產(chǎn)負(fù)債率已超過350%，屬嚴(yán)重資不抵債，但企業(yè)依然照常生產(chǎn)經(jīng)營。從經(jīng)濟層面上分析，是債權(quán)人支撐這類企業(yè)的運營，有人說債權(quán)人才是這家企業(yè)的“幕后老板”，但在理論界，這樣的認(rèn)知幾乎沒有可行性。

第四，企業(yè)產(chǎn)權(quán)交叉情況嚴(yán)重。集體企業(yè)長期無償占有大量的國有資產(chǎn)，包括：生產(chǎn)場地、廠房、設(shè)備等，雖主辦企業(yè)當(dāng)初的扶持資金無法追溯，但也造成了國有資產(chǎn)在集體企業(yè)中有所體現(xiàn)。另一方面，大集體企業(yè)資產(chǎn)被主辦企業(yè)平調(diào)、挪用、侵占的現(xiàn)象也存在。近年來，各種改革創(chuàng)新又催生了集體企業(yè)中有職工個人或社會投資的部分。

第五，國務(wù)院“18號文件”第14條、15條明確說明：廠辦大集體凈資產(chǎn)如有剩余，剩余部分作為主辦國有企業(yè)持有改制企業(yè)的股權(quán)，也可向員工和外部投資者轉(zhuǎn)讓，轉(zhuǎn)讓收益歸主辦國有企業(yè)所有；廠辦大集體凈資產(chǎn)不足以支付……經(jīng)濟補償金的，差額部分所需資金由主辦國有企業(yè)、地方財政和中央財政共同承擔(dān)。由此，集體企業(yè)的剩余凈資產(chǎn)是歸屬主辦企業(yè)的，若集體企業(yè)虧損，則由主辦企業(yè)托底。

分析廠辦大集體企業(yè)的產(chǎn)權(quán)發(fā)現(xiàn)，這樣的制度設(shè)計對于經(jīng)營的成果或者造成的損失，是不歸屬于集體企業(yè)自己的。造成集體企業(yè)“不積累”的短期行為，也是導(dǎo)致其經(jīng)營陷入困境的一個重要原因。

通過對廠辦大集體企業(yè)產(chǎn)權(quán)的分析，可以對前文職工關(guān)心的問題作以下回答：集體企業(yè)職工不是企業(yè)的產(chǎn)權(quán)人，將集體企業(yè)凈資產(chǎn)量化給集體企業(yè)職工是沒有依據(jù)的。

三、關(guān)于廠辦大集體改革

20世紀(jì)90年代中后期，國有企業(yè)經(jīng)歷了一系列改革歷程，包括政策性關(guān)閉破產(chǎn)、分離企業(yè)辦社會職能、主輔分離、兼并重組、債轉(zhuǎn)股等，深化國有企業(yè)改革工作取得重要成果。但在這一階段的改革政策都沒有觸及到廠辦大集體企業(yè)。在計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期中，廠辦大集體企業(yè)，在沒有任何準(zhǔn)備、沒有任何扶持政策的情況下，就被拋向了市場。不到10年的時間，關(guān)停企業(yè)超過60%，再就業(yè)問題突出，社保、醫(yī)保等欠費嚴(yán)重，已引起了大范圍的社會矛盾。

2003年10月，國務(wù)院在東北地區(qū)等老工業(yè)基振興戰(zhàn)略中，首次提出了“妥善解決廠辦大集體問題”的改革要求。從2005年之后的5年多，經(jīng)過東北試點改革探索，2011年4月，國務(wù)院辦公廳正式下發(fā)了《關(guān)于在全國范圍內(nèi)開展廠辦大集體改革工作的指導(dǎo)意見》（國辦法〔2011〕18號），以妥善安置職工，切實維護(hù)職工合法權(quán)益為目標(biāo)，揭開了在全國范圍內(nèi)實施了廠辦大集體改革的序幕。

四、探索廠辦大集體改革的幾點建議

（一）明晰產(chǎn)權(quán)的原則

對于廠辦大集體的資產(chǎn)，由于其來源復(fù)雜多樣，造成產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊不清。目前，在追溯國企主辦廠當(dāng)年建立和后續(xù)對廠辦集體企業(yè)的扶持方式上，總結(jié)了兩種方式：一種是行政性扶持，另一種是經(jīng)濟性扶持。本文作出這樣的認(rèn)定：凡是主辦廠實施的社會行政性扶持行為，包括減免的債務(wù)、給予的配套產(chǎn)品資格及優(yōu)惠的利潤空間，貸款擔(dān)保，技術(shù)和人員支持等，均不界定為投資行為。對由此產(chǎn)生的經(jīng)濟積累，不作為產(chǎn)權(quán)范疇。對經(jīng)濟性扶持行為則是要做具體分析：例如援建的道路、廠房等基礎(chǔ)設(shè)施、受災(zāi)捐贈等，凡不屬投資行為的資產(chǎn)則不享有產(chǎn)權(quán)。對于交叉重疊，確實難以準(zhǔn)確界定的資產(chǎn)，應(yīng)從是否立足于企業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展來認(rèn)識。對于集體企業(yè)占用、改造主辦企業(yè)生產(chǎn)線，實施批量產(chǎn)品制造，是利潤主要來源的，雖然難以準(zhǔn)確界定資產(chǎn)歸屬，但不能排除主辦企業(yè)擁有這項固定資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)。

除此之外的債務(wù)、職工集資款、所欠職工的各項費用，都不應(yīng)理解為享有集體企業(yè)資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)。

（二）加強政府的監(jiān)管和服務(wù)

國務(wù)院“18號文件”明確了政府有關(guān)部門在廠辦大集體改革工作中的要求：改革方案由國資委、人力資源社會保障部聯(lián)合審批，報財政部備案。重慶市206號文件也明確指出：中央在渝企業(yè)興辦的廠辦大集體企業(yè)的改革方案、職工安置方案由市經(jīng)濟信息委指導(dǎo)，報國務(wù)院國資委、人力資源社會保障部聯(lián)合審批，財政部備案。由此，可見廠辦大集體改革工作，政府各部委的職能與作用。

廠辦大集體企業(yè)多數(shù)都面臨關(guān)閉破產(chǎn)，政府應(yīng)盡可能多地承擔(dān)改革成本，其中最重要的就是社會保障政策，對于關(guān)閉、破產(chǎn)的廠辦大集體，無法通過資產(chǎn)變現(xiàn)補繳基本養(yǎng)老保險欠費用的，應(yīng)為支持核銷提供渠道。對企業(yè)欠職工費用，政府應(yīng)優(yōu)先幫助企業(yè)清償，維護(hù)改革穩(wěn)定。對企業(yè)外債，引導(dǎo)債權(quán)人采取債務(wù)打折、債轉(zhuǎn)股等辦法加以解決，幫助企業(yè)更快完成改革。

需要指出的是，對相當(dāng)一部份大年齡的職工，建議參照國有企業(yè)政策性破產(chǎn)的條件，在現(xiàn)有政策上有所突破，盡可能地將更多的職工納入養(yǎng)老保險統(tǒng)籌范圍（這一點，目前沒有政策支持，職工反響較大）。

（三）主辦企業(yè)加強引導(dǎo)

在與廠辦集體企業(yè)的交談中，將主辦企業(yè)戲噱的稱為“無冕監(jiān)護(hù)人”，從當(dāng)年集體企業(yè)創(chuàng)立審批、初期廠長（經(jīng)理）任命、黨群組織的管理，到目前改革階段方案草擬、審核、組織監(jiān)督集體企業(yè)召開職工（代表）大會，向政府部門上報各項改革方案等都是主辦企業(yè)必須做好的工作。

1. 改革方式選擇如表1所示，除此之外，還可考慮人員規(guī)模，技術(shù)、市場等多方面因素。

2. 組織團隊研究政策，開展培訓(xùn)，做好調(diào)研基礎(chǔ)工作。選擇和聘請咨詢、評估、審計、法律等中介機構(gòu)。作好改革前的準(zhǔn)備工作。

3. 匡算改革成本，編制或?qū)徍烁母锓桨浮⑷藛T安置方案、資產(chǎn)和債務(wù)處置方案。方案必須以政策和法律為依據(jù)，不可單純?yōu)樘岣呒w企業(yè)職工利益而突破政策和法律的界限。

4. 方案溝通，組織監(jiān)督集體企業(yè)召開職工（代表）大會。特別做好溝通工作，包括與中介機構(gòu)、債權(quán)人、潛在的投資人、工會和職工代表、上級主管部門以及地方政府。溝通工作是提高改革成功率的重要保障。

5. 方案報批，實施。正式方案要按主辦企業(yè)的管理權(quán)屬逐級上報審批。實施工作包括向職工兌現(xiàn)補償，集體企業(yè)注銷或改制變更登記，退休人員社會化移交等等。

6. 申報財政補貼，國有企業(yè)權(quán)益核銷。

（四）防止集體資產(chǎn)流失

在破產(chǎn)關(guān)閉和改制重組過程中，一定要嚴(yán)防集體資產(chǎn)流失，在具體操作層面，應(yīng)重點做好集體資產(chǎn)清查、評估、交易。

1. 要堅持由有資質(zhì)的專業(yè)機構(gòu)——資產(chǎn)評估所、會計事務(wù)所、審計事務(wù)所等來從事這一工作。

2. 在資產(chǎn)的清查與核實中要防止出現(xiàn)資產(chǎn)不入賬，形成賬外資產(chǎn)的現(xiàn)象。資產(chǎn)清查要求做到賬物相符。資產(chǎn)評估要防止漏評、低評，尤其不能忽略無形資產(chǎn)的價值。

3. 是要建立集體資產(chǎn)運營與監(jiān)督管理機制，所有資產(chǎn)的交易均應(yīng)進(jìn)入政府的聯(lián)交所，按流程完成，交易過程主辦企業(yè)、集體企業(yè)職工代表、政府相關(guān)部門人員共同參與。形成政府、社會和群眾共同監(jiān)督的體系。

（五）多渠道籌集改制資金

目前重慶市國有央企的廠辦大集體改革仍處于停滯狀態(tài)，究其原因，主要是改革資金缺乏。“18號文件”雖然明確了中央財政的改革補貼費用，但集體企業(yè)和主辦國有企業(yè)仍然面臨高額的經(jīng)濟補償金，其中較大部份資金仍需集體企業(yè)或主辦企業(yè)先行支付。特別對主辦企業(yè)而言，大量的抽調(diào)資金，將影響主辦企業(yè)自身的經(jīng)營發(fā)展。

當(dāng)然，在近年來的工作中，也積累了一些經(jīng)驗。

1. 充分利用好土地資源，在地方政府的支持下，利用國有資產(chǎn)經(jīng)營公司的平臺，對土地進(jìn)行收儲；對地處城市中心地段的集體企業(yè)采取“退城進(jìn)園，整體搬遷”的策略，以空間換資金。

2. 借鑒國企化解金融債務(wù)的經(jīng)驗，對廠辦大集體企業(yè)金融債務(wù)進(jìn)行打包回購或債務(wù)打折的方式，降低企業(yè)債務(wù)，吸引社會投資者和資金參與企業(yè)改革。

3. 有條件的企業(yè)可以采取向銀行借款的辦法，短期補充改革成本缺口。

4. 應(yīng)充分利用產(chǎn)權(quán)交易市場，以獲得盡可能多的收入，彌補改革資金的不足。

五、結(jié)語

用國企業(yè)改革的經(jīng)驗來審視廠辦大集體改革，一是全面理解和把握廠辦大集體改革的目標(biāo)，新的法人實體必須是“產(chǎn)權(quán)清晰，面向市場、自負(fù)盈虧” 的市場主體，與主辦國有企業(yè)徹底分離。二是堅持因企制宜，多形式改制的原則。根據(jù)不同企業(yè)的不同情況，選擇合適的改制形式，不搞一步走，一刀切。有的企業(yè)集團提出“有多少錢辦多少事兒”，這也是合理的。三是樹立邊改革、邊完善、邊規(guī)范的意識。改革措施不可能一步到位，改革不能一勞永逸，對改制企業(yè)運行過程中出現(xiàn)的新情況、新問題，要不斷地進(jìn)行規(guī)范和完善，保證企業(yè)改革的順利推進(jìn)和健康發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

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【作者單位：重慶建設(shè)工業(yè)（集團）有限責(zé)任公司】